CC - T-392 25 de 2025

TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia T-392/25

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Improcedencia por cuanto no se cumple con el requisito de subsidiariedad y además se interpuso una acción de nulidad y restablecimiento del derecho/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inexistencia

(i) el daño no es inminente por cuanto la proposición acusada ya fue adoptada y ya se encuentra surtiendo efectos; (ii) no existe evidencia de que el perjuicio sea grave y la accionante no aportó ninguna razón para considerarlo así; (iii) no se encuentra en qué sentido es urgente evitar el daño por cuanto la accionante no demostró la gravedad del mismo; y (iv) las medidas no serían impostergables por cuanto en este momento se tramita el medio de control ordinario.

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reglas jurisprudenciales

MEDIDAS CAUTELARES DE URGENCIA EN EL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protección de los derechos fundamentales

PERJUICIO IRREMEDIABLE-Criterios para determinar su configuración

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Novena de Revisión

SENTENCIA

T-392 DE 2025

Referencia: expediente T-11.179.321

Asunto: acción de tutela instaurada por Alba Lucía Velásquez Hernández contra el Consejo

Nacional Electoral y Álvaro Hernán Prada Artunduaga.

Referencia: expediente T-11.179.321

Asunto: acción de tutela instaurada por Alba Lucía Velásquez Hernández contra el Consejo

Nacional Electoral y Álvaro Hernán Prada Artunduaga.

Tema: improcedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos del Consejo

Nacional Electoral

Magistrado ponente:

Juan Jacobo Calderón Villegas (e)

Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Natalia Ángel Cabo y los magistrados Juan Carlos Cortés González y Juan Jacobo Calderón Villegas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

La Corte conoció de una acción de tutela presentada por una magistrada del Consejo Nacional Electoral (CNE) contra esa entidad y el señor Álvaro Hernán Prada Artunduaga, presidente de la corporación. Ello, con ocasión de lo acontecido en la sesión de la Sala Plena del 25 de febrero de 2025, en la cual (i) se negó la solicitud de rotación de una proposición para modificar el reglamento del CNE; (ii) el presidente rechazó de plano una recusación en su contra presentada por la accionante para que este no pudiera decidir sobre la rotación del expediente; y (iii) el presidente rechazó de plano el recurso de súplica por ella interpuesto contra el rechazo de plano de la recusación presentada.

En primera instancia, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá negó el amparo. Consideró que la solicitud de rotación no se realizó según el procedimiento establecido en el reglamento del CNE y que la recusación solo puede presentarse en el marco de un proceso, no de una actuación administrativa. En segunda instancia, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la sentencia de primera instancia, pero precisó que lo hacía por razones diferentes. En concreto, sostuvo que no se cumplía el requisito de subsidiariedad pues la accionante puede cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

La Sala Novena de Revisión analizó la procedencia de la acción. En primer lugar, determinó que se satisficieron los requisitos de legitimación en la causa por activa y por pasiva. En segundo lugar, se verificó que la acción cumplió con el presupuesto de la inmediatez. En tercer lugar, la Corte estableció que las pretensiones de la accionante apuntaban a suspender los efectos de la reforma del reglamento interno del Consejo Nacional Electoral, sin embargo, dicha modificación se encuentra contenida en un acto administrativo, susceptible de control jurisdiccional a través del medio de control de nulidad que es el mecanismo judicial principal, idóneo y eficaz.

En ese contexto, esta Corporación encontró que la accionante acudió al medio de control principal y solicitó medidas cautelares. Como se constató que esa actuación se encuentra en curso, es idónea y eficaz, la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad. Tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, toda vez que la demandante le pidió al juez natural que adoptara medidas cautelares. En consecuencia, se revocaron las decisiones de instancia que negaron el amparo solicitado y, en su lugar, se declaró la improcedencia de la acción de tutela, por incumplir el requisito de subsidiariedad.

I. ANTECEDENTES

Hechos

1. El 27 de febrero de 2025, Alba Lucía Velásquez Hernández, magistrada del Consejo Nacional Electoral (CNE), presentó una acción de tutela contra esa entidad y contraÁlvaro Hernán Prada Artunduaga, presidente de la corporación. Consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa por (i) la negativa del presidente de rotar para discusión el proyecto de reglamento presentado por el magistrado Alfonso Campo Martínez; y (ii) por rechazar de plano la recusación presentada en su contra y el recurso de súplica interpuesto ante el rechazo.

2. El 25 de febrero de 2025, en la Sala Plena del CNE se discutieron diferentes propuestas de modificación al reglamento interno de la corporación. Una de estas propuestas fue la Proposición 16988, con ponencia del magistrado Alfonso Campo Martínez, la cual iba dirigida a modificar los artículos 16 y 27 del reglamento -Resolución 065 de 1996-. Una de las reformas propuestas implicaba que el período del presidente nombrado se podría prorrogar hasta que se realizara la elección de otro presidente.

3. En la sesión, el magistrado Altus Alejandro Baquero solicitó la rotación de los proyectos de modificación. La accionante acompañó esta solicitud y sugirió la conformación de una mesa técnica para su estudio. Sin embargo, esta solicitud fue rechazada por el presidente de la corporación, quien afirmó que se trata de una resolución reglamentaria y no de un expediente.

4. Con posterioridad, el presidente del CNE sugirió al magistrado Ocampo, ponente de la Proposición 16988, que eliminara la figura de la prórroga de su propuesta[[1]](#_ftn1). A continuación, intervino el magistrado Ocampo e indicó que “si no hay la elección del presidente en propiedad, sencillamente acojo y pongo en consideración suprimir la prórroga de la presidencia actual -como lo ha solicitado el propio presidente y como lo planteó el Dr. Cristian, se lo escuché a la Dra. Alba, a la Dra. Fabiola y a la Dra. Maritza-, si hay que retirar esa palabra, claro que lo vamos a hacer”[[2]](#_ftn2).

5. Debido al rechazo de la solicitud de rotación, la actora formuló recusación contra el presidente del CNE fundada en el artículo 140.1 del CGP, pues a su juicio, tiene un interés directo en la resolución objeto de discusión. Esto porque “varios magistrados de la [S]ala manifestaron su inconformidad con la propuesta de extender por un año adicional la presidencia, y en tanto se elija una nueva mesa directiva”[[3]](#_ftn3). El presidente la

rechazó de plano y afirmó:

[E]l despacho considera que es totalmente improcedente la recusación, por tal motivo, la rechazó de plano. Aquí no opera la recusación que se da porque pueda advertir algún tipo de interés cuando hay un juez que puede tener, precisamente puede estar comprometida su actuación, en este caso nosotros lo que estamos haciendo es en uso de nuestras facultades debatiendo una modificación al reglamento interno que es propio de nuestra actividad[[4]](#_ftn4).

6. Posteriormente, el presidente indicó que “la Sala tiene la posibilidad por supuesto de revisar la decisión mía, la Sala tiene la autonomía de revisarlo, pero la posición del despacho es rechazarla de plano y que continúe la discusión y la votación de la modificación al reglamento”[[5]](#_ftn5). Sin embargo, tras un período de discusión, afirmó que “aquí no puede haber votación porque es que no se le puede dar trámite porque es que eso no es una recusación”[[6]](#_ftn6).

7. Inconforme con la decisión, la accionante formuló recurso de súplica[[7]](#_ftn7).

Este fue rechazado de plano y el accionado afirmó: “el recurso de súplica no es contra una resolución que yo haya proferido como presidente, he actuado y he tomado decisiones como magistrado que hace parte de esta sala, donde tenemos facultades de analizar cualquier propuesta por algún colega sobre alguna modificación al resultado, es inexistente la resolución que dictó el presidente de esta corporación por la cual usted está hablando de, o refiriéndose a un derecho de súplica. Así que no veo que sea procedente”[[8]](#_ftn8).

8. Resuelto este trámite, se votó la Proposición 16988 y esta fue acogidacon seis votos y sin la presencia de los magistrados Altus Alejandro Baquero Rueda, Fabiola Márquez Grisales y la accionante. Esta votación fue ratificada el 4 de marzo de 2025, aprobándose definitivamente la proposición. Con esto, se

evidencia la siguiente transición normativa:

Tabla 1

Proposiciones de reforma al reglamento interno

| | | | --- | --- | | Artículo original | Artículo reformado | | Artículo 16. Presidencia y Secretaría de las sesiones. Las sesiones serán presididas por el Presidente del Consejo y en su defecto, por el Vicepresidente y, a falta de éste por un miembro del Consejo a quien corresponda según el orden alfabético de apellidos. Cuando el Presidente tome parte en las discusiones, asumirá la presidencia el Vicepresidente. En las sesiones del Consejo actuará como secretario el Registrador Nacional del Estado Civil, con la colaboración del Secretario General de la Registraduría o de quien haga sus veces. | Artículo 16. Presidencia y Secretaría de las sesiones. Las sesiones serán dirigidas por el Presidente del Consejo y en su defecto, por el Vicepresidente o por quien la Mesa Directiva delegue las funciones. La secretaría técnica de Sala será ejercida por el funcionario nombrado para el efecto y en su ausencia, por quien la mesa directiva designe, el cual corresponderá a un cargo del nivel Asesor o Directivo de la Entidad. | | Artículo 27. Presidente y Vicepresidente. El Consejo Nacional Electoral elegirá un presidente y un vicepresidente para periodos de un (1) año. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 11 y 23 de este reglamento, la forma de hacer la elección será acordada por los miembros del Consejo. | Artículo 27. Presidente y Vicepresidente.El Consejo Nacional Electoral elegirá un presidente y un vicepresidente por un período de un (1) año. Una vez culminado el respectivo periodo anual y mientras se elige una nueva Mesa Directiva, seguirá fungiendo como tal aquella que venía ejerciendo dichas funciones. Cuando inicie el periodo constitucional de los Magistrados, la primera elección de mesa directiva del Consejo Nacional Electoral, estará presidida por el magistrado a quien corresponda según el orden alfabético de apellidos. |

La acción de tutela

9. La actora sostuvo que en el presente caso se presentó una vulneración de sus derechos y existía un perjuicio irremediable porque para la aprobación de la reforma es necesario que obtenga votación favorable en dos sesiones y la segunda de estas estaba programa para el día 4 de marzo del año en curso. En ese sentido, sostuvo que el eventual acto administrativo estaría viciado por irregularidades procesales debido a que no se tramitó adecuadamente la recusación. Por ello, consideró que el actuar del presidente de la corporación se apartó de la reglamentación interna y de la forma como se habían resuelto situaciones similares con anterioridad.

10. En consecuencia, solicitó dejar sin efecto las decisiones que rechazaron la rotación de la ponencia, de la recusación y del recurso de súplica. Además, pidió que se ordene (i) “la suspensión provisional del trámite de aprobación del proyecto de Resolución mediante la cual se modifican los artículos 16 y 27 del reglamento interno del Consejo Nacional Electoral, hasta tanto se resuelvan conforme a derecho la recusación y el recurso de súplica interpuestos”; (ii) a los accionados “abstenerse de ejecutar cualquier acto administrativo que derive de la modificación del reglamento interno, mientras no se garantice el derecho a una discusión imparcial y transparente”; y (iii) “[d]isponer que en futuras sesiones del Consejo Nacional Electoral se garantice el trámite de recusaciones y recursos conforme a lo previsto en el reglamento interno y en el Código General del

Proceso”.

Trámite procesal

11. Mediante auto del 28 de febrero de 2025 la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá avocó conocimiento del asunto y corrió traslado a los accionados.

Trámite procesal

11. Mediante auto del 28 de febrero de 2025 la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá avocó conocimiento del asunto y corrió traslado a los accionados.

12. Los

magistrados del CNE Altus Alejandro Baquero Rueda y Fabiola Márquez Grisales, solicitaron ser tenidos en cuenta como “coadyuvante[s] con interés legítimo” y ahondaron en los argumentos del escrito inicial.

13. El presidente del CNE indicó, frente a la solicitud de rotación de la proposición, que el viernes 21 de febrero los equipos de trabajo de cada despacho tuvieron una presala en la que se discutieron los proyectos, se hicieron sugerencias y se presentaron observaciones a las ponencias que se analizarían el 25 de febrero de 2025 sin que se realizara comentario alguno a la Proposición 16988. Además, desde el 19 de febrero se habían incluido las propuestas de reforma en una carpeta compartida a todos los despachos. Señaló, además, que la rotación de propuestas solo puede realizarse para el ejercicio de facultades sancionatorias y no para las de raigambre reglamentario, especialmente considerando que el proyecto de reforma no está precedido de ninguna otra pieza procesal y que, en todo caso, pudo acceder al documento con cinco días de anterioridad. Por ello la accionante tuvo tiempo de leer y analizar el proyecto -que tenía una extensión de cuatro páginas-, y pudo haber elaborado una propuesta en contra.

14. En relación con el trámite de la recusación, el presidente afirmó que la magistrada no formuló oportunamente la recusación ni aportó pruebas, por lo que solo se limitó a esbozar una manifestación genérica carente de acervo probatorio. Sostuvo que no existe un interés directo o indirecto en la decisión y que, si en gracia de discusión ello se admitiera, los demás magistrados tampoco podrían participar, pues cualquiera de ellos podría tener el propósito de postularse como presidente de la Corporación. Igualmente, señaló que su actuación no se presentó dentro de un proceso, por lo que no se configuraban los requisitos para la recusación. Finalmente, en relación con el recurso de súplica, indicó que este no podía tener lugar pues no emitió ninguna resolución, sino un auto frente al que no procedían recursos, sumado a que no lo profirió en calidad de presidente sino en su condición de magistrado.

15. Los magistradosMaritza Martínez, Cristian Ricardo Quiroz Romero, Jorge Andrés Posada, Alfonso Campo Martínez del CNE, presentaron diferentes escritos en los que reiteraron los hechos de la sesión del 25 de febrero de 2025 y consideraron que estas estuvieron ajustadas a derecho. Además, indicaron que las solicitudes presentadas no fueron procedentes porque las proposiciones fueron oportunamente cargadas en la carpeta dispuesta para tal fin por la Secretaría técnica y presentadas en presala realizada el 21 de febrero, sin que la accionante ni su delegado hubieran formulado ningún cuestionamiento al proyecto.

Sentencias objeto de revisión

16. Primera instancia. En sentencia del 5 de marzo de 2025 la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá negó el amparo. Consideró, en un primer momento, que los actos administrativos proferidos fueron actos de trámite, por lo que no existía un mecanismo judicial para controvertirlos diferente a la acción de tutela. Sin embargo, sostuvo que (i) respecto de la solicitud de rotación, la accionante “omitió el requisito formal de elevar su requerimiento de rotación del expediente mediante oficio, por lo que emerge la improcedencia de la acción frente a esta temática al soslayarse el principio de subsidiariedad”; (ii) en relación con la recusación, la causal de interés directo “está sujeta a la existencia de un proceso, en la que el Magistrado interviene como tercero para dirimir la controversia que surge entre las partes, por lo que el contenido de la norma no se puede extender a las decisiones adoptadas en ejercicio de funciones administrativas”; y (iii) la recusación no se formuló oportunamente porque desde el minuto 8:08 de la Sala Plena se inició la discusión de las proposiciones, pero la accionante no presentó la recusación hasta la hora 1:03:22 “cuando la querellante había tenido múltiples intervenciones en la Sala, conocía el contenido de la reforma objeto de votación y la calidad que

tenía el Magistrado Álvaro Hernán Prada Artunduaga”.

17. Impugnación. La accionante reiteró sus argumentos originales. Además, indicó que existía un exceso ritual manifiesto por la exigencia de que la solicitud de rotación se haya presentado mediante oficio. Reprochó la interpretación desplegada frente a la palabra “proceso”, en cuanto la expresión no implica en sí un litigio. Finalmente, alegó que la justificación utilizada por el tribunal para considerar razonable el rechazo de la recusación, configura un “criterio exógeno” que no debió ser parte del razonamiento del juez constitucional, pues no fue el sustento original de la decisión criticada. La impugnación fue coadyuvada por los magistrados Altus Alejandro Baquero Rueda y Fabiola Márquez

Grisales.

18. Segunda instancia. Mediante sentencia del 24 de abril de 2025 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la sentencia de primera instancia, pero precisó que lo hacía por razones diferentes. En concreto, sostuvo que no se cumplía el requisito de subsidiariedad pues la accionante puede cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

Trámite ante la Corte

19. Mediante auto del 26 de junio de 2025, notificado el 14 de julio del mismo año, se seleccionó el expediente de la referencia y se repartió al magistrado ponente para su sustanciación.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

20. Esta Sala es competente para revisar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

1. Competencia

20. Esta Sala es competente para revisar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico y metodología de la decisión

21. La Sala Novena de Revisión observa que la acción de tutela fue promovida por la accionante para evitar la aprobación de la reforma de los artículos 16 y 27 del reglamento, sin que previamente se hubiere efectuado la rotación del expediente y tramitado la recusación que ella propuso en contra del presidente de esa corporación. En su criterio, el acto administrativo que eventualmente adoptaría la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral estaría viciado, al haberse adoptado en contra de las normas reglamentarias y legales que debieron aplicarse.

22. En ese orden, las pretensiones se encaminaron a que se le ordene al Consejo Nacional Electoral: (i) revocar o dejar sin efectos la decisión del presidente de esa institución, que declaró improcedente las solicitudes de rotación de la proposición 16988 y, en su lugar se conceda la mencionada rotación; (ii) revocar o dejar sin efectos la decisión del presidente de esa corporación, que rechazó por improcedente la solicitud de recusación que la actora formuló en su contra y, en su lugar se le dé trámite a la misma ante la Sala Plena; (iii) revocar o dejar sin efectos la decisión del presidente del Consejo Nacional Electoral que rechazó el recurso de súplica que la accionante formuló contra el rechazo de la recusación y, en su lugar se le dé trámite, para que sea la Sala Plena la que decida sobre la recusación; (iv) ordenar la suspensión provisional del trámite de aprobación del proyecto de Resolución mediante la cual se modifican los articulo 16 y 27 del reglamento interno del Consejo Nacional Electoral, hasta tanto se resuelvan conforme a derecho la recusación y el recurso de súplica interpuestos; (v) ordenar al Consejo Nacional Electoral y a su presidente “abstenerse de ejecutar cualquier acto administrativo que derive de la modificación del reglamento interno, mientras no se garantice el derecho a una discusión imparcial y transparente”; y (vi) disponer que en futuras sesiones del Consejo Nacional Electoral se garantice el trámite de recusaciones y recursos conforme a lo previsto en el reglamento interno y en el Código General del Proceso.

23. Aunque el planteamiento descrito evidencia que este caso tiene origen en el trámite de las solicitudes de rotación de la Proposición 16988 y de recusación en contra del presidente del Consejo Nacional Electoral en el proceso de la reforma de los artículos 16 y 27 del reglamento interno de esa institución, en esta oportunidad la Corte centrará el estudio del asunto a partir de la situación actual de la reforma, toda vez que era esa la modificación reglamentaria que pretendía detenerse con esta acción y finalmente fue aprobada por la Sala Plena de esa corporación en la Resolución 949 del 4 de marzo de 2025.

24. Lo anterior, significa que cualquier pronunciamiento respecto de las pretensiones

(i) a (iv) del amparo sería inane, porque las actuaciones previas ya se ejecutaron y el acto administrativo que aprobó la modificación de los artículos 16 y 27 del reglamento interno -la Resolución 949 de 2025se encuentra vigente y está amparado por la presunción de legalidad.

25. Además, la Sala Novena de Revisión efectuó una consulta en la plataforma Samai[[9]](#_ftn9) y constató que la accionante acudió al medio de control de nulidad ante el Consejo de Estado. En dicho escenario judicial, la ciudadana pidió la nulidad de la Resolución 949 de 4 de marzo de 2025 del Consejo Nacional Electoral y, como medida cautelar, solicitó la suspensión provisional del acto acusado.

Dicho proceso se surte bajo el radicado 11001032800020250007700.

26. En atención a lo anterior, la Corte centrará el estudio del asunto, en primer lugar, en la procedencia del amparo contra el acto administrativo mencionado, por lo que verificará si los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico son idóneos y eficaces para obtener lo planteado en esta acción de tutela y, al tiempo, verificará si se está ante un perjuicio irremediable.

27. De superarse el anterior presupuesto, en segundo lugar, la Sala tendrá que determinar si el Consejo Nacional Electoral y el presidente de esa Corporación vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de la accionante, al no rotar para estudio ni resolver de fondo las solicitudes de recusación y súplica formuladas en el trámite de la Proposición 16988 por la cual se pretendía incorporar una reforma al reglamento interno de esa institución.

3. El carácter subsidiario de la acción de tutela. Regla general de improcedencia de la acción contra actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia[[10]](#_ftn10)

28. La Constitución en el artículo 86 instituyó la acción de tutela como el mecanismo judicial sumario y eficaz con el que cuentan las personas para reclamar la protección de sus derechos fundamentales ante las amenazas o vulneraciones ya sea por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares. Según la norma superior aludida y el Decreto estatutario 2591 de 1991, este dispositivo procede cuando el interesado no cuenta con otro medio de defensa idóneo y eficaz o, cuando habiéndolo, pretende evitar un perjuicio irremediable.

29. Precisamente en esa dirección, la jurisprudencia de este tribunal ha sostenido de manera general la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos debido a la existencia de mecanismos ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[[11]](#_ftn11).

Sin embargo, también ha reconocido que la acción es procedente como (i) medio de protección definitivo “cuando se constata que el medio de control preferente carece de idoneidad y/o eficacia para garantizar la protección oportuna e inmediata sobre los derechos fundamentales vulnerados”; o (ii) mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[[12]](#_ftn12).

30. Frente a la figura del perjuicio irremediable, la Corte ha indicado[[13]](#_ftn13) que su configuración depende de demostrar (i) la inminencia del perjuicio, lo que implica que el daño “está por suceder en un tiempo cercano”; (ii) la urgencia de las medidas para evitar la afectación de los derechos fundamentales; (iii) la gravedad del perjuicio; y (iv) el carácter impostergable de las órdenes por proferir.

31. Igualmente, esta corporación ha caracterizado las condiciones de idoneidad y eficacia de los mecanismos ordinarios de defensa. Ha sostenido que la idoneidad “implica que [el medio judicial ordinario] brinda un remedio integral para la protección de los derechos amenazados o vulnerados, mientras que su eficacia supone que es lo suficientemente expedita para atender dicha situación”[[14]](#_ftn14). Bajo esa perspectiva ha dicho que la acción de tutela es improcedente “para dirimir conflictos que involucren derechos de rango legal, específicamente cuando se trata de controversias legales que surgen con ocasión a la expedición de actos administrativos, puesto que, para la resolución de esta clase de asuntos, el legislador consagró los respectivos mecanismos judiciales ordinarios que deben emplearse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[[15]](#_ftn15).

32. La Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad.

En la providencia T-161 de 2017 se afirmó que “por regla general la acción de tutela no es procedente para controvertir actos administrativos toda vez que las discrepancias suscitadas por la aplicación o interpretación de los mismos deben ser dirimidas a través de la jurisdicción contenciosa administrativa”. Igualmente, en la Sentencia T-442 de 2017 se reiteró que la acción de tutela tiene una naturaleza subsidiaria y que “el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución y la Ley a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia judicial”.

33. Esto es así dado que la ley dotó a los procesos que se tramitan ante dicha jurisdicción de una “perspectiva garantista, dado que amplió la procedencia de las medidas cautelares que pueden ser decretadas en el ejercicio de cualquier acción propia de esta jurisdicción, lo que admite, entre otras cosas, que la protección de los derechos constitucionales pueda llevarse, al menos prima facie, de manera efectiva”[[16]](#_ftn16).

34. Precisamente destacó que de tales medidas se predican cinco características que evidencian su capacidad para la protección de los derechos y que contrastan con la regulación de la acción de nulidad y restablecimiento en el régimen anterior, contenido en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). Estas son: (i) existe una serie amplia de medidas cautelares entre las que se encuentran el restablecimiento inmediato de un derecho, la suspensión de un procedimiento, la orden de adopción a la administración de una decisión, la demolición de una obra o las órdenes de imponer obligaciones de hacer o no hacer; (ii) fue suprimida la expresión “manifiesta infracción” como condición para decretar la medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo; (iii) se estableció un sistema innominado de medidas cautelares; (iv) se conciben las medidas cautelares de forma autónoma a la demanda presentada, a tal punto que el requisito de conciliación prejudicial no les es aplicable; y (v) se prevén las medidas de urgencia que, por la finalidad que persiguen, fueron estructuradas como medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protección de los derechos fundamentales[[17]](#_ftn17).

35. En el punto relativo a las medidas cautelares es importante señalar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA)- establece la posibilidad de decretar estas medidas “[e]n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso”. Igualmente, el artículo 233 de la misma normativa indica que “[l]a medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso”. Este esquema se ve reforzado por las medidas cautelares de urgencia que establece el artículo 234 del CPACA con un trámite abreviado.

36. En conclusión, la acción de tutela en contra de actos administrativos es, por regla general, improcedente.

Esto es así porque el medio de control de nulidad cuenta con un régimen de medidas cautelares robusto y garantista. Sin embargo, en caso de que se evidencie que (i) el medio no es idóneo o efectivo o que (ii) puede configurarse un perjuicio irremediable, será procedente el amparo. Esto debe ser verificado en el caso bajo estudio.

4. Análisis de procedencia de la acción de tute