CC - C912-2013

Sentencia C-912/13

ACCESO PREFERENTE DE LAS VICTIMAS A SUBSIDIOS DE

VIVIENDA, PROGRAMAS DE FORMACION Y EMPLEO, Y

CARRERA ADMINISTRATIVA EN CASOS DE EMPATE-Son prestaciones adicionales y no pueden descontarse del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho La Sala reafirma el precedente establecido en esta sentencia y llama la atención sobre el hecho de que las indemnizaciones atienden sólo al componente compensatorio de la reparación. Como quedó establecido, la reparación no se agota en este componente, sino que ha de incorporar además medidas de restitución, en tanto sea posible, de rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. La Corte entiende que las medidas previstas en las normas demandadas pueden ser entendidas, de manera válida, como medidas de reparación en un sentido amplio, en tanto satisfacen los demás componentes asociados a la reparación integral, más no si con ello se pretende reducir el elemento compensatorio que se cubre mediante las indemnizaciones. En consecuencia, al igual que lo hiciera en la sentencia C462 de 2013, en este caso declarará la exequibilidad condicionada del inciso final del artículo 9 de la Ley 1448 de 2011, y de las demás normas acusadas de la misma ley, que consagran como medidas de reparación el acceso preferente de las víctimas a subsidios de vivienda (arts. 123, 124, 125 y 127), programas de formación y empleo (art. 130) y a la carrera administrativa en casos de empate (art. 131), en el entendido que tales prestaciones son adicionales y no podrán descontarse del monto de la indemnización

administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas.

MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Carácter de las medidas transicionales

MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION

INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Condenas en subsidiariedad MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas de restitución en materia de vivienda 2 MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Postulaciones al subsidio familiar de vivienda MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Cuantía máxima del subsidio familiar de vivienda MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Capacitación y planes de empleo urbano y rural

MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION

INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO

INTERNO-Derecho preferencial de acceso a la carrera administrativa DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDADInhibición para estudiar de fondo el inciso 2° del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos En virtud del artículo 243 Superior, las sentencias de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, de la cual se derivan dos

efectos: (i) la prohibición de que las autoridades reproduzcan o apliquen el contenido material del acto jurídico que ha sido declarado inexequible por razones de fondo; (ii) una restricción para la Corte, en tanto una vez se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de una disposición jurídica, en principio pierde competencia para enjuiciar de nuevo dicha disposición, según lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVAConcepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA O IMPLICITA-Concepto La Corte ha admitido que sus decisiones pueden tener fuerza de cosa juzgada relativa, lo que ocurre cuando la Corte restringe el análisis de constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el concepto de la violación. Tal restricción deja abierta la posibilidad de interponer nuevas demandas de inconstitucionalidad, a condición que versen sobre problemas jurídicos distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este Tribunal. Sin 3 embargo, dado que el principio general es la cosa juzgada absoluta, un pronunciamiento sólo tendrá fuerza de cosa juzgada relativa cuando la Corte, de manera explícita o implícita, restrinja el examen de la norma demandada sólo a su confrontación con determinados preceptos constitucionales. En ese orden de ideas, existirá cosa juzgada relativa explícita cuando la propia Corte, en la parte resolutiva de la sentencia, limita el alcance de la cosa juzgada a los cargos en ella examinados. Entretanto, la cosa juzgada relativa

tendrá carácter implícito, cuando no se indica de manera expresa que la declaratoria de exequibilidad se circunscribe a los aspectos que fueron examinados en la parte motiva, pero se constata que la Corte limitó su examen a la confrontación de la norma demandada con una o algunas normas constitucionales, o evaluó un único aspecto de constitucionalidad. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL Y FORMALDiferencias Este Tribunal ha distinguido entre cosa juzgada formal y material. La cosa juzgada es formal cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma disposición que es llevada posteriormente a su estudio; tendrá, en cambio, carácter material cuando el texto normativo sometido a consideración no sea el mismo, pero su contenido sea idéntico al de otra disposición que previamente había sido objeto de control constitucional. Esta restricción tiene sustento en el artículo 243 de la Constitución Política, según el cual ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo. De este modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un elemento normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido esencial de la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la cosa juzgada material. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia en relación con la sentencia C-280 de 2013 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMASReglas jurisprudenciales 4

DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMASParámetros constitucionales/DERECHO A LA REPARACION

INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Elementos/MEDIDAS DE REPARACION, ACCIONES AFIRMATIVAS, ASISTENCIA HUMANITARIA Y MEDIDAS DE POLITICA SOCIALDistinción/DISTINCION ENTRE MEDIDAS DE REPARACION Y DE ASISTENCIA SOCIAL-Jurisprudencia constitucional/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DE GRAVES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOSDimensión individual y colectiva/REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Derecho a que los actos criminales sean reconocidos y que la dignidad sea restaurada a partir del reproche público/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Diferencia entre vía judicial y vía administrativa/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Modalidades de intervención estatal/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Debe diferenciarse de la asistencia y servicios sociales y de la ayuda humanitaria brindada por parte del Estado, de manera que éstos no pueden confundirse entre sí, en razón a que difieren en su naturaleza, carácter y finalidad/DIFERENCIACION ENTRE SERVICIOS SOCIALES DEL ESTADO, ACCIONES DE ATENCION HUMANITARIA Y MEDIDAS DE REPARACION INTEGRAL-No implica ignorar la necesaria articulación y complementariedad de las distintas políticas públicas

PRINCIPIO DE DISTINCION ENTRE REPARACION,

SERVICIOS SOCIALES Y ASISTENCIA HUMANITARIA-Alcance

MEDIDAS DE REPARACION-Fundamento constitucional MEDIDAS DE POLITICA SOCIAL-Definición REPARACION, SERVICIOS SOCIALES Y ASISTENCIA HUMANITARIA-No obstante las diferencias entre estas modalidades de intervención estatal, existen relaciones y puntos de convergencia

DEBER DE DISTINCION ENTRE MEDIDAS DE REPARACION Y

ASISTENCIA SOCIAL-Jurisprudencia constitucional 5 JUSTICIA TRANSICIONAL-Eficiencia del gasto público MEDIDAS DE REPARACION-Componente material, económico y una importante dimensión simbólica LEY DE VICTIMAS-Contenido y alcance LEY DE VICTIMAS-Constituye un cuerpo normativo especial y temporal Como lo ha precisado la Corte en anteriores pronunciamientos, la Ley de Víctimas constituye una ley temporal, por cuanto su vigencia está circunscrita a un plazo de diez (10) años, esto es, hasta junio de 2021. Al mismo tiempo es una ley especial, por cuanto su aplicación se circunscribe a las situaciones definidas en sus artículos 1° a 3°. Mientras esta regulación conserve su vigencia, tales situaciones no se regirán por las normas generales que de otra manera gobernarían los respectivos temas, entre ellos la prestación por parte del Estado de servicios de salud, educación o vivienda, las reglas sobre recuperación de la propiedad indebidamente ocupada por terceros y sobre las restituciones consecuenciales, el derecho a la verdad, la justicia y la reparación y las indemnizaciones debidas a las víctimas de hechos punibles, entre otras. Asimismo, debido al carácter especial de esta regulación, las

normas generales que desarrollan aquellos contenidos no se entienden derogadas ni afectadas de ninguna otra manera por el solo hecho de la entrada en vigencia de la Ley 1448, pues continúan plenamente vigentes para ser aplicadas a los casos no cubiertos por estas reglas especiales.

ACCESO A SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIALContenido y alcance

6 MEDIDAS DE RESTITUCION EN MATERIA DE VIVIENDA EN LEY DE VICTIMAS-Constituye una norma especial que reitera la prioridad y acceso preferente de las víctimas a programas de subsidios de vivienda

CAPACITACION Y PLANES DE EMPLEO URBANO Y RURAL

EN LEY DE VICTIMAS-Mandatos diferenciables DERECHO FUNDAMENTAL DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance de las indemnizaciones administrativas y/o judiciales

Referencia: expediente D-9683

Demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.

Actores: Luis Jorge Garay Salamanca y otros

Magistrada sustanciadora:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

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I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos

Luis Jorge Garay Salamanca, Marco Romero Silva, Fernando Barberi Gómez, Clara Leonor Ramírez Gómez, Fernando Vargas Valencia, Antonio José Madariaga Reales, Alirio Uribe Muñoz, Blanca Irene López Garzón, Gustavo Gallón Giraldo, Ruby Alba Castaño Rodríguez, e Iván Cepeda Castro presentaron demanda contra los artículos 9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, por presunto desconocimiento de los artículos 1°, 2°, 13 y 93 de la Constitución Política.

2. Mediante auto del diecisiete (17) de junio de dos mil trece (2013), la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de la referencia y ordenó comunicar la iniciación del proceso a las siguientes personas y entidades: a la Presidencia del Congreso de la República, a los Ministerios del Hacienda y Crédito Público, del Interior, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Fiscalía General de la Nación, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Departamento para la Prosperidad Social, a las Universidades Nacional de

Colombia y EAFIT, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, al Centro Internacional de Justicia Transicional, al Movimiento de Víctimas de Crímenes del Estado (Movice), al Centro de Investigación y Educación Popular/ Programa por la Paz (CINEP/PPP), de conformidad con lo dispuesto por los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991. Por último, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista las normas acusadas para efectos de intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7o del mismo Decreto.

3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA

4. El texto de las disposiciones acusadas se transcribe a continuación; los apartados subrayados corresponden a lo que se demanda parcialmente de los

artículos 9° y 10: 8 LEY 1448 DE 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.

CAPÍTULO II.

PRINCIPIOS GENERALES. “ARTÍCULO 9°. CARÁCTER DE LAS MEDIDAS TRANSICIONALES. El Estado reconoce que todo individuo que sea considerado víctima en los términos en la presente ley, tiene derecho a la verdad, justicia, reparación y a que las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente ley, no se vuelvan a repetir,

con independencia de quién sea el responsable de los delitos. Las medidas de atención, asistencia y reparación adoptadas por el Estado, tendrán la finalidad de contribuir a que las víctimas sobrelleven su sufrimiento y, en la medida de lo posible, al restablecimiento de los derechos que les han sido vulnerados. Estas medidas se entenderán como herramientas transicionales para responder y superar las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley. Por lo tanto, las medidas de atención, asistencia y reparación contenidas en la presente ley, así como todas aquellas que han sido o que serán implementadas por el Estado con el objetivo de reconocer los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del Estado, derivada del daño antijurídico imputable a éste en los términos del artículo 90 de la Constitución Nacional, como tampoco ningún otro tipo de responsabilidad para el Estado o sus agentes. El hecho que el Estado reconozca la calidad de víctima en los términos de la presente ley, no podrá ser tenido en cuenta por ninguna autoridad judicial o disciplinaria como prueba de la responsabilidad del Estado o de sus agentes. Tal reconocimiento no revivirá los términos de caducidad de la acción de reparación directa. 9 En el marco de la justicia transicional las autoridades judiciales y administrativas competentes deberán ajustar sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y la paz duradera y estable. Para estos efectos se deberá tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, la magnitud de las consecuencias de las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente Ley, y la

naturaleza de las mismas. En los eventos en que las víctimas acudan a la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de reparación directa, al momento de tasar el monto de la reparación, la autoridad judicial deberá valorar y tener en cuenta el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado, en aras de que sea contemplado el carácter transicional de las medidas que serán implementadas en virtud de la presente ley. ARTÍCULO 10. CONDENAS EN SUBSIDIARIEDAD. Las condenas judiciales que ordenen al Estado reparar económicamente y de forma subsidiaria a una víctima debido a la insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este perteneció, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del Estado o de sus agentes. En los procesos penales en los que sea condenado el victimario, si el Estado debe concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago que este deberá reconocer se limitará al monto establecido en el reglamento correspondiente para la indemnización individual por vía administrativa de que trata la presente ley en el artículo 132 , sin perjuicio de la obligación en cabeza del victimario de reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada dentro del proceso judicial.

CAPÍTULO IV.

RESTITUCIÓN DE VIVIENDA.

ARTÍCULO 123. MEDIDAS DE RESTITUCIÓN EN MATERIA DE VIVIENDA. Las víctimas cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, tendrán prioridad y

acceso preferente a programas de subsidios de vivienda en las modalidades de mejoramiento, construcción en sitio propio y 10 adquisición de vivienda, establecidos por el Estado. Lo anterior, sin perjuicio de que el victimario sea condenado a la construcción, reconstrucción o indemnización. Las víctimas podrán acceder al Subsidio Familiar de Vivienda de conformidad con la normatividad vigente que regula la materia y a los mecanismos especiales previstos en la Ley 418 de 1997 o las normas que la prorrogan, modifican o adicionan. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o la entidad que haga sus veces, o el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o la entidad que haga sus veces, según corresponda, ejercerá las funciones que le otorga la normatividad vigente que regula la materia con relación al subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo, teniendo en cuenta el deber constitucional de proteger a las personas que se encuentren en situación de debilidad manifiesta, razón por la cual deberá dar prioridad a las solicitudes que presenten los hogares que hayan sido víctimas en los términos de la presente ley. El Gobierno Nacional realizará las gestiones necesarias para generar oferta de vivienda con el fin de que los subsidios que se asignen, en virtud del presente artículo, tengan aplicación efectiva en soluciones habitacionales. PARÁGRAFO 1o. La población víctima del desplazamiento forzado, accederá a los programas y proyectos diseñados por el Gobierno, privilegiando a la población mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores desplazados y la población

discapacitada desplazada. PARÁGRAFO 2o. Se priorizará el acceso a programas de subsidio familiar de vivienda a aquellos hogares que decidan retornar a los predios afectados, previa verificación de condiciones de seguridad por parte de la autoridad competente. ARTÍCULO 124. POSTULACIONES AL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA. Los postulantes al Subsidio Familiar de Vivienda en las condiciones de que trata este capítulo, podrán acogerse a cualquiera de los planes declarados elegibles por el Fondo Nacional 11 de Vivienda o la entidad que haga sus veces, o por el Banco Agrario o la entidad que haga sus veces, según corresponda. ARTÍCULO 125. CUANTÍA MÁXIMA. La cuantía máxima del subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo será el que se otorgue en el momento de la solicitud a los beneficiarios de viviendas de interés social. ARTÍCULO 127. NORMATIVIDAD APLICABLE. Se aplicará al Subsidio Familiar de Vivienda de que trata este capítulo, lo establecido en la normatividad vigente que regula la materia, en cuanto no sea contraria a lo que aquí se dispone.

CAPÍTULO VI.

FORMACIÓN, GENERACIÓN DE EMPLEO Y CARRERA

ADMINISTRATIVA.

ARTÍCULO 130. CAPACITACIÓN Y PLANES DE EMPLEO URBANO Y RURAL. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, dará prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos víctimas, en los términos de la presente ley, a sus programas de formación y capacitación técnica. El Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la

promulgación de la presente Ley, a través del Ministerio de la Protección Social y el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), diseñará programas y proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano con el fin de apoyar el autosostenimiento de las víctimas, el cual se implementará a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

ARTÍCULO 131. DERECHO PREFERENCIAL DE ACCESO A

LA CARRERA ADMINISTRATIVA. La calidad de víctima será criterio de desempate, en favor de las víctimas, en los concursos pertenecientes a los sistemas de carrera general y carreras especiales para acceder al servicio público. PARÁGRAFO. El derecho consagrado en el presente artículo prevalecerá sobre el beneficio previsto en el numeral 3 del artículo 2o de la Ley 403 de 1997”.

III. DEMANDA

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5. La demanda tiene un escrito principal en el que se exponen las razones de inconstitucionalidad presunta de las normas acusadas, y 5 escritos adicionales –todos ellos igualesque suscriben los actores explicando las obligaciones del estado frente a los derechos a la reparación de las víctimas. En ellos se formula una acusación común en contra de las normas demandadas: “Las normas acusadas desconocen el alcance del derecho que tiene las victimas de graves violaciones a derechos humanos a obtener una reparación integral, puesto que plantean la confusión de medidas de reparación con obligaciones estatales de carácter humanitario y de contenido social. De esta manera, la identificación entre política asistencial, acciones afirmativas, asistencia humanitaria y reparación que establece la Ley 1448 de 2011

contemplada en los artículos demandados, contraría la concepción constitucional de los derechos de las víctimas de delitos, cuyo contenido y alcance son objeto de especial consideración en el texto constitucional, como lo ha explicitado en forma reiterada la jurisprudencia de la Corte, y desconoce en particular el derecho a la reparación que les asiste (…)”.

6. Sobre este punto de partida común, los ciudadanos estructuran sus demandas en torno a dos ejes temáticos: en primer lugar, la confusión entre medidas de reparación y acciones afirmativas que se evidencia en los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131; en segundo lugar, los efectos inconstitucionales que tiene la indistinción antes evidenciada en relación con el inciso final del artículo 9 y el inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448.

7. En relación con el primer eje temático de la demanda, los accionantes consideran que las medidas de acceso preferente a planes de vivienda, la capacitación y planes de empleo urbano y rural, y el derecho preferencial de

acceso a la carrera administrativa, contenidas en los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131, no constituyen medidas de reparación, como se presenta en las normas demandadas; precisan que se trata de acciones afirmativas a favor de las víctimas, en orden de lograr la igualdad material entre la población. Pero no se puede afirmar que hacen parte del derecho de las victimas a la reparación, la cual está llamada a restablecer derechos afectados por un daño antijurídico. Explican entonces: “En relación con este grupo de artículos, la objeción de inconstitucionalidad radica en la definición y caracterización como

13 medidas de reparación para daños concretos como la pérdida de vivienda o de empleo, cuando en realidad establecen acciones afirmativas ordinarias y medidas asistenciales o de política social. Esta confusión entre medidas de política social, asistencial y medidas de reparación no tiene un efecto simplemente semántico, pues debe notarse que según el inciso 6 del artículo 9 y el inciso 2 del artículo 10 de la Ley 1448/2011, a los operadores jurídicos encargados de aplicar la ley se les ordena, al momento de tasar las medidas de reparación, descontar de éstas, especialmente de las indemnizaciones, los emolumentos recibidos a título de reparación por parte del Gobierno, por lo cual esta confusión se despliega en desmedro del derecho a la reparación de las víctimas. Nótese que las estrategias contenidas en los Capítulos IV (artículos 123 a 127 sobre “restitución de vivienda”) y VI (artículos 130 y 131 sobre “formación, generación de empleo y carrera administrativa”) del Título IV (Medidas de reparación), han sido catalogadas por el legislador como medidas de reparación, al incluirlas en el mencionado Título IV de la Ley 1448 de 2011, denominado “ Reparación de las Víctimas” no obstante su correspondencia material con medidas de corte asistencial o de política social del Estado. Respecto de los artículos 123, 124, 125 y 127, que regulan las denominadas “medidas de restitución en materia de vivienda”, los demandantes sostienen que en realidad dichas normas confieren a las víctimas que han sufrido abandono, despojo, pérdida o menoscabo de

vivienda, el derecho al acceso prioritario y preferente a los programas de subsidio de vivienda establecidos con carácter general para la población de escasos recursos por parte del Estado. Señalan que: “En sentido constitucional, el acceso prioritario de ciertos sujetos a servicios sociales a los que tiene derecho toda la ciudadanía, como el señalado subsidio de vivienda, no es una medida de reparación o resarcimiento frente a perjuicios ocasionados por daños que los ciudadanos no están en el deber de soportar1, sino antes bien, es una 1A la luz de los artículos 1° y 3° de la ley en cuestión, el objeto de las medidas de reparación contempladas en esta norma, son daños que han sido consecuencia de infracciones al derecho internacional Humanitario (DIH) o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos. 14 medida que hace parte de las llamadas acciones afirmativas, las cuales conforme a la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, son “aquellas medidas, políticas o decisiones públicas a través de las cuales se establece un trato ventajoso, y en cuanto tal formalmente desigual, que favorece a determinadas personas o grupos humanos tradicionalmente marginados o discriminados, con el único propósito de avanzar hacia la igualdad sustancial de todo el conglomerado social”2. (…) Desde esta perspectiva, suponer que se pueden reparar los daños ocasionados a víctimas de infracciones al DIH o de graves violaciones a derechos humanos mediante acciones afirmativas, como ha hecho el legislador al establecer, por ejemplo, que la restitución de la vivienda se producirá mediante el acceso prioritario

a subsidios para adquisición de vivienda de interés social (VIS), deviene en una distorsión de las normas constitucionales referentes al artículo 13 (principio de igualdad) y al 250 (reparación integral como finalidad del Estado), toda vez que se está afirmando que para poder obtener medidas encaminadas a corregir la discriminación por parte del Estado, es preciso haber sido previamente victimizado, quebrantándose además el alcance del Estado Social de Derecho y el Principio de Legalidad en las actuaciones y deberes del Estado”. Sostienen además que los artículos 124, 125 y 127 confirman la real naturaleza, no reparadora sino de acción afirmativa, del instrumento contemplado para facilitar el acceso a la vivienda de las víctimas: el artículo 124 aclara que las postulaciones al subsidio familiar de vivienda por parte de las víctimas pueden efectuarse en cualquiera de los planes definidos como elegibles; el artículo 125 señala que la cuantía máxima del subsidio familiar de vivienda es la misma que se concede a los beneficiarios de vivienda de interés social; y finalmente, el artículo 127 aclara que la normatividad aplicable al subsidio familiar de vivienda de la Ley 1448 de 2011 será la establecida en la regulación ordinaria del mismo, salvo que se contradiga con la previsiones especiales de la ley. En relación con el artículo 130, referido al acceso de las víctimas a capacitación y a los planes de empleo urbano y rural, se prevé que estas 2Corte Constitucional, Sentencia C-293 de 2012, M.P. Dr. Nilson Pinilla Pinilla. 15 medidas habrán de formar parte del plan nacional para la atención y

reparación de las víctimas. Sostienen que esta norma establece propiamente una acción afirmativa, mediante la cual se facilita el acceso de jóvenes y adultos víctimas a programas de formación y capacitación técnica; acción afirmativa que, por definición, es ajena al origen del deber de reparar los perjuicios causados por graves violaciones de los derechos humanos. El mismo reproche se formula contra el artículo 131, que establece un derecho preferencial de acceso a la carrera administrativa, consistente en que la calidad de víctima constituye un criterio de desempate en los concursos para acceder al servicio público. En apoyo de su tesis de que esta norma no consagra una auténtica medida de reparación sino una acción afirmativa, los demandantes se refieren al precedente establecido en la sentencia T-684A de 2011,3 donde la Corte determinó que el criterio de desempate en la contratación administrativa a favor de la población discapacitada constituye una medida de acción afirmativa orientada a igualar la oportunidad de acceso al mercado laboral de personas con discapacidad.

8. En el segundo eje temático de la demanda, los accionantes se ocupan de demostrar las consecuencias inconstitucionales de la confusión entre medidas de reparación a las víctimas, por un lado, y medidas de acción afirmativa y de asistencia social.

Consideran que tal confusión entre medidas de reparación y acciones afirmativas reduce el alcance de los artículos 13 y 250 de la Constitución, lo que supone un quebrantamiento de dos mandatos diferenciados establecidos en la Norma Superior: 1) la de reparación integral por daños antijurídicos y 2) la de las acciones afirmativas desde la perspectiva de

las “acciones de discriminación positiva”. Sostienen además que, con tal confusión se desconocen los estándares mínimos para la satisfacción del derecho a la reparación establecidos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, vinculante en Colombia por conducto del artículo 93 de la Constitución. Se refieren, en parti