CC - C937-2010

Sentencia C-937/10

MEDIDAS CORRECTIVAS PARA EL CONTROL DEL GASTO

DE ENTIDADES TERRITORIALES CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-No desconocen la autonomía territorial

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO CON

FUERZA MATERIAL DE LEY-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO-Forma de organización bajo un solo centro de impulsión política/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALESComponentes básicos/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administración de recursos La Constitución de 1991 reconoció expresamente que el Estado colombiano se organiza en forma de república unitaria, pero es al mismo tiempo garante de la autonomía de las entidades territoriales. Adoptó entonces un modelo que consagra los principios de Estado unitario y de autonomía territorial, asunto complejo sobre el cual la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en numerosas oportunidades. Del principio de Estado unitario la Corte ha explicado que comprende la forma de organización bajo un solo “centro de impulsión política”. Es decir, donde “la soberanía se ejerce directa y continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder político emanan de un titular único, que es la persona jurídica de derecho público suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía de éste obedecen a una misma autoridad nacional, viven bajo un

mismo régimen constitucional y son regidos por unas mismas leyes”. Por su parte, el principio de autonomía de las entidades territoriales tiene que ver con la potestad de autogobierno y manejo de los asuntos propios. Para ello, el artículo 287 de la Carta señaló los componentes básicos de la autonomía como garantía institucional de las entidades territoriales, a saber: (i) capacidad de gobernarse por autoridades propias; (ii) potestad de ejercer las competencias que les correspondan; (iii) facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) derecho a participar en las rentas nacionales. El artículo 287 Superior también advierte que la autonomía de las entidades territoriales se ejerce “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, con lo cual apunta a preservar el interés nacional y el principio de Estado Unitario. Sin embargo, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, el Legislador no puede hacer uso indiscriminado de sus atribuciones para despojar por completo la Sentencia C-937 de 2010 2 autonomía que la propia Carta pregona para el manejo de los asuntos de interés local. Es así como la Corte ha insistido en la necesidad de armonizar estos principios a fin de superar las inevitables tensiones que en ciertos momentos pueden presentarse entre unidad y autonomía. Este equilibro debe buscarse a partir de las definiciones constitucionales de cada uno de ellos, reconociendo que ninguno tiene carácter absoluto, pero que tampoco pueden desvanecerse por completo: “por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se

reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última”. En relación con los componentes básicos de la autonomía territorial, cuyo eje es el artículo 287 de la Carta, la jurisprudencia ha señalado que “está[n] constituido[s] en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”. Adicionalmente, esta Corporación ha sostenido que para que la autonomía territorial pueda llevarse a cabo, “se requiere que al menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente”, porque de lo contrario “sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía institucional.

UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites recíprocos

NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias/DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Medida que pretenda su restricción debe obedecer a

criterios constitucionales razonables y proporcionados, de acuerdo con el grado de injerencia y los motivos en los cuales se funda AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y MANEJO DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Relación y alcance debe partir de la distinción entre los denominados recursos de fuente exógena y endógena/RECURSOS DE FUENTE EXOGENADefinición/RECURSOS DE FUENTE ENDOGENA-Definición Sentencia C-937 de 2010 3 ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en áreas a la cuales deben ser destinados los recursos que provienen de fuentes exógenas Los recursos de fuente exógena admiten una amplia intervención del Legislador por tener un origen nacional, del cual solo emana un derecho a participar en las rentas nacionales (art. 287-4 CP), aún cuando en todo caso las restricciones a la autonomía deben tener fundamento en criterios de orden constitucional. En palabras de este Tribunal: “En particular, la Corte ha señalado que nada obsta para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación (...). Sin embargo, tal destinación debe perseguir un fin constitucionalmente importante y resultar útil, necesaria y estrictamente proporcionada, en términos de la autonomía de las entidades territoriales, para la consecución del fin perseguido. En suma, la jurisprudencia de la Corte ha encontrado que no vulnera la Constitución la

definición legislativa de las áreas a las cuales deben orientarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que se trate de aquellas áreas que tienen prelación constitucional”.

INTERVENCION DEL LEGISLADOR SOBRE LA DESTINACION

DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE FUENTES ENDOGENAS DE FINANCIACION-Límites La Corte explicó que frente a los recursos de fuente endógena la facultad de intervención a la autonomía se reduce sensiblemente, por cuanto es aquí donde se materializa el derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos propios (art. 287-3 CP): “Dado que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier intervención legislativa en esta materia exige una justificación objetiva y suficiente. (...) la autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. (...) para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación -o recursos propios stricto sensudeben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador”. LEGISLADOR EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención en recursos propios Sentencia C-937 de 2010 4

En cuanto a recursos propios de las entidades territoriales o de fuente endógena de financiación, la jurisprudencia ha aceptado la limitación de su autonomía en por lo menos cuatro eventos: (i) cuando la intervención ha sido dispuesta directamente por la Constitución; (ii) para conjurar amenazas a la defensa del patrimonio nacional; (iii) cuando se hace necesario mantener la estabilidad macroeconómica interna o externa; y (iv) cuando los asuntos involucrados trascienden el ámbito estrictamente local. Todo ello, por supuesto, bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONESCorresponden a fuente exógena de financiación GOBIERNO NACIONAL-Facultades para definir estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto de entidades territoriales con recursos del sistema general de participaciones

MEDIDAS CORRECTIVAS PARA EL CONTROL DEL GASTO

DE ENTIDADES TERRITORIALES CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Competencia preventiva del Ministerio Público GOBIERNO NACIONAL COMO LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Facultades dentro de los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad que no implican un vaciamiento de sus atribuciones constitucionales

Referencia: expediente D-8114

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 (parágrafo), 13, 14, 15, 16 y 21 (parcial) del Decreto 028 de 2008, “por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral

al gasto que se realice con los recursos del Sistema General de participaciones”.

Actor: Andrés Castro Forero

Magistrado Ponente:

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diez (2010) Sentencia C-937 de 2010 5 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la “acción pública de nulidad” prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano Andrés Castro Forero demandó, ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, varios artículos del Decreto 028 de 2008, “por el cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la demanda de la referencia mediante Auto del 5 de marzo de 2009. El Departamento Nacional de Planeación interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda. En su sentir, el decreto impugnado es una norma con fuerza material de ley cuyo examen no corresponde al Consejo de Estado sino a la Corte Constitucional, según lo resuelto en la Sentencia C1154 de 2008, que declaró exequible el artículo 21 (parcial) del Decreto 028 de 2008. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo

de Estado, mediante Auto del 8 de abril de 2010, repuso el auto impugnado. Siguiendo los lineamientos de la Sentencia C-1154 de 2008, la Sección Primera concluyó que el decreto demandado es un acto con fuerza material de ley cuyo examen corresponde a la Corte Constitucional. En consecuencia, ordenó la remisión de las diligencias a esta Corporación “para lo de su competencia”. El expediente fue recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 21 de abril de 2010, procediéndose a efectuar el reparto de rigor para ser tramitado como acción pública de inconstitucionalidad. La demanda se inadmitió por Auto del 13 de mayo de 2010. Sin embargo, corregida la misma dentro del tiempo previsto para tal fin, mediante Auto del 8 de junio de 2010 se dispuso su admisión. En la misma providencia el Despacho del magistrado sustanciador ordenó su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeación, e invitó a la Sentencia C-937 de 2010 6 Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios, así como a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Colegio Mayor de Nuestra Señora del

Rosario, de los Andes, Santo Tomás y Sergio Arboleda, para que intervinieran impugnando o defendiendo las normas acusadas. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II.- NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 46.867 del 10 de enero de 2010: “DECRETO 28 DE 2008 (enero 10) Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades especiales contenidas en el artículo 356 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 3° del Acto Legislativo número 04 de 2007,

DECRETA: (…) “Artículo 11. Medida preventiva. Para superar los eventos de riesgo identificados en las actividades de monitoreo o seguimiento, la entidad territorial elaborará y presentará, en un plazo no superior a un mes a partir del momento de la comunicación de la medida, a consideración de la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control, del ministerio del sector, del Departamento Nacional de Planeación, o de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, según el caso, un plan de desempeño en el cual se obliga a desarrollar las actividades orientadas a mitigar o eliminar los eventos de riesgo en los términos y plazos que allí se fijen.

Dentro de los quince días calendario después de haber sido presentado, la entidad territorial adoptará el plan de desempeño, previa incorporación de los ajustes requeridos por la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control, el ministerio respectivo, el Departamento Nacional de Planeación o la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, según el caso. Los compromisos asumidos por la entidad territorial son de carácter unilateral y serán ejecutados por las distintas administraciones, mientras el respectivo plan de desempeño se encuentre vigente. Para la adopción y ejecución del plan de desempeño, la respectiva asamblea departamental o el concejo municipal o distrital expedirá las autorizaciones Sentencia C-937 de 2010 7 necesarias, en un término no superior a treinta (30) días hábiles a partir de la fecha de la presentación del proyecto de ordenanza o acuerdo respectivo. Si la asamblea o el concejo no expide las autorizaciones en dicho plazo, y en orden a garantizar la continuidad en la prestación de los servicios a cargo de la entidad territorial, evitar su paralización y prevenir perjuicios a terceros, las medidas las adoptará el gobernador o el alcalde respectivo, por una sola vez y dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, mediante Decreto con fuerza de ordenanza o acuerdo, según el caso. Parágrafo. La no adopción del plan de desempeño en los plazos antes definidos, la no incorporación de los ajustes requeridos, o su incumplimiento, dará lugar a la aplicación inmediata de medidas correctivas por parte de las autoridades competentes”. (…) “ Artículo 13. Medidas correctivas . Con el propósito de ejercer el control a los

eventos de riesgo identificados en el presente decreto, además de las previstas para cada sector en las normas vigentes, son medidas correctivas: 13.1. Suspensión de giros a la entidad territorial. Es la medida por medio de la cual se suspende el giro sectorial o general de recursos a la entidad territorial, sin que se afecte el derecho jurídico de la misma a participar en los recursos del Sistema General de Participaciones, ni la continuidad en la prestación del servicio, conforme lo determine el reglamento. El restablecimiento del giro no conlleva el reconocimiento por parte del Gobierno Nacional de montos adicionales por mora, intereses o cualquier otro concepto remuneratorio. En este evento, la entidad territorial responsable aplazará las apropiaciones presupuestales que se adelanten con cargo a estos recursos, y no podrá comprometer los saldos por apropiar de los recursos sometidos a la medida de suspensión de giro. Una vez adoptada la medida, los actos o contratos que expida o celebre la entidad territorial con cargo a esos saldos de apropiación, serán nulos de pleno derecho y por lo tanto no producirán efectos legales. 13.2. Giro directo. Es la medida en virtud de la cual se giran directamente, sin intermediación de la entidad territorial respectiva, los recursos a los prestadores de los servicios de que se trate, o a los destinatarios finales de los recursos, siempre que con ellos medie una relación legal o contractual que con tal fin se haya definido para asegurar la prestación del respectivo servicio. Para tal efecto, se constituirá una fiducia pública encargada de administrar y girar los correspondientes recursos, contratada de manera directa por la entidad territorial, con cargo al porcentaje de los

recursos que le corresponde por concepto de la asignación especial prevista para el Fonpet en el artículo 2° de la Ley 715 de 2001. La contratación de esta fiducia se efectuará con arreglo a las condiciones señaladas por la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control. En el caso de los sectores de salud y agua potable y saneamiento básico, la medida podrá aplicarse a través de los mecanismos definidos por las normas vigentes. Cuando se adopte una medida de esta naturaleza, la entidad fiduciaria se encargará de verificar y aprobar el pago de las cuentas ordenadas por la entidad territorial, previo concepto de la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control. En este evento, la entidad territorial efectuará la respectiva ejecución presupuestal sin situación de fondos.

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La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control determinará el levantamiento de esta medida, su continuidad o la aplicación de la medida prevista en el siguiente numeral. 13.3. Asunción temporal de competencia. En el evento en que el municipio incumpla el plan de desempeño con los ajustes a que se refiere el artículo 12 del presente decreto, la competencia para asegurar la prestación del servicio la asumirá temporalmente el departamento, y en el caso de los departamentos o distritos, la Nación, de acuerdo con las siguientes disposiciones: 13.3.1. El departamento o la Nación, según el caso, ejercerán las atribuciones referentes a la programación presupuestal, ordenación del gasto, competencia contractual y nominación del personal en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones asignados para la financiación del correspondiente

servicio. En este evento, el departamento o la Nación, están facultados para determinar quién tendrá a su cargo la administración del servicio y para celebrar los contratos con terceros para este fin. El administrador o el tercero contratado para estos efectos tendrá las facultades propias del jefe del organismo intervenido para la administración del servicio público y podrá disponer para tal fin de los recursos del Sistema General de Participaciones como ordenador de gasto y nominador dentro de los límites de la ley. Lo anterior, sin perjuicio del proceso de certificación de competencia sectorial previsto en las disposiciones vigentes en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones, de lo previsto en el numeral 73.15 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 98 de la Ley 1151 de 2007 y lo dispuesto en la Ley 1176 de 2007. 13.3.2. El departamento o la Nación, según el caso, adoptarán las medidas administrativas, institucionales, presupuestales, financieras y contractuales, necesarias para asegurar la continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios y la ejecución de los recursos dispuestos para su financiación, para lo cual se le girarán los respectivos recursos del Sistema General de Participaciones. 13.3.3. El departamento o la Nación, según el caso, tendrán derecho, conforme a las normas vigentes, a utilizar la infraestructura pública existente en la respectiva entidad territorial, con el fin de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y la ejecución de esos recursos. Parágrafo. La asunción de la prestación del servicio y la ejecución de los recursos dispuestos para su financiación, tendrá vigencia hasta por un término máximo de

cinco años, sin perjuicio de solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control el levantamiento de la medida. En el evento de reasumir la competencia para la prestación del servicio, el respectivo departamento, distrito o municipio deberá respetar los contratos celebrados por la Nación o el departamento. 13.4. Suspensión de procesos contractuales. Es la medida por la cual la Procuraduría General de la Nación con base en los hallazgos encontrados en desarrollo de la estrategia prevista en este decreto, y antes de que sea expedido el acto de adjudicación respectivo, solicita suspender de manera inmediata los procesos de selección contractual, en los cuales no se prevea o aseguren el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios o no se adecúen a los Sentencia C-937 de 2010 9 trámites contractuales o presupuestales dispuestos por la ley, e informará a la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control”. “ Artículo 14. Adopción de medidas correctivas . La adopción de las medidas correctivas previstas en el presente decreto se sujetará al procedimiento dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en lo que resulte pertinente. En todo caso, por su naturaleza cautelar, las medidas podrán adoptarse de manera simultánea a la iniciación y comunicación del procedimiento respectivo. Una vez determinada la existencia de causales para la aplicación de las medidas previstas en el artículo 13 del presente decreto, la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control implementará las medidas correctivas. La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control adoptará

la medida prevista en el numeral 13.3 del artículo 13, previa recomendación del Conpes Social. Las medidas correctivas podrán adoptarse, de manera directa, desde el desarrollo de las actividades de monitoreo o seguimiento, cuando se evidencien situaciones que presenten inminente riesgo en la utilización de los recursos o en la prestación del servicio. “ Artículo 15. Declaratoria de ineficacia de los contrato s . A solicitud de cualquier persona y mediante el trámite del proceso jurisdiccional verbal sumario, en desarrollo de lo previsto en el artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia de Sociedades podrá declarar la ineficacia de los contratos vigentes celebrados por la entidad territorial, cuya ejecución no asegure la continuidad en la prestación del servicio, ni el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad, o el adecuado uso de los recursos del Sistema General de Participaciones. Artículo 16. Ajuste de competencias . Cuando a un municipio o distrito se le aplique de manera concomitante la medida a que se refiere el numeral 13.3 del artículo 13 del presente decreto, en relación con los servicios de salud, educación y agua potable y saneamiento básico, y evidencie un inadecuado manejo de la participación de propósito general, carecerá de competencia legal para expedir actos o celebrar cualquier tipo de contrato con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones y los que se expidan o celebren contraviniendo esta disposición serán nulos de pleno derecho. La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control declarará esta situación mediante acto administrativo motivado”. (…) “Artículo 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de

Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial. Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes.

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Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes”.

III. LA DEMANDA El ciudadano considera que las normas acusadas vulneran los artículos 1º, 29, 151, 287, 288, 300, 304, 313, 315, 356 y 362 de la Constitución.

Comienza por señalar que el artículo 3º del Acto Legislativo 4 de 2007 otorgó al Gobierno facultades imprecisas, pues en ellas se consagró la posibilidad de definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones (en adelante SGP), para regular, “entre otros aspectos”, los eventos de riesgo en la prestación adecuada de servicios, evitar tal situación y determinar los correctivos respectivos, generando con ello un alto grado de indeterminación. Sostiene que la facultad de regulación consiste en la atribución del Estado para

intervenir en la economía, pero que como el SGP no es ni un mercado ni un sector de la economía, el Gobierno Nacional no puede entrar a regularlo. En su sentir, el Acto Legislativo 4 de 2007 solamente autorizó al Gobierno para adoptar una estrategia mediante la cual se establecieran medidas compatibles con los derechos constitucionales de las entidades territoriales, a través de instrumentos administrativos idóneos para ejercer monitoreo, seguimiento y control al gasto descentralizado. Se refiere luego a la autonomía de las entidades territoriales, que define como el conjunto de atribuciones y facultades reconocidas en la Constitución a las autoridades locales para el cumplimiento de las funciones a su cargo. Destaca que aún cuando la autonomía no puede concebirse en términos absolutos, el Legislador debe respetar su contenido esencial permitiendo la auto gestión en los asuntos de interés meramente local. Explica que el Decreto 028 de 2008 definió varios eventos de riesgo en el manejo de recursos del SGP, consagrando una medida preventiva consistente en la presentación de un plan de desempeño (artículo 11) y cuatro medidas correctivas (artículo 13), a saber: (i) suspensión de giros a la entidad territorial, (ii) giro directo de los recursos del SGP a las prestadoras de servicios, (iii) asunción temporal de competencias y (iv) suspensión de procesos contractuales. A su parecer, las medidas correctivas consagradas en el artículo 13 del Decreto vulneran el principio de autonomía de las entidades territoriales, consagrado en los artículos 1º y 287 de la Constitución.

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(i) En cuanto a la suspensión de giros (artículo 13.1), afirma que el derecho de las entidades territoriales a participar en la distribución de los recursos del SGP resultaría anulado ante la imposibilidad de hacerlo efectivo, poniendo en riesgo la prestación de servicios en detrimento de la calidad de vida de sus habitantes. Considera que la suspensión de giros a las entidades territoriales “no es más que un mecanismo que le permite al Gobierno central financiarse con los recursos de las entidades territoriales”. (ii) Con relación al giro directo de recursos a las entidades prestadoras de servicios (artículo 13.2), estima que por esa vía se suprime la instancia regional permitiendo que una parte de los recursos sean utilizados para el pago de contratos de fiducia pública innecesarios. (iii) Respecto de la asunción temporal de competencias (artículos 13.3 y 16) invoca la violación de los artículos 151, 288, 300, 304, 313 y 315 de la Carta Política. En este sentido, cuestiona que se permita al Departamento o a la Nación asumir la programación presupuestal, ordenar el gasto, celebrar contratos y disponer de la nómina de personal, invadiendo la competencia propia de las entidades locales. Sostiene que “si el núcleo esencial de la autonomía territorial está conformado por aquellas competencias asignadas a sus autoridades directamente por la Constitución y ese núcleo esencial es el límite mínimo de tal autonomía, ni el Legislador ni el Presidente de la República pueden traspasarlo asignándole el ejercicio de dichas competencias a otras autoridades, máxime si se tiene en cuenta el artículo 287 constitucional (…),

según el cual las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. En la misma dirección, el demandante alega que la competencia para programar y ejecutar el presupuesto de las entidades territ