CC - C968-2012

Sentencia C-968/12

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ACTO

LEGISLATIVO 5 DE 2011 SOBRE SISTEMA GENERAL DE REGALIAS, SE MODIFICAN LOS ARTICULOS 360 Y 361 DE LA CONSTITUCION POLITICA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional solo por vicios de procedimiento

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término de caducidad

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS POR VICIOS DE COMPETENCIA-Requisitos En términos del artículo 40.6 de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, pudiendo para la efectividad de este derecho interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. Ello permite caracterizar la acción de inconstitucionalidad como una herramienta de naturaleza pública e informal que abandona los excesivos formalismos técnicos o rigorismos procesales para beneficio de la ciudadanía y la protección del interés general. No obstante, la presentación de dicha acción no está exenta del cumplimiento de un mínimo de requisitos según lo establecido por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, que establece, entre otros requerimientos, el expresar las razones por las cuales se estima violado el ordenamiento constitucional, que conforme a reiterada jurisprudencia deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Sobre el alcance de tales exigencias la Corte ha señalado que: “la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y

recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte [suficiencia]”. Ahora bien, en la formulación de cargos contra actos legislativos en que se propone un vicio de competencia por exceso en el poder de reforma constitucional (vicio de sustitución), resulta comprensible que se imponga una mayor carga argumentativa que aquella exigida para incoar acciones contra disposiciones infraconstitucionales. El examen constitucional por sustitución de la Constitución no es un juicio de contenido material ni tampoco de 2 intangibilidad, al no tener por objeto constatar una contradicción entre normas, como acaece comúnmente en el control material ordinario, ni verificar si se presenta la violación de un principio o regla como sucede en el control de intangibilidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCIONIncremento de la carga argumentativa En la formulación de cargos contra actos legislativos en que se propone un vicio de competencia por exceso en el poder de reforma constitucional (vicio de sustitución), resulta comprensible que se imponga una mayor carga

argumentativa que aquella exigida para incoar acciones contra disposiciones infraconstitucionales. El examen constitucional por sustitución de la Constitución no es un juicio de contenido material ni tampoco de intangibilidad, al no tener por objeto constatar una contradicción entre normas, como acaece comúnmente en el control material ordinario, ni verificar si se presenta la violación de un principio o regla como sucede en el control de intangibilidad. Para la Corte se debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución de la Constitución, dado que no basta con afirmar que con la reforma se cambió la Carta Política precedente, sino que debe justificarse, con argumentos suficientes, que dicho cambio implicó la abrogación de la Constitución vigente o uno de sus elementos esenciales. Ello resulta necesario si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza de las disposiciones que se cotejan. Particularmente, ha exigido este Tribunal una carga argumentativa rigurosa encaminada a demostrar: i) cuáles son los pilares esenciales de la Constitución que se sustituyen; ii) por qué son definitorios de la identidad de la Carta Política; iii) cuál es el nuevo elemento introducido con la reforma constitucional; y iv) por qué dicho elemento sustituye el anterior de tal forma que lo hace definitivamente incompatible, llegando incluso a desnaturalizar la estructura básica del ordenamiento superior. No puede pasarse por alto que las reformas a la Carta Política introducen elementos que antes no se encontraban, al igual que modifican los existentes, incluyen restricciones y pueden contemplar disposiciones que contradigan aspectos que habían sido

objeto de regulación. De ahí que no todas las modificaciones que introducen una reforma constitucional tienen la entidad de sustituir per se la Constitución. Solo lo hacen aquellas que quebrantan, destruyen o suprimen un aspecto que confiere identidad a la Constitución de 1991, de suerte que su inclusión supone que la Carta Política ya no es la que era, sino otra totalmente diferente. Por consiguiente, para que la Corte pueda entrar a examinar si asiste razón al accionante al señalar que el Congreso excedió su poder de reforma a la Constitución, es menester que indique de qué manera dichos cambios son sustanciales y trascendentales frente a postulados que diseñan la identidad de la Constitución 3

Referencia: expediente D-9110

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 05 de 2011, “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifica los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”.

Actores: Camilo Andrés Abril Jaimes y

Carlos Alberto López Cadena.

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá D. C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, los ciudadanos Camilo

Andrés Abril Jaimes y Carlos Alberto López Cadena solicitan a la Corte la declaración de inexequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011. El Magistrado Sustanciador, mediante auto del 01 de junio de 2012, procedió a admitirla, disponiendo: i) comunicar inmediatamente la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho, y al Ministro de Hacienda y Crédito Público; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; y finalmente iii) invitar al Departamento Nacional de Planeación; a la Federación Colombiana de Municipios; a la Agencia Nacional de Hidrocarburos; al Centro de Estudios de derecho, justicia y sociedad Dejusticia; a la Comisión Colombiana de Juristas; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, de Antioquia, Sergio Arboleda, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Santo Tomás, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, para que aportaran sus opiniones sobre el asunto de la referencia. 4

II. TEXTO DEL ACTO LEGISLATIVO ACUSADO A continuación, se transcribe el acto legislativo cuestionado: “ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011

(julio 18)1 Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras

disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así: Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.

Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías. ARTÍCULO 2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así: Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios

y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar 1Diario Oficial número 48.134. 5 en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos. Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización. Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional. De los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o

por la entidad a quien este delegue. La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías. La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2º del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización. Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las 6 entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2º del

artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional. Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. PARÁGRAFO 1º. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías. PARÁGRAFO 2º. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán

definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso 2º del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados 7 de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde. Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2)

representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente. Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil. En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional. PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno. La ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los

recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos. 8 La ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo. PARÁGRAFO 1º. TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo y a los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las

asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente. En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero. PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización. Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo.

9 PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional. Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia. PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2º del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011. PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley. ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación”.

III. LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Los accionantes señalan que el Acto Legislativo 05 de 2011 “infringe” el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 13, 83, 287, 345 y 374 de la Constitución. Como metodología de exposición inician por desarrollar una extensa parte dogmática denominada “concepto de vicio de competencia en el trámite de una reforma constitucional por acto legislativo”, en el cual explican el alcance del juicio de sustitución, el objeto de la sustitución de la Constitución por reforma mediante acto legislativo, las formas de sustitución de la Carta Política, el concepto de principio definitorio de la Constitución y la técnica sobre el juicio de sustitución.

A continuación, estructuran la demanda bajo dos acápites: el alcance conceptual de los principios que estiman definitorios de la Constitución y el análisis para colegir que se ha presentado una sustitución del ordenamiento superior, como pasa a explicarse sucintamente: 10

1. La descentralización. Determinado su significado con base en la jurisprudencia constitucional y la doctrina2, afirman que al centralizarse los recursos de regalías, dado que los entes territoriales de ser titulares del 100%

(texto original, arts. 360 y 361 superiores) se quedaron solo con el 20% (art. 2º, A.L. 05/11), que a su vez quedó condicionado a los planes de desarrollo, se sustituye o remplaza la Constitución. Sostienen que dicho acto “(i) arrebata los recursos de las regalías a las diferentes entidades territoriales [principal

fuente exógena], (ii) cercena la principal herramienta de descentralización administrativa, fiscal y presupuestaria y, con ello (iii) hace nugatorios el principio de descentralización […], (iv) imposibilita el desarrollo de las competencias asignadas por la Constitución a las entidades territoriales, con lo cual finalmente (v) entorpece la realización de los fines fijados por el Constituyente”3.

2. La autonomía territorial. Referido el alcance conceptual conforme con la jurisprudencia constitucional4, extraen que bajo el régimen inicial de distribución de regalías previsto por el Constituyente de 1991, se disponía que los ingresos que obtuviera el Estado fueran destinados a los entes territoriales para la gestión de sus propios intereses. Luego de reiterar que se priva a las entidades territoriales del 80% de los recursos que constituían su principal fuente exógena y que se limita el 20% restante a los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo territorial, agregan que con el parágrafo 2, del artículo 2º, también se “hace nugatoria la restringida capacidad decisoria de las entidades territoriales en materia presupuestaria y de gasto público por cuanto dicha competencia fue adjudicada a órganos colegiados compuestos principalmente por representantes del sector central de la administración”5.

3. El principio democrático. Luego de aludir a su ámbito conceptual y carácter universal y expansivo, que les permite sostener que se está ante un eje definitorio de la Constitución6, anotan que se sustituye este principio porque: i) se altera y afecta intensamente la libertad de configuración del legislador en tanto el acto legislativo reguló hasta el detalle los fondos y los porcentajes de

los recursos (art. 2º y parág. 2º trans.), convirtiéndolo en una norma cerrada 2 Concluyen que el principio de descentralización administrativa es un elemento definitorio de la Constitución porque se instituye como pilar fundamental del Estado social de derecho, se estructura como un valor central de la organización del Estado y se traduce en la autonomía que se reconoce a las entidades territoriales. 3 Páginas 16 y 17 del expediente. 4 Infieren que el principio de autonomía territorial es un pilar fundamental de la Constitución al permitir que las entidades asuman la gestión de sus propios intereses, sobre el cual se estructura la organización territorial del Estado y propicia la realización de los fines constitucionales. 5 Páginas 21 a 24 del expediente. 6 Se soporta principalmente en decisiones de la Corte Constitucional (C-089 de 1994, C-179 de 2002, C-1040 de 2005 y C-141 de 2010) y en algunos doctrinantes. 11 que petrifica las regalías y cuya regulación ha debido hacerse por ley ordinaria; ii) se altera y afecta intensamente la facultad del Congreso para discutir y autorizar los presupuestos públicos como sucede con el parágrafo 1º del artículo 2º (recursos no hacen parte del Presupuesto General de la Nación), que sustituye principios como la legalidad del gasto y, por consecuencia, el pluralismo, la democracia participativa y la separación y control entre los poderes. Señalan que esa competencia solo la tiene el Constituyente primario7.

4. El principio de igualdad. Establecido su alcance y lo que compone la igualdad formal y sustancial, que les lleva a derivar en la existencia de un pilar

constitucional8, aseveran que con el artículo 2º, según datos de la Federación de Municipios para el Departamento del Casanare, de los 13 municipios con derecho a asignaciones sus recursos para el 2012 se redujeron entre el 56 y 99% respecto a las regalías liquidadas en el 2011, con lo cual se “sustituyó el principio de igualdad material al que estaba obligado a no cambiar por otro totalmente opuesto, […], ya que la misma solo pertenece al Constituyente primario; […] el legislador desconoció la realidad, sobre las cargas sociales y ambientales de las regiones productoras de los recursos naturales no renovables”.

5. El principio de la confianza legítima. Una vez expuesto el fundamento y concepto que les permite inferir que se está ante un eje definitorio de la Constitución9, aseguran que se recortan entre el 94 y 99% los recursos de algunos municipios, por lo que es contundente el cambio legislativo después de 20 años de estabilidad, así como la ausencia de mecanismos que permitan adecuarse a la nueva situación y distribuir su presupuesto de tal manera que pudieran lograr cubrir al menos sus compromisos sociales, por lo que deducen la existencia de una sustitución de la confianza legítima y, de esta forma, de la buena fe y la seguridad jurídica.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Minas y Energía Solicita la inhibición o en su defecto la exequibilidad del acto cuestionado.

Señala que la demanda realiza juicios de contenido material y de intangibilidad al tener por objeto constatar una contradicción entre normas y la violación de

principios, lo cual escapa al juicio de sustitución. Asevera que se parte de un supuesto equivocado, toda vez que es el Estado el propietario de las regalías y no los entes territoriales a quienes les asiste es un derecho de participación10. 7 Páginas 30 a 35 del expediente. 8 Se fundamentan en sentencias de la Corte Constitucional (C-022 de 1996, C371 de 2000 y C-1040 de 2005) y en algunos doctrinantes. 9 Citan para el efecto decisiones de la Corte Constitucional (C-007 de 2002, C131 de 2004, C-472 de 2009, T-210 de 2010, C-432 de 2010, T-850 de 2010, C-634 de 2011, entre otras). 10 Relaciona como soporte de su afirmación sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 12 En cuanto a los principios de descentralización y autonomía encuentra que lo que se presenta es un reproche contra el acto legislativo por supuestamente haber “privado” a