CC - C974-2002

Sentencia C-974/02

UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia por entidad jurídica propia SERVICIO DE SALUD-Sistema de libre concurrencia SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Sistema mixto

LIBERTAD ECONOMICA EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL

EN SALUD-Finalidad SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Racionalidad de inversión pública es distinta de la privada SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Racionalidad de inversión privada SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Armonización de modelos de asignación de recursos

LIBERTAD ECONOMICA Y LIBRE COMPETENCIA EN MATERIA

DE SALUD

SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Intervención intensa del Estado LIBERTAD ECONOMICA Y LIBRE EMPRESA EN SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Intervención del Estado en prestación por particulares SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Intervención de actividad económica de particulares LIBERTAD ECONOMICA EN SERVICIO PUBLICO DE SALUDParticipación de particulares/INTERVENCION ECONOMICA EN SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Participación de particulares Si bien la atención de la salud es un servicio público a cargo del Estado, al cual corresponde hacer efectiva la garantía que conforme a la Constitución tienen todas las personas para acceder a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, y en tal virtud éste debe desplegar una intensa actividad de dirección, regulación y control, no es menos cierto que la propia Constitución ha previsto la participación de los particulares en la prestación de los servicios públicos y en la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social, lo cual implica que para dicha participación,

de la manera como ella esté prevista en la ley, es necesario garantizar, en armonía con los principios que rigen la prestación de los servicios de salud, las condiciones de libertad económica que de acuerdo con la Constitución, y de manera general, rigen a actividad de los particulares. Ello quiere decir que, tal como se expresó en sentencia anterior, la imperiosa intervención del Estado en la regulación y control de la prestación del servicio de salud no puede hacerse de manera tal que se frustre la posibilidad del despliegue privado en los términos previstos por la Constitución y la ley. SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Carácter mixto/LIBERTAD DE EMPRESA Y LIBRE COMPETENCIA EN SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Control del Estado en participación de particulares

INTERVENCION ECONOMICA EN SERVICIO PUBLICO DE

SALUD-Racionalización

INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA EN SERVICIO

PUBLICO DE SALUD-Participación de particulares INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA EN SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Mandato de la ley INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA EN SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Acción del Ejecutivo es variable INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA EN SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Mínimo de determinación legislativa en materias sujetas a reserva legal INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA EN SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Previsión legal de régimen de permisos y autorizaciones en actividad privada INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA EN SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Limitación de actividad económica debe estar determinada en la ley

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Servicios e instalaciones sujetos a control especial de oferta No resulta per se inconstitucional que dentro del régimen legal del sistema de seguridad social en salud se disponga la existencia de unos servicios e instalaciones sometidos a control especial de oferta, en la medida en que es posible que tal instrumento de control obedezca a propósitos constitucionalmente admisibles o valiosos, como asegurar ciertas condiciones mínimas para la prestación del servicio, procurar una más eficiente asignación de los recursos en áreas consideradas críticas, o garantizar las condiciones en las que ciertos servicios son prestados sin que se presente saturación, o sobreoferta, o sobredimensionamiento, con detrimento a la eficiencia en la asignación de los recursos de naturaleza pública de la salud a los fines constitucionales que les corresponden. 2 MINISTERIO DE SALUD-Aprobación de proyectos de inversión de IPS privadas en control especial de oferta LIBERTAD ECONOMICA EN SERVICIO PUBLICO DE SALUD POR PARTICULARES-Límites debe hacerse por medio de una ley LIBERTAD ECONOMICA EN SERVICIO PUBLICO DE SALUD POR PARTICULARES-Intervención por medio de una ley

INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA EN LIBRE

EMPRESA EN MATERIA DE SALUD-Reserva de ley INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA EN SERVICIO PUBLICO DE SALUD POR PARTICULARES-Reserva de ley MINISTERIO DE SALUD-No configuración completa de sistema de control especial de oferta MINISTERIO DE SALUD-No establecimiento en la ley de características y cometidos de régimen de control de oferta

Referencia: expediente D-4025

Demanda de inconstitucionalidad contra el

parágrafo 1° (parcial) del artículo 54 de la Ley 715 de 2001.

Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Bogotá, D.C., trece (13 ) de noviembre de dos mil dos (2002) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1° (parcial) del artículo 54 de la Ley 715 de 2001.

3 La Corte, mediante Auto de abril 28 de 2002 proferido por el Despacho del magistrado sustanciador, admitió la demanda, una vez consideró que el demandante la había corregido en los términos fijados en el Auto de mayo 10 de 2002, ordenó las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para lo de su competencia. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la

referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto del parágrafo 1º del artículo 54 de la Ley 715 de 2001, conforme a la publicación en el Diario Oficial N° 44.654 del 21 de diciembre de 2001. Se subraya la expresión acusada.

Ley 715 de 2001 Por el cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” “Artículo 54 (...) Parágrafo 1. Para garantizar la efectiva organización y operación de los servicios de salud a través de redes, los planes de inversión de las instituciones prestadoras de salud públicas deberán privilegiar la integración de los servicios. Para el conjunto de servicios e instalaciones que el Ministerio de Salud defina como de control especial de oferta, las Instituciones Prestadoras de Salud, sean públicas o privadas, requerirán de la aprobación de sus proyectos de inversión por el Ministerio de Salud.”

III. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas Estima el actor, en la versión corregida de la demanda, que la disposición acusada es violatoria de los artículos 150 numeral 21, 333 y 334 de la

Constitución Política de Colombia.

2. Fundamentos de la demanda

4 Afirma el actor que el aparte acusado, en la medida en que establece que deben someterse a la aprobación del Ministerio de Salud los proyectos de inversión

elaborados por las Instituciones Prestadoras de Salud de carácter privado y que se relacionen con los servicios e instalaciones definidos por el mismo ministerio como de control especial de oferta, viola, en primer lugar, el principio de reserva de ley contenido en el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución, en cuanto que tal aprobación estatal resulta ser una limitación a la libertad económica de tales entes privados que sólo puede establecerse por el legislador, a quien corresponde precisar los alcances y fines de la intervención económica del Estado, sin que sea dable delegar esa facultad en el ejecutivo, como acontece en la norma parcialmente demandada. Agrega el actor que “[s]i bien resulta acorde con la norma que se aprueben las inversiones para las entidades públicas y que se organice su red de prestación de servicios, de manera que se preste el servicio de salud por parte de entidades públicas, observando la máxima eficiencia, no resulta viable, que el Estado restrinja la libertad económica que tienen las entidades privadas que prestan dicho servicios, y menos cuando dicha restricción es ejercida mediante una facultad otorgada al ejecutivo, y no adoptada por el órgano legislativo, conforme lo establece la Constitución.” En segundo lugar, aduce el demandante que la norma objeto de estudio resulta contraria al artículo 334 Superior, porque impide o restringe a las empresas privadas efectuar las inversiones que consideren necesarias para la “adquisición de la tecnología e infraestructura para una mejor prestación del servicio de salud que incide necesariamente en el mejoramiento de la calidad del servicio y ampliación de cobertura.” En consecuencia, advierte el demandante, la norma acusada, al establecer que las

inversiones privadas sean aprobadas por el Ministerio de Salud, restringe la iniciativa privada que tienen éstas dentro del sector salud y puede inducir a un estancamiento de tecnología que influye negativamente en la calidad del servicio a la población. En tercer lugar, manifiesta el actor que la norma acusada, al obligar a los entes privados a someter sus proyectos de inversión a la aprobación del Gobierno, “les impide ejecutar autónomamente sus recursos, en aras de mejorar la prestación del servicio, limitando el derecho de los usuarios de poder elegir la entidad pública o privada que considere satisface sus necesidades de salud”. Señala que tal como lo expresó la Corte en la Sentencia C-616 de 2001, la participación de los particulares en la prestación del servicio de salud debe estar libre de toda obstrucción o restricción, razón por la cual la disposición acusada viola el artículo 333 de la Constitución.

IV. INTERVENCIONES

5

4. Ministerio de Salud El ciudadano Bernardo Alfonso Ortega Campo, en representación del Ministerio de Salud, intervino para defender la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada.

Afirma el interviniente que, como Estado Social de Derecho, Colombia debe cumplir unas funciones claramente determinadas desde el punto de vista político y económico. Y agrega que “dentro de la función de regulación económica, el estado busca garantizar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo, principios vitales sobre los cuales gira la actividad económica, y la intervención se efectúa principalmente para corregir fallas en el mercado, teniendo en cuenta que éste por las propias condiciones y características, está creando distorsiones e imperfecciones que afectan a la comunidad ...”.

Respecto a la función proveedora de bienes y servicios, señala que el Estado exige eficiencia en su prestación y permite a los particulares prestar servicios bajo su vigilancia, regulación y control, especialmente en cuanto se involucran aspectos relacionados con la paz, el bienestar y la calidad de vida de los todos. Expresa el interviniente que precisamente en desarrollo de los artículos 48, 49 y 365 Superiores, el legislador, a través de las leyes, 100 de 1993 y 715 de 2001, procura la racionalización y planificación de la economía social y, sobre todo, garantizar el acceso a los servicios, específicamente a aquellos que directa o indirectamente se relacionan con la salud. Resalta que la Ley 715 de 2001, “es desarrollo de un mandato constitucional que específicamente señala que el Congreso de la República puede determinar en cada caso, qué actividades puede intervenir el Estado, en qué momento de la actividad lo va hacer y cuál es el grado de la intervención.” Por otra parte señala, el representante del Ministerio de Salud, que la naturaleza del servicio de salud, como servicio público, permite articular tal sector en un todo coherente, obligándose el Estado a garantizar el acceso universal a estos servicios y ejerciendo sobre ellos la vigilancia y control en procura del beneficio de la comunidad, razón por la cual en estos casos el Estado está revestido de potestades exorbitantes que le permiten afectar seriamente la libertad de los individuos. Posteriormente, afirma que la Ley 715 de 2001 fue expedida con el propósito de desarrollar los mandatos contenidos en los artículos 151, 288 y 357 de la Constitución Política, “que a su vez defieren a un acto del legisladorconcretamente una ley orgánicala definición de competencias que en materia administrativa ha de compartir la Nación y las entidades territoriales.” Señala que es posible que la ley orgánica establezca principios generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de donde es posible que con base en esa norma orgánica, la ley pueda asignar 6 competencias específicas, sin embargo, advierte no es admisible que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Nación y las entidades territoriales, sin que la ley orgánica previa o la propia Constitución hayan establecido los principios generales de esa distribución. Finalmente, advierte que el actor “se limita con su demanda a efectuar una transcripción parcial de una serie de pronunciamientos de la Corte Constitucional y a emitir algunas opiniones de carácter personal, lo cual no cumple con los requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991.”

5. Intervención ciudadana El ciudadano Juan Francisco Espinosa Palacios, presentó escrito de intervención, conforme al cual la norma parcialmente demandada debe ser declarada exequible.

Señala el mencionado ciudadano, que el concepto de libertad económica, no es absoluto, y como tal está sujeto a limitaciones, con el fin de permitirle al particular incrementar su patrimonio, pero dentro de un marco específico. De esta manera, señala, no puede el particular lucrarse en detrimento del interés general, ni contraviniendo la ley constitucional. Con base en algunas consideraciones que extrae de la Sentencia C-333 de 1999, según las cuales, las actividades que pueden desplegarse en ejercicio de la libertad económica están sujetas a las limitaciones impuestas por la prevalencia

del interés general, por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, señala el interviniente que “no puede pensarse que resulte desproporcionado o irrazonable buscar mediante la Ley, que el ordenamiento jurídico confiera especiales protecciones a la población, mediante normas que garanticen la viabilidad del sistema que soporta el sistema de salud.” Resalta, además, que el Estado es responsable por la dirección de la economía y que para lograr este fin debe contar con herramientas idóneas que le permitan articular su responsabilidad. Señala el interviniente que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-265 de 1994, ratificó que la dirección de la economía corresponde al Estado y que el juicio de constitucionalidad en materia de limitaciones de la libertad económica debe hacerse bajo el sistema de inconstitucionalidad manifiesta, el cual, aplicado en el presente caso, en su criterio, arroja que la norma parcialmente demandada es constitucional, “toda vez que no contraría manifiestamente la Carta, ni limita desproporcionado ni irrazonablemente la libertad económica y más aún la libre participación de los particulares en el mercado.” En relación con los cargos que se dirigen a establecer que la norma parcialmente demandada vulnera los artículos 333 y 334 Superiores, señala que el demandante 7 interpreta erradamente la Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la cual, si bien, por una parte, admite la existencia de unas garantías para que los particulares participen de la prestación del servicio de salud, por otra, pone de presente que el control, la regulación y la vigilancia de esa actividad deben ser

acometidos por el Estado con el fin de preservar valores superiores. En consecuencia, afirma “ (...) si bien es cierto que los particulares pueden participar del mercado y que en uso de la libertad económica el Estado debe garantizar dicha posibilidad; no es menos cierto, tal y como lo ha establecido esta Corporación en la sentencia anteriormente citada, que cuando los particulares presten un servicio público, en este caso el de salud, el Estado debe intervenir de un modo más estricto, toda vez que es éste el llamado a garantizar valores superiores, como la obligación de garantizar la efectiva prestación del servicio de salud a toda la población.” Por otra parte, el ciudadano afirma que con el fin de organizar y optimizar el servicio de salud, la Ley 715 de 2001, estableció un sistema de redes que busca garantizar no sólo la adecuada prestación del servicio de salud, sino también un esquema de soporte financiero que pueda asegurar la prestación y funcionamiento correcto del sistema de seguridad social en salud a largo plazo. Agrega, que este sistema no puede funcionar sin una adecuada planificación, toda vez que de nada serviría contar con los recursos si estos no son debidamente administrados, razón por la cual la ley establece una planificación bienal que evite que se presenten excesos o deficiencias en la prestación de un servicio que, como el de la salud, debe ser garantizado por el Estado. Señala que de ese esquema no pueden sustraerse los establecimientos privados, por cuanto lo que el mismo pretende garantizar la sostenibilidad del servicio de salud a largo plazo.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En ejercicio de sus funciones constitucionales, el señor Procurador General

de la Nación, solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del párrafo segundo del parágrafo 1° del artículo 54 de la Ley 715 de 2001. Después de un amplio análisis sobre los conceptos de libertad económica, libertad de empresa, libre iniciativa privada y libre competencia, en el contexto de las normas constitucionales que les brindan garantía y les señalan las limitaciones que se derivan de los objetivos superiores del orden constitucional, el Ministerio Público se refiere a la potestad de intervención del Estado en la economía, para destacar la función que ella cumple en el Estado Social de Derecho para la corrección de los desequilibrios y desigualdades sociales. Señala que la intervención estatal se efectúa en los términos que establezca el legislador, a cuyo cargo está la responsabilidad de precisar los fines y los límites a la libertad económica (artículo 150 numeral 21), para lo cual cuenta con un amplio poder de configuración política. 8 De manera general, afirma el Jefe del Ministerio Público, la aplicación de las órdenes legislativas de intervención económica corresponde al Ejecutivo, quien debe velar por la cumplida ejecución de las leyes y a quien le compete ejercer, de manera preventiva, concomitante o posterior, las labores de inspección, vigilancia y control, las cuales pueden llevarse a cabo mediante múltiples instrumentos y mecanismos tales como los reglamentarios, los de aprobación, los de inspección y de sanción. Después de referirse a las distintas dimensiones en las que la salud está prevista en la Constitución, señala que en Colombia, la Ley 100 de 1993

desarrolló el concepto constitucional de salud como componente de la seguridad social integral y como servicio público esencial, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad y calidad. A renglón seguido hace una síntesis del esquema de organización y control del servicio público de salud vigente en Colombia. Concluye este punto afirmando “que la prestación del servicio público de salud como componente de la seguridad social es realizada directamente por las Instituciones Prestadoras de Salud, públicas y privadas, organizadas bajo el esquema empresarial y actuando dentro de las reglas de la libre competencia e iniciativa, cuyos costos son sufragados directamente por dineros públicos en su condición de ingresos parafiscales, ya sea como aportes provenientes de las relaciones obrero patronales o del erario público.” Advierte el concepto fiscal que para resolver el problema jurídico de la demanda, conformó la unidad normativa, para integrar una proposición jurídica completa entre la expresión acusada y el texto normativo del cual hace parte, es decir, el segundo parrágrafo del parágrafo 1° del artículo 54 de la Ley 715 de 2001, toda vez que los apartes demandados individualmente, a su juicio, no tienen un contenido deóntico claro o unívoco, razón por la cual para entenderlos y aplicarlos, es necesario integrarlos con el enunciado “... servicios e instalaciones que el Ministerio de Salud defina como de control especial de oferta...”. Así las cosas, expresa que el análisis de constitucionalidad versará sobre la totalidad del texto normativo, según el cual “ para el conjunto de servicios e instalaciones que el Ministerio de Salud defina como de control especial de

oferta, las instituciones Prestadoras de Salud, sean públicas o privadas, requerirán de la aprobación de sus proyectos de inversión por el Ministerio de Salud.” Señala que el origen legislativo del texto en estudio, se remonta a una proposición presentada por el Senador Víctor Renán Barco durante el segundo debate al Proyecto de Ley 120 de 2001 Senado y 135 de 2001 Cámara, y aprobado como texto definitivo de la Ley 715 de 2001 en las sesiones plenarias del Senado y Cámara de Representantes. Afirma que la 9 razón de tal proposición, “fue que lo inicialmente previsto impedía la expansión de cualquier tipo de servicio de salud, que diera origen a monopolios de facto, en donde lo mejor sería la aplicación del control de la oferta a aquellos servicios en donde el control se justifique por razones de eficiencia”. Para el jefe del Ministerio Público, en una ponderación entre los contenidos de la libertad económica y los presupuestos de la intervención estatal en la economía, resulta claro que el Estado debe intervenir en la prestación del servicio público de salud, tanto público como privado, con el objetivo de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida, entre otros, y para asegurar que todas las personas tengan un efectivo acceso a los bienes y servicios básicos. Para el caso concreto, sostiene que en las previsiones de los artículos 54 y 64 de la Ley 715 de 2001, “... se evidencia la intención del legislador de obtener un empleo eficiente de la oferta de los servicios públicos a cargo de las Instituciones Prestadoras de Salud -IPS-”, todo ello con el fin de que tales

instituciones no generen una demanda innecesaria con cargo a los recursos parafiscales destinados a la salud. Resalta, el concepto fiscal que el problema de orden constitucional en el caso en estudio, se presenta en relación con la delimitación de la libertad económica por parte de la Ley 715 de 2001, pues el legislador al expedirla, estaba en la obligación de definir de manera clara y precisa lo referente al control especial de oferta, “... por ser el concepto esencial que permite la intervención del Estado frente a la iniciativa en las inversiones de las Instituciones Prestadoras de Salud (artículos 150 numeral 21, 333 y 334 Constitución política), facultad que trasladó al Ministerio de Salud sin ninguna cortapisa.” Lo que es más, añade, teniendo en cuenta que el concepto de servicio de salud es genérico, es decir que abarca, instalaciones, infraestructura, equipos biomédicos de todo orden, dotación, tratamientos, servicios profesionales médicos y paramédicos, laboratorios, etc, “dejar en manos del Ministerio de Salud, sin ningún parámetro, el señalamiento del conjunto de servicios e instalaciones que se considerarán como de control de oferta desconoce los presupuestos de la libertad económica, la libre iniciativa, y la libre competencia, así como el principio de seguridad jurídica, pues dicho Ministerio puede definir, redefinir y modificar el concepto en cuestión, a su antojo y en todo tiempo, lo cual atenta contra la misma salud pública en los aspectos de calidad y eficiencia, en cuanto que pondría terminar restringiéndose la oferta de servicios en aras de la racionalización económica ...”, y podría, también, “... atentar contra la misma libertad

económica por abuso o desviación de poder, lo que podría vulnerar el derecho al trabajo y la libertad del ejercicio profesional en el área de la salud.” 10 Señala que los anteriores criterios se predican de las Instituciones Prestadoras de Salud tanto públicas como privadas, en cuanto compiten en igualdad de condiciones, al paso que si el esquema de control de oferta se aplicase únicamente a las públicas, ellas tendrían que asumir las cargas limitativas de sus inversiones en la medida en que las privadas ocuparían los espacios de oferta. Finaliza la vista fiscal, con la conclusión de que resulta contrario a la reserva de la ley en materia de intervención económica conferirle al Ministerio de Salud la competencia, no sólo para aprobar los proyectos de inversión de las Instituciones Prestadoras de Salud, sino para definir sin parámetro alguno lo que habría de entenderse por servicios e instalaciones de control especial de oferta. Agrega que el legislador debió delimitar directamente el alcance de la libertad económica, fijando los criterios que habría de tener en cuenta el ministerio y que permitan equilibrar, de una manera razonable y proporcionada, los conceptos de libertad económica, racionalización del gasto y servicio público de salud.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.

1. Competencia Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.

2. Consideración previa En la Sentencia C-615-2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte

declaró la inconstitucionalidad de los apartes que se destacan a continuación en el artículo 65 de la Ley 715 de 2001: Artículo 65. Planes bienales de inversiones en salud. Las secretarías de salud departamentales y distritales prepararán cada dos años un plan bienal de inversiones públicas y privadas en salud, en el cual se incluirán las destinadas a infraestructura, dotación o equipos biomédicos que el Ministerio de Salud determine que sean de control especial. Estos planes se iniciarán con la elaboración de un inventario completo sobre la oferta existente en la respectiva red, y deberán presentarse a los Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud. Los Planes bienales deberán contar con la aprobación del Ministerio de Salud, para que se pueda iniciar cualquier obra o proceso de adquisición de bienes o servicios contemplado en ellos. No podrán realizarse inversiones en infraestructura, dotación o equipos, que no se encuentren en el plan bienal de inversiones en salud. Sin perjuicio de las sanciones administrativas a que hubiere lugar, la institución pública que realice inversiones por fuera del plan bienal, no podrá financiar con recursos del Sistema General de Participaciones el costo de la inversión o el de operación y 11 funcionamiento de los nuevos servicios. Cuando las instituciones privadas realicen inversiones por fuera del plan bienal, no podrán ser contratadas con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El plan bienal de inversiones definirá la infraestructura y equipos necesarios en las áreas que el Ministerio de Salud defina como de control de oferta. Las instituciones públicas o privadas que realicen inversiones en estas áreas no previstas en el plan bienal, serán sancionadas. Los gerentes y las juntas directivas de las instituciones

públicas podrán ser destituidos por mala conducta y las instituciones privadas no podrán ser contratadas con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Consideró la Corte en esa Sentencia que “... desconoce la Constitución el que existan planes bienales de inversión en salud que se impongan como obligatorios a las empresas privadas que concurren a la prestación de este servicio público.” Y que, consecuencialmente, también resultan contrarias a la Carta las disposiciones que establecen las sanciones por desconocimiento de esta obligación. Estimó la Corporación que tanto la obligatoriedad de los planes bienales de salud respecto de las empresas privadas, como la sanción que por incumplimiento de la prohibición de invertir por fuera de ellos se les impone, resultan desproporcionadas, dado que el Ministerio de Salud puede calificar como sometidos a un régimen de control especial de oferta, sin límites, todos aquellos proyectos y servicios cuya oferta estime conveniente regular, con lo cual, “... en la práctica en relación con ellos no regirá un esquema de libre iniciativa privada, pues las entidades particulares tendrán que ofrecer exclusivamente lo que se les indique, so pena de quedar excluidas del sistema de seguridad social, lo cual en últimas equivale a excluirlas de la actividad y del mercado de estos servicios.” Agregó la Corte que “[e]sta desproporción en la medida de intervención ... pervierte la finalidad constitucional de racionalizar la oferta de servicios de salud perseguida por el legislador ...”, puesto que “[a]l impedir la oferta libre de servicios, la ley produce un estancamiento de la ampliación de las redes en lo referente a infraestructura, equipos y servicios, y en la mejora de

su calidad, con grave detrimento del interés general y de la garantía de la satisfacción de necesidades básicas y de derechos fundamentale