CC - C921-2001

Sentencia C-921/01

SEGURIDAD SOCIAL-Doble connotación De conformidad con el artículo 48 de la Constitución, la seguridad social tiene en nuestro ordenamiento constitucional una doble connotación: por un lado, es un servicio público de carácter obligatorio, que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Y por el otro, es un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional. SEGURIDAD SOCIAL-Prestación SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIALFinalidad/SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIALOrdenación de instituciones y recursos necesarios SEGURIDAD SOCIAL Y SERVICIO DE SALUD-Regulación, control y vigilancia del Estado PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Inspección y vigilancia de la prestación de servicios públicos/SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDInspección y vigilancia/PRESIDENTE DE LA REPUBLICADelegación de funciones de inspección y vigilancia de servicios públicos/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDInspección y vigilancia de la seguridad social en materia de salud Al tenor de lo dispuesto en el artículo 189-22 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República “Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos”, entre ellos, el de seguridad social en materia de salud, lo cual cumple por intermedio de la Superintendencia Nacional de Salud, organismo de carácter técnico, creado por la ley, adscrito al Ministerio de Salud, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Estas entidades ejercen las citadas funciones bajo

la orientación y dirección del Presidente y deben actuar con estricta sujeción a las normas constitucionales y legales, pues es competencia privativa del legislador no sólo expedir las normas a las cuales debe ceñirse el Gobierno para el ejercicio de las actividades de inspección, vigilancia y control, sino también las que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Inspección y vigilancia Que las funciones de inspección y vigilancia asignadas al Presidente de la República se ejecuten por medio de organismos de carácter administrativo como las superintendencias, no infringe el ordenamiento superior pues, como lo ha expresado la Corte, es imposible que dicho funcionario pueda realizar directa y personalmente todas y cada una de las funciones que el constituyente le ha encomendado, de manera que bien puede la ley delegar algunas de sus atribuciones en otras entidades administrativas, siempre y cuando no se trate de funciones que, según la Constitución, no puedan ser objeto de delegación. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Funciones SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Objetivos de la inspección, vigilancia y control Los objetivos que se buscan a través de las actividades de inspección, vigilancia y control, por parte de la Superintendencia son: la eficiencia en la obtención, aplicación y utilización de todos los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud, como la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los mismos; el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la prestación de los servicios de salud por parte de las entidades públicas y

privadas del sector salud; la cabal, oportuna y eficiente explotación de los arbitrios rentísticos que se obtengan de los monopolios de loterías, beneficencias que administren loterías, sorteos extraordinarios, apuestas permanentes y demás modalidades de juegos de suerte y azar; y la adopción de medidas encaminadas a permitir que los entes vigilados centren su actividad en la solución de sanas prácticas y desarrollos tecnológicos que aseguren un crecimiento adecuado de las mismas.

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN MATERIA DE

SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Vigilancia y control/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Potestad sancionatoria La vigilancia y control se dirige asegurar la prestación oportuna, permanente y eficiente del servicio de seguridad social en salud y a lograr que los recursos destinados a su financiación se utilicen exclusivamente para tales fines, como lo ordena el inciso quinto del artículo 48 superior que señala: “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.” Para hacer efectivos estos propósitos se le asignan a la Superintendencia Nacional de Salud una serie de funciones y facultades, que están expresamente señaladas en el artículo 5 del decreto 1259 de 1994, entre ellas, la potestad sancionatoria.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Integración/PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Alcance/PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Alcance El principio de legalidad que rige tanto las actuaciones judiciales como las

administrativas, está integrado, a su vez, por otros dos principios: el de reserva legal y el de tipicidad. De conformidad con el primero sólo el legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter delictivo, contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su imposición. De acuerdo con el segundo, el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposición. Así las cosas, “el principio de reserva legal, implica en el Estado democrático de derecho, que él único facultado para producir normas de carácter penal es el legislador, pues además de ser esa su función natural en desarrollo del principio de división de poderes, en él se radica la representación popular, la cual es esencial en la elaboración de todas las leyes, pero muy especialmente en las de carácter penal. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA PENAL O DISCIPLINARIA-Finalidad La finalidad del principio de legalidad en materia penal o disciplinaria es la

de garantizar la seguridad jurídica y los derechos de las personas que puedan resultar implicadas en un proceso de esa índole. PROCESO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO-Principios penales no aplicables con igual rigidez y rigurosidad/DERECHO PENAL EN EL CAMPO ADMINISTRATIVO-No total aplicabilidad de garantías Los principios que rigen en materia penal no son aplicables con la misma rigidez y rigurosidad al proceso administrativo disciplinario, de ahí que la Corte haya señalado en reiterada jurisprudencia, que los principios que rigen el derecho penal son aplicables mutatis mutandi al derecho disciplinario, lo cual encuentra justificación en la naturaleza y fines de uno y otro. “La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías -quedando a salvo su núcleo esencialen función de la importancia del interés público amenazado o desconocido.” NORMA PENAL Y NORMA DISCIPLINARIA-Distinción TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Flexibilidad/FALTA ADMINISTRATIVA-Flexibilidad de tipicidad respecto de exigibilidad en penal En punto concreto a la tipicidad exigida en materia disciplinaria, considera la Corte que las conductas o comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal, permitiendo así una mayor flexibilidad

en la adecuación típica. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Funciones y facultades/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDImposición de multas sucesivas PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Expedición de decreto extraordinario FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Objeto Mediante el mecanismo de las facultades extraordinarias el legislador ordinario traslada en forma temporal y respecto de asuntos específicos no prohibidos por la Constitución, la función legislativa que le es propia, al Presidente de la República, quien cumple lo ordenado por el Congreso por medio de decretos con fuerza de ley. PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Aspectos de norma sancionatoria PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Conducta que da lugar a la sanción SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Sanción por desobedecimiento de instrucciones y órdenes SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Imposición de sanciones administrativas SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Instrucciones y órdenes que dan lugar a imposición de sanción Las instrucciones y órdenes que pueden dan lugar a la imposición de la sanción no pueden ser sino únicamente las proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de sus competencias, se relacionen con el cumplimiento de las funciones a ella asignadas y se dirijan a hacer efectivos los objetivos que se buscan satisfacer con la inspección, vigilancia y control que a esa entidad le compete ejercer respecto de las entidades o personas que

prestan el servicio público de salud. Y no puede ser de otra manera, pues en un Estado de derecho, como lo es el nuestro, todos los actos del poder deben ser regulados por la ley y desarrollarse dentro de esos cauces legales. No se olvide que los funcionarios públicos no pueden ejercer actos distintos de los que le impone la Constitución y la ley y, en caso de hacerlo, responden tanto por omisión como por extralimitación de sus funciones. SUPERINTENDENCIA-Imposición de sanciones arbitrarias o ilegales

ADMINISTRACION EN MATERIA DE POTESTAD

SANCIONADORA-Sujeción a la Constitución/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION La potestad sancionatoria de la administración debe siempre desarrollarse con total respeto del ordenamiento supremo y, por ende, de los derechos fundamentales del implicado. De esta manera la sanción que se imponga debe ser la consecuencia de un proceso recto, transparente, imparcial en el que se haya demostrado plenamente la comisión de la falta y se haya garantizado el pleno y efectivo ejercicio del derecho de defensa, de contradicción, de impugnación, por parte del implicado, y todos los demás que rigen el debido proceso. DEBIDO PROCESO POR SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Imposición de sanciones La Superintendencia Nacional de Salud está obligada a garantizar el debido proceso al ejercer la potestad sancionatoria porque la Constitución así lo impone. No se trata solamente de pedir explicaciones, sino de adelantar un procedimiento en el que se de oportunidad al implicado de ejercer su defensa y de impugnar las decisiones que se dicten en su contra, como de ejercer los

demás derechos que integran el debido proceso. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance El sentido y alcance del principio de igualdad, como lo ha reiterado esta corporación, “no es el de construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato dentro de una concepción matemática, ignorando factores de diversidad que exigen del poder público la previsión y la práctica de razonables distinciones tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en su determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para fenómenos y situaciones divergentes. La igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo que, con base criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta.” PRINCIPIO DE IGUALDAD-Distinción entre discriminación y disparidad de trato El principio de igualdad supone la comparación de dos situaciones que se encuentran en un mismo plano y, por consiguiente, merecen ser tratadas en idéntica forma. En consecuencia, es necesario distinguir las discriminaciones de las disparidades de trato, pues para que exista una discriminación es necesario que se trate de supuestos iguales y de regulaciones desiguales, de

tal manera que regulaciones diversas de supuestos diversos no serían discriminatorias. La discriminación que viola el principio de igualdad puede darse tanto por la regulación diferente de supuestos iguales o análogos, como por la igual regulación de supuestos distintos. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterio de razonabilidad El principio de igualdad está íntimamente ligado al criterio de razonabilidad de las diferenciaciones, de manera que si la diferencia que se establece es razonable y proporcionada no se violaría tal principio y, a contrario sensu, cuando la diferencia que no es razonable o no tiene razón de ser, se incurriría en discriminación, evento en el cual se violaría el citado principio. PRINCIPIO DE IGUALDAD EN MATERIA DE POTESTAD SANCIONADORA DE SUPERINTENDENCIA-No vulneración por distinción en funciones, asuntos y finalidad/POTESTAD SANCIONADORA DE SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA-Distinción en funciones, asuntos y finalidad SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Competencia A la Superintendencia Nacional de Salud le compete en términos generales, inspeccionar, vigilar y controlar a las personas o entidades públicas y privadas, que prestan el servicio de salud o manejan recursos destinados al servicio de seguridad social en salud, con el fin de que dicho servicio se preste en forma permanente, oportuna, con calidad, eficiencia y eficacia, y que los recursos destinados a la seguridad social se utilicen únicamente con ese destino. SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Competencia A la Superintendencia Bancaria, por el contrario, le compete ejercer la inspección, vigilancia y control de las personas que realicen la actividad

financiera, bursátil, aseguradora o cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público, cuya finalidad es la de velar por la adecuada prestación del servicio financiero, para que éste se realice en condiciones de seguridad, transparencia, eficiencia y con la debida seguridad para no defraudar la confianza del público. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Protección de la salud Cabe agregar que la Superintendencia de Salud, mediante el ejercicio de sus competencias, busca garantizar la protección de un derecho fundamental de carácter esencial para toda persona humana: la salud. LEY MARCO-Alcance LEY ORDINARIA-Regulación de funciones públicas/LEY ORDINARIA-Regulación de funciones de inspección, vigilancia y control LEY MARCO-No inclusión de regímenes disciplinarios administrativos o penales/LEY MARCO-No inclusión de infracción de la actividad financiera Los regímenes disciplinarios administrativos o penales no deben incluirse en leyes marco pues la naturaleza misma de esos ordenamientos no permitiría hacerlo, ya que en ellos se consagran simplemente pautas, criterios u objetivos generales a los cuales debe someterse el Gobierno al expedir las regulaciones que en tales materias le corresponde dictar. De ahí que la Corte haya afirmado que “sería inadmisible la tesis según la cual las infracciones en la actividad financiera deben ser objeto de una ley marco, pues la ley únicamente indicaría las pautas generales, mientras que correspondería al Gobierno establecer en concreto esas infracciones, lo cual obviamente contradice el principio de legalidad punitiva, que el actor mismo defiende.”

Referencia: expediente D-3428

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 23 y los literales b) y c) del numeral 24 del artículo 5, y el numeral 8 del artículo 7 del Decreto 1259 de 1994, “por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud”.

Actor: Guillermo Francisco Reyes

González

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil uno (2001) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo Francisco Reyes González demandó el numeral 23 y los literales b) y c) del numeral 24 del artículo 5 y el numeral 8° del artículo 7 del DecretoLey 1259 de 1994, “por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud”.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41406 de 24 de junio de 1994, y se subraya la parte demandada. “Decreto Ley 1259 de 1994 (20 de junio) por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud

El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades previstas en el numeral 2° del artículo 248 de la ley 100 de 1993,

DECRETA: (...) Artículo 5. Funciones y facultades de la Superintendencia Nacional de Salud. Los objetivos antes señalados los desarrollará la Superintendencia Nacional de Salud mediante el ejercicio y desarrollo de las siguientes funciones y facultades:

(...)

23. Imponer a las instituciones respecto de las cuales tenga funciones de inspección y vigilancia, a los administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas, previa solicitud de explicaciones, multas sucesivas hasta de 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la sanción a favor del Tesoro Nacional, cuando desobedezcan las instrucciones u órdenes que imparta la Superintendencia. Esta facultad excluye conforme a las disposiciones legales a los funcionarios de elección popular;

24. Imponer en desarrollo de sus funciones, las siguientes sanciones:

a. Amonestación escrita; b. Multas sucesivas graduadas según la gravedad de la falta, a los representantes legales y demás funcionarios de las entidades vigiladas, entre cien (100) y mil (1000) salarios mínimos diarios legales vigentes en la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, y c . Multas sucesivas a las entidades y organismos vigilados hasta por una suma equivalente a diez mil (10000) salarios mínimos diarios legales vigentes en la fecha de expedición de la resolución sancionatoria. Artículo 7. Funciones del Superintendente Nacional de Salud. Al Superintendente Nacional de Salud le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: (...)

8. Emitir las órdenes necesarias para que se suspendan de inmediato prácticas ilegales o no

autorizadas y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento “.

III. LA DEMANDA El demandante considera que las normas acusadas vulneran los principios de igualdad y de legalidad, consagrados en el Preámbulo y en los artículos 1, 2, 6, 13 y 29 de la Constitución, por las razones que a continuación se resumen.

1. Respecto del numeral 23 del artículo 5 señala que entre las garantías sustanciales y procesales del debido proceso se encuentra el principio de legalidad, en virtud del cual corresponde al legislador determinar o describir, en forma abstracta y objetiva, la conducta constitutiva de la infracción penal o disciplinaria y señalar su correspondiente sanción.

El principio de legalidad, que prefigura la infracción y la sanción, tiene desarrollo específico en la tipicidad. Esta figura exige la concreción de una prescripción normativa, en la que se defina en forma clara, precisa y suficiente la conducta ilícita, así como la correspondiente sanción. Según la Corte, “uno de los principios esenciales en materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las faltas disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además, la sanción debe estar predeterminada”. Otra de las garantías consagradas en el artículo 29 superior, es que toda actuación judicial o administrativa dirigida a determinar responsabilidades o a afectar derechos de un individuo o de terceros determinados o indeterminados, debe adelantarse con arreglo a un procedimiento que debe estar dotado de mecanismos eficientes que garanticen el derecho de los interesados a ser escuchados durante el proceso. Este derecho atiende a la

eficacia y legitimidad de la administración de justicia, en cuanto contribuye y facilita la adopción de decisiones con conocimiento de causa y con la debida contradicción y participación de los afectados. Después de citar la sentencia C-1161 de 2000, el demandante sostiene que el debido proceso rige toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y que los principios del derecho penal se aplican, con ciertos matices, a todas las formas de la actividad sancionadora del Estado. Y agrega que en dicho fallo se consideró violatoria de la Carta la facultad asignada al Superintendente Bancario para imponer sanciones, por violación no sólo de normas legales sino también en supuestos desarrollados o creados a través de los conceptos o circulares que le compete expedir como autoridad de inspección y vigilancia. Razón por la cual en dicha oportunidad se declaró la inexequibilidad del artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto ley 663 de 1993). Según el actor, dicha potestad sancionatoria, aún más amplia, está consagrada en los numerales acusados, toda vez que facultan al Superintendente Nacional de Salud para sancionar a los funcionarios allí especificados, cuando desobedezcan las instrucciones u órdenes que él imparta. Esto permite que el Superintendente desconozca el principio de legalidad y se rija por un criterio eminentemente subjetivo y discrecional, “que raya en abuso de autoridad, y aún, de exceso o desviación de poder, cuando sus atribuciones no están claramente definidas ni determinadas en la ley, como así lo exige la norma superior, y así lo ha enfatizado la Corte

Constitucional”. Para sustentar lo anterior, expone varias hipótesis en que se podrían presentar dichos abusos por parte del Superintendente, amparado, según el actor, en un “manto de aparente legalidad”.

2. En cuanto a los literales b) y c) del numeral 24 del artículo 5 considera que violan el principio de igualdad, en la medida en que consagra un tratamiento discriminatorio frente a las regulaciones que otras disposiciones legales establecen para la imposición de sanciones a entidades vigiladas por el Estado. En el sector de la salud existen entidades que son vigiladas por la Superintendencia Bancaria (compañías aseguradoras) mientras que otras son vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud (entidades de medicina prepagada). La violación del principio de igualdad se presenta en la forma de tasar las sanciones que impone una y otra superintendencia, pues mientras el desconocimiento de una orden de la Supersalud implica la imposición de una multa que puede llegar a ascender a los 1.000 salarios mínimos legales, la misma conducta por parte de una aseguradora implica una sanción máxima apenas de $60.000.000 impuesta por la Superbancaria.

A su juicio, se debería aplicar una sola regla para la tasación de las sanciones, tratándose de unos solos sujetos, para evitar que los particulares deban asumir dicho trato discriminatorio. La facultad sancionatoria resulta desproporcionada e injustificada, al aplicarse distintamente a dos competidores que venden productos sustitutos, por cuanto las entidades de medicina prepagada también son aseguradoras, como lo consideró la Corte

Constitucional en la sentencia C-176/96. Entonces al no recibir el mismo trato por parte de la ley y las autoridades, que se evidencia en la imposición de sanciones más severas, se vulnera el derecho a la igualdad de las entidades vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud. Por lo anterior, el demandante solicita a la Corte que profiera una sentencia integradora en la cual determine que las sanciones que se prevén para las empresas de medicina prepagada y, en general, todas aquellas cobijadas bajo los supuestos de los literales b) y c) del numeral 24 del artículo 5 del decreto 1259/94, no pueden ser superiores o más gravosas que las previstas para otras entidades que ejercen la función aseguradora, consagradas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

3. En cuanto a los numerales 23 y 24 en lo acusado, del artículo 5, y el numeral 8 del artículo 7, dice que violan también el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, al regular por medio de decreto con fuerza de ley un tema que es propio de una ley marco, en consecuencia, corresponde al Congreso regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora ya que las entidades de medicina prepagada manejan recursos captados del público; “por este motivo, es evidente que corresponde al Congreso expedir las normas generales y señalar los objetivos y criterios en los que debe basar el Gobierno su regulación, siendo parte esencial el régimen sancionatorio no sólo en cuanto a la descripción del tipo o hipótesis legal, sino también en relación con la correspondiente sanción y, por ende,

consecuencia jurídica.” Para terminar, señala que los preceptos demandados vulneran el artículo 150, numeral 23 de la Carta, según el cual corresponde al Congreso expedir las leyes que regulen el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos, puesto que las entidades promotoras de salud y las de prepago prestan un servicio público “entonces, en la medida en que las circulares o instrucciones de la autoridad de inspección y vigilancia imponen por regla general, deberes o restricciones, es más que evidente que por esta vía se afectan las funciones que se les han encomendado por ley a las categorías institucionales antes mencionadas.”

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención de la Superintendencia Nacional de Salud El ciudadano James Hares Chaid Franco Gómez, obrando como apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud, intervino en este proceso para solicitar a la Corte, que declare la constitucionalidad de la normas acusadas, con base en los siguientes argumentos.

El Congreso de la República autorizó expresamente al Gobierno Nacional, a través del artículo 248 de la ley 100 de 1993, para modificar las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de hacer eficaces las funciones propias de policía administrativa, función que debe contar con mecanismos coercitivos sobre las personas vigiladas, que le permitan a este ente hacer efectivos, a su vez, los mandatos constitucionales del servicio público de salud, vinculado a la seguridad social. Sin estas facultades, la potestad de policía administrativa en cabeza de la superintendencia sería inocua, lo cual generaría un caos en la prestación de dicho servicio público.

Las normas acusadas respetan a cabalidad el debido proceso, por cuanto garantizan el principio según el cual la norma que sanciona una conducta debe ser anterior al hecho que se sanciona. En su criterio, la demanda desconoce el principio de la buena fe, consagrado en el artículo 83 superior, pues las actuaciones de la administración se presumen ajustadas a la Constitución y la ley y, hasta el momento, no se ha demostrado que la Superintendencia haya cumplido su función de policía administrativa por fuera de estos mandatos. En este orden de ideas, reitera, se garantiza el debido proceso en la medida en que, si la entidad vigilada no considera ajustada a derecho la sanción impuesta, puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa para demandar el acto sancionatorio y si es el caso, solicitar la suspensión provisional del mismo. De igual forma, si con la actuación administrativa se están vulnerando derechos fundamentales, la entidad vigilada cuenta con la posibilidad de interponer una acción de tutela para la protección de aquellos. Sobre la violación del principio de igualdad, el interviniente considera que la distinción normativa en el trato sancionatorio desigual que reciben las empresas de medicina prepagada respecto de las compañías aseguradoras, obedece a la naturaleza disímil del servicio que prestan unas y otras. Las primeras prestan directamente el servicio de salud a través de una actividad económica organizada para explotar dicho servicio público, en la modalidad de obligaciones de medio, por lo que deben tener un mayor control y posibilidad de sanción mucho más gravosa. Las segundas, en cambio, venden seguros para el pago de servicios de salud, no tienen una actividad económica

organizada para prestar dicho servicio y se obligan a prestar una obligación de garantía, por lo que no requieren el mismo control que aquellas. Por lo tanto, se justifica la diferenciación en la aplicación de sanciones, en vista de que se trata de obligaciones de diferente naturaleza las que deben cumplir unas y otras empresas (de medio y de garantía) y, por ende, son igualmente diversas las condiciones jurídicas de cada compromiso contractual.

2. Intervención del Ministerio de Salud El ciudadano