CC - T072-2012

Sentencia T-072/12

DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Interpretación del Consejo de Estado por aplicación retrospectiva de la ley cuando el causante falleció antes de la entrada en vigencia de la Ley 100/93 El Consejo de Estado ha admitido, de forma reiterada, la aplicación retrospectiva de la ley en materia de pensiones. En efecto, en pronunciamiento del 29 de abril de 2010, decidió dar aplicación retrospectiva de la ley en aras de garantizar el principio de favorabilidad y en desarrollo del de igualdad. Sobre el tema, explicó que “en materia laboral, una Ley nueva puede validamente regular una situación de hecho ocurrida con anterioridad a su vigencia, actualizándola y cobrando efectos sobre ella en función del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Carta Política y en procura del derecho allí regulado, más cuando se trata de una situación que no logró definirse al abrigo del ordenamiento anterior”. En este orden de ideas, resulta claro el precedente en materia de aplicación retrospectiva de la ley en materia pensional por motivos de favorabilidad y justicia. DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Caso en que Cajanal dejó de aplicar el artículo 46 (original) de la Ley 100/93/APLICACION RETROSPECTIVA DE LAS NORMAS PENSIONALES En el caso bajo estudio, Cajanal dejó de aplicar el artículo 46 (original) de la Ley 100 de 1993 por considerar que la muerte del señor Gil había consolidado la situación, lo que impedía que se aplicara una norma que entró en vigencia posteriormente. Dicha interpretación resulta irrazonable de acuerdo a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado que ha admitido

la aplicación retrospectiva de las normas pensionales, en razón de los principios de igualdad y favorabilidad constitucionales. Así, de la lectura de la norma se concluye que la señora Carvajal tiene el derecho a la pensión de sobrevivientes en tanto su cónyuge tiene cotizaciones ininterrumpidas entre 1973 y la fecha de su muerte. Por consiguiente, se considera que, aunque la peticionaria cuenta con otra vía para reclamar la prestación, la acción de tutela resulta procedente para conjurar inmediatamente la vulneración de sus derechos fundamentales, teniendo en cuenta su avanzada edad y su situación económica. Por tanto, la Sala dejará sin valor ni efecto alguno la Resolución PAP 045116 del 24 de marzo de 2011 proferida por la entidad accionada. Además, se ordenará a Cajanal E.I.C.E., en liquidación o la entidad encargada del trámite de sus solicitudes pensionales, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, emita acto administrativo en el que reconozca la pensión de sobrevivientes a la señora Nelly Carvajal de Gil, teniendo en cuenta la interpretación que el Consejo de Estado ha realizado del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, cuando se trata de su aplicación retrospectiva. Además, deberá considerar las 2 actualizaciones a que hubiere lugar, y la prohibición de sufragar una pensión inferior al salario mínimo legal mensual vigente. En consecuencia, la Sala revocará las decisiones que se revisan y, en su lugar, concederá la protección invocada.

Referencia: expediente T-3234256

Acción de tutela interpuesta por Nelly

Carvajal de Gil en contra de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., en liquidación.

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil doce (2012) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Armenia, que confirmó el dictado por el Juzgado 4° de Familia de la misma ciudad, en la acción de tutela instaurada por Nelly Carvajal de Gil en contra de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., en liquidación.

I. ANTECEDENTES La señora Nelly Carvajal de Gil, de 70 años1, promovió acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., en liquidación, por considerar vulnerados sus derechos constitucionales a la igualdad, a la vida digna, el mínimo vital, el debido proceso y a la seguridad social; fundamenta su sol

1. Hechos

1A folio 20 del cuaderno principal se encuentra copia simple de la cédula de ciudadanía de la accionante, en la que se señala como fecha de nacimiento el 2 de diciembre de 1941. 3 1.1. Afirma que contrajo matrimonio católico con Orlando Gil Muñoz en enero de 1953. Dentro de esta unión nacieron 8 hijos que actualmente son

mayores de edad. 1.2. Sostiene que su esposo trabajó como vigilante de la sede del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (Inurbe) en Armenia entre el 19 de agosto de 1973 y el 9 de enero de 1992, lo que equivale a un periodo de cotizaciones aproximado de 19 años realizados a Cajanal. 1.3. Indica que el 9 de enero de 1992 falleció su cónyuge como consecuencia de un paro cardio respiratorio, mientras se encontraba laborando. 1.4. Relata que el 9 de noviembre de 2010 solicitó, ante Cajanal, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge supérstite del señor Orlando Gil Muñoz. 1.5. El 24 de marzo de 2011, mediante Resolución PAP 045116, la entidad demandada negó la prestación al estimar que no se cumplía el requisito de 20 años de servicios al Estado, contenido en la legislación vigente para la época del fallecimiento del causante2. 1.6. Menciona que el recurso de reposición en contra del anterior acto administrativo fue rechazado por extemporáneo a través de Resolución PAP015822 del 27 de mayo de 2011. Sin embargo, explica que realizó presentación personal del escrito en la Notaría Quinta de Armenia el último día del término para recurrir y que inmediatamente lo envió por correo al liquidador de Cajanal. 1.7. Destaca que cumple con los requisitos que el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 contempla para acceder a la pensión de sobrevivientes. Resalta que esta es la norma que debe ser aplicada en virtud del principio de favorabilidad y de

la irrenunciabilidad del derecho a la seguridad social. 1.8. Informa que por su avanzada edad no puede laborar y no cuenta con otros ingresos fijos o bienes que “representen fortuna”, por ello sus condiciones económicas son precarias y no le permiten vivir en condiciones dignas. 1.9. Agrega que sufre de dolencias propias de una persona de la tercera edad: hipotiroidismo, hipercolesterolemia e hipertensión. Estas enfermedades requieren atención médica, medicamentos y una dieta especial, elementos con los que no puede cumplir en ocasiones por la falta de recursos. 1.10. Advierte que es una persona de especial protección constitucional, razón por la cual no se le debe exigir que acuda a los mecanismos ordinarios de defensa por la demora que ello representaría. 2Ley 33 de 1985, Ley 12 de 1975, Ley 33 de 1973, Ley 71 de 1988 y Decreto 1160 de 1989. 4 Por lo anterior, pide que se tutelen sus derechos y se ordene a Cajanal a proferir acto administrativo de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, con el correspondiente pago retroactivo, los reajustes monetarios, indexación e intereses.

2. Actuación Procesal Mediante auto del 26 de julio de 2011, el Juzgado 4° de Familia de Armenia admitió la demanda de tutela y ordenó correr traslado a la entidad accionada para que ejerciera su derecho de defensa. 2.1. Cajanal E.I.C.E., en liquidación En escrito presentado de forma extemporánea, el liquidador de Cajanal

E.I.C.E. señaló que el contrato de fiducia mercantil suscrito con la Fiduciaria La Previsora, cuyo objeto fue la creación del Patrimonio Autónomo denominado PAB Buen Futuro, terminó por expiración del plazo. Como consecuencia, Cajanal E.I.C.E., en liquidación, continuará adelantando los trámites de reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines. 2.2. Unidad de Gestión Misional - Cajanal E.I.C.E., en liquidación En documento allegado después del plazo concedido por el juez de tutela, el apoderado de la Unidad de Gestión Misional de Cajanal E.I.C.E. manifestó que la acción de tutela no es el medio idóneo para lograr el reconocimiento de pensiones. Expuso que los actos administrativos se presumen legales y ante cualquier inconformidad, el interesado debe acudir a los recursos de la vía gubernativa o a la jurisdicción contencioso administrativa.

II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN

1. Sentencia de primera instancia El Juzgado 4° de Familia de Armenia, mediante sentencia de 8 de agosto de 2011, decidió denegar el amparo solicitado por las siguientes razones: Afirmó que no se evidencia la vulneración del derecho al mínimo vital puesto que la actora dejó transcurrir 19 años entre la muerte de su esposo y la solicitud pensional, hecho que contraviene el principio de inmediatez.

Expuso que la entidad respetó el derecho al debido proceso en tanto en el expediente obra copia del desprendible de envío del recurso de reposición con fecha de 15 de abril, por lo que sí resultaba extemporáneo.

Aunado a lo anterior, el fallador explicó que el juez de tutela no tenía competencia para decidir sobre prestaciones económicas. 5

2. Impugnación La actora solicitó la revocatoria del primer fallo dado que éste no tuvo en cuenta el principio de favorabilidad. Aclaró que bajo el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 sí cumpliría con los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes.

Añadió que por su bajo nivel educativo no conocía su derecho a reclamar la pensión y, en ese sentido, recordó que el derecho pensional es irrenunciable e imprescriptible.

3. Sentencia de segunda instancia La Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Armenia confirmó la primera providencia, en sentencia del 5 de septiembre. Consideró que la petición de amparo resultaba improcedente ya que no cumplía con los requisitos de inmediatez y subsidiaridad. De igual manera, expuso que la accionante pretendía revivir términos procesales que dejó vencer puesto que transcurrieron 18 años entre la muerte de su esposo y la petición de la pensión.

Por último, indicó que la señora Carvajal cuenta con mecanismos de defensa ordinarios para lograr su pretensión.

III. PRUEBAS.

Obran en el expediente las siguientes pruebas documentales pertinentes:  Copia de la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes presentada ante Cajanal (fl. 2 a 5).  Resolución PAP 045116 del 24 de marzo de 2011, proferida por Cajanal (fl. 7 a 10).  Copia del recurso de reposición contra la anterior resolución enviado el 15 de abril de 2011 (fl. 12-16)

 Copia del registro de matrimonio entre Nelly Carvajal y Orlando Gil, celebrado en Armenia en enero de 1953. (fl. 21)  Registro de defunción del señor Orlando Gil, en la que consta que falleció el 9 de enero de 1992 (fl. 22).  Certificados emitidos por el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en los que consta la información laboral, salarios mes a mes y salario base del señor Orlando Gil, correspondiente al periodo entre el 16 de agosto de 1973 y el 9 de enero de 1992 (fl. 30 a 35).  Acta de declaración para fin extraprocesal en la que Nelly Carvajal afirma que no recibe pensión ni ingresos fijos y que depende de la ayuda económico de sus hijos (fl. 41). 6  Actas de declaración para fin extraprocesal de Adiela Benítez Rodas y Orlais Rodas Benítez en las que manifiestan que la actora es desempleada y no recibe ingreso alguno (fl. 42).  Actas de declaración para fin extraprocesal de Anabel Carvajal en la que comunica que le envía a su progenitora, de forma mensual, $100.000 para que pague los aportes a salud (fl. 43).  Copia de la historia clínica de la accionante, en la que consta que sufre de hipertensión, e hipotiroidismo (fl. 44 a 64).

IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

1. Competencia Esta Sala es competente para revisar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución

Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico Corresponde a esta Sala establecer si una administradora de pensiones vulnera los derechos fundamentales a la igualdad, a la vida digna, el mínimo vital, el debido proceso y a la seguridad social cuando niega el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes puesto que el causante falleció con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y la ley vigente en ese momento exigía 20 años de servicios para adquirir el derecho a la prestación.

Para dar solución al problema jurídico planteado, la Corte Constitucional se pronunciará sobre (i) el derecho a la pensión de sobrevivientes; (ii) la procedibilidad de la acción de tutela frente a actos administrativos en materia pensional; (iii) el precedente del Consejo de Estado sobre el derecho a la pensión de sobrevivientes por aplicación retrospectiva de la ley. Posteriormente, la Sala procederá a analizar el caso concreto.

3. El derecho a la pensión de sobrevivientes 3.1. El artículo 48 constitucional consagra la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Dispone igualmente que se trata de un derecho irrenunciable que se garantiza a todos los habitantes. 3.2. La Corte Constitucional ha indicado que dicha garantía está constituida por distintas expresiones entre las cuales se encuentra el derecho a pensión en 7 sus diferentes modalidades, que contempla la pensión de sobrevivientes3. Esta

prestación se ha definido como aquella que se genera a favor de las personas que dependían emocional y económicamente de otra que fallece, con el objeto de asegurar la atención de sus necesidades básicas4. En este sentido, se ha reconocido que se trata de una institución que busca brindar una protección especial a quienes se encuentran en situación involuntaria e insufrible de necesidad5. Precisamente, este Tribunal estableció, desde sus inicios, que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad “evitar que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección. Principios de justicia retributiva y de equidad justifican que las personas que constituían la familia del trabajador tengan derecho a la prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo de viudez y orfandad al permitirles gozar post-mortem del status laboral del trabajador fallecido”6. Además, esta Corporación ha considerado que se trata de una garantía fundada en varios principios constitucionales, entre los cuales se encuentran: “el de solidaridad que lleva a brindar estabilidad económica y social a los allegados al causante; el de reciprocidad, por cuanto de esta manera el legislador reconoce en favor de ciertas personas una prestación derivada de la relación afectiva, personal y de apoyo que mantuvieron con el causante; y el de universalidad del servicio público de la seguridad social, toda vez que con la pensión de sobrevivientes se amplía la órbita de protección a favor de quienes probablemente estarán en incapacidad de mantener las condiciones de vida que llevaban antes del fallecimiento del causante.”7

3.3. Por otra parte, es necesario reiterar el carácter de derecho fundamental que este Tribunal le ha otorgado a la pensión de sobrevivientes en distintos 3 Sentencia T-049 de 2002. 4 Sentencia C-336 de 2008. 5 Ibídem. 6 Sentencia T-190 de 1993. 7 Op. Cit. Sentencia C-336 de 2008. 8 pronunciamientos8. Así, ha precisado que a pesar de su contenido prestacional, en algunos casos su desconocimiento puede acarrear la afectación de derechos constitucionales como la vida, la dignidad, el mínimo vital, la salud, la igualdad y la seguridad social. De ahí que la pensión será catalogada como fundamental si de su reconocimiento depende la materialización de garantías de los beneficiarios que se encuentran en situación de debilidad manifiesta, ya sea por razones de tipo económico, físico o mental. En esos casos, se debe promover un trato diferencial positivo que asegure la subsistencia de quien perdió a su ser querido, sin que se altere la situación social y económica con que contaba en vida del asegurado9. 3.4. Ahora bien, otro de los aspectos que ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación es el referente a la imprescriptibilidad de los derechos pensionales. Sobre este punto, ha determinado que por tratarse de garantías irrenunciables cuyo pago debe darse de forma oportuna y con un reajuste periódico, según los artículos 48 y 53 de la Carta, este tipo de prestaciones pueden ser reclamadas en cualquier tiempo, siempre que el interesado cumpla los requisitos establecidos en la ley. Este Tribunal ha indicado que la naturaleza no extintiva de los derechos

pensionales no atenta contra el principio de seguridad jurídica; por el contrario, “constituye un pleno desarrollo de principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad, la protección y asistencia especial a las personas de la tercera edad, para mantener unas condiciones de vida digna, así como el derecho irrenunciable a la seguridad social (C.P., arts. 1, 46 y 48), determinando a su vez una realización efectiva del valor fundante que impone la vigencia de un orden económico y social justo, dentro de un Estado social de derecho (…)”10. Asimismo, la Corte ha sostenido que “la imprescriptibilidad de la pensión se predica del derecho considerado en sí mismo, pero no de las prestaciones periódicas o mesadas que él implica y que no han sido cobradas, las cuales se encuentran sometidas a la regla general de prescripción de las acreencias laborales de tres (3) años, prevista en el Código Procesal del Trabajo y la 8 Ver, entre otras, sentencias T-072 de 2002, T-996 de 2005 y C-336 de 2008. 9Sentencia C-1176 de 2001. 10 Sentencia C-230 de 1998. 9 Seguridad Social”11.http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/T-11011.htm - _ftn7 1 3.5. En este orden de ideas, la pensión de sobrevivientes es la prestación que el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones reconoce a los miembros del grupo familiar más próximos al pensionado o afiliado que fallece. Su finalidad es la de mantener, por lo menos, las mismas condiciones sociales y

económicas que gozaban antes de la muerte del asegurado.

4. Condiciones de procedencia excepcional de la acción tutela contra actos administrativos en materia pensional 4.1. El derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 Constitucional impone a todas las autoridades judiciales y administrativas la obligación de desarrollar sus funciones con sujeción a reglas mínimas sustantivas y procedimentales, con el objeto de hacer efectivos las garantías e intereses de las personas. En este sentido, este Tribunal ha reconocido que este derecho implica una regulación jurídica que limita materialmente los poderes del Estado y evita que las autoridades públicas actúen a su arbitrio12.

Específicamente, esta Corporación ha indicado que esta garantía se concreta en: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”13. Además, ha advertido que de su aplicación “se desprende que los administrados tienen derecho a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y, en fin, a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio”14. 4.2. En lo que se refiere a la procedibilidad de la tutela contra los actos administrativos, la Corte ha señalado como regla general que la solicitud de amparo no es el medio adecuado para controvertirlos, puesto que existen mecanismos administrativos y judiciales para lograrlo. Sin embargo, ha

aceptado su procedencia excepcional, al menos como mecanismo transitorio, cuando: 11 Sentencia T-479 de 2009. 12 Sentencia T-982 de 2004. 13 Sentencia T-552 de 1992. 14 Sentencia T-746 de 2005. 10 “(i) la actuación administrativa ha desconocido los derechos fundamentales, en especial los postulados que integran el derecho al debido proceso; y (ii) los mecanismos judiciales ordinarios, llamados a corregir tales yerros, no resultan idóneos en el caso concreto o se está ante la estructuración de la inminencia de un perjuicio irremediable(…)”15. Ahora bien, la Sentencia T571 de 2002 identificó dos eventos en los cuales el acto administrativo que resuelve una solicitud pensional es contrario a las garantías propias del debido proceso: “i. Cuando en el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento de una pensión de jubilación se declara que el peticionario cumple con los requisitos establecidos por la ley para acceder al status de pensionado pero se le niega el reconocimiento del derecho por razones de trámite administrativo, por ejemplo la expedición del bono pensional. ii. Cuando en el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento de la pensión de jubilación se incurre en una omisión manifiesta al no aplicar las normas que corresponden al caso concreto o elige aplicar la norma menos favorable para el trabajador, en franca contradicción con la orden constitucional del principio de favorabilidad. Por ejemplo, cuando se desconoce la aplicación de un régimen especial o se omite aplicar el régimen de transición previsto en el sistema general de pensiones.”

4.3. Con el fin de analizar la afectación del derecho al debido proceso, esta Corte ha hecho uso de las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por tratarse de las formas más usuales de vulneración. No obstante, ha reconocido que se trata de escenarios diferentes dado que “la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos es más estricta que contra decisiones judiciales, puesto que las controversias jurídicas que generen aquellos deben ser resueltas, de manera general y preferente, a través de los recursos judiciales contenciosos”16. Al respecto, la Sentencia T-214 de 2004 señaló: “Aunque el derecho al debido proceso administrativo adquirió rango fundamental, ello no significa que la tutela sea el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En principio, el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos contra las actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa administrativa quien está vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías fundamentales. Es en este contexto donde demandados y demandantes pueden desplegar una 15 Sentencia T-076 de 2011. 16 Sentencias T-076 de 2011. 11 amplia y exhaustiva controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición los diversos recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de tal magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con otro medio de defensa efectivo. El recurso de amparo, como sucede en la hipótesis de protección de todos los derechos

fundamentales, es subsidiario y residual, lo que implica que si la persona cuenta con un medio de defensa efectivo a su alcance o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá improcedente. En caso de existir otro medio de defensa, procede la tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable”. 4.4. Así las cosas, se vulnerará el debido proceso en los siguientes supuestos17: “Defecto orgánico, que se estructura cuando la autoridad administrativa que profiere el acto objeto de reproche constitucional carecía absolutamente de competencia para expedirlo. Se trata, por ende, de una situación extrema, en donde resulta irrazonable sostener que dicha autoridad estaba investida de la facultad de adoptar la decisión correspondiente (…) Defecto procedimental absoluto, el cual se predica de la actuación administrativa, cuando ha sido tramitada completamente al margen del procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico. Este vicio tiene carácter cualificado, puesto que para su concurrencia se requiere que (i) no exista ningún motivo constitucionalmente válido o relevante que permitiera sobreseer el procedimiento aplicable; (ii) las consecuencias de ese desconocimiento involucren una afectación verificable de las garantías constitucionales, en especial del derecho al debido proceso; y (iii) que el defecto observado no haya sido solucionado a través de los remedios previstos por la ley para subsanar errores en el procedimiento (…) Defecto fáctico, que se demuestra cuando la autoridad administrativa ha adoptado la decisión bajo el absoluto desconocimiento de los hechos demostrados dentro de la actuación.

Este defecto, al igual que el anterior, tiene naturaleza cualificada, puesto que para su estructuración no basta plantear una diferencia de criterio interpretativo respecto a la valoración probatoria que lleva a cabo el funcionario, sino que debe demostrarse la ausencia de vínculo entre los hechos probados y la decisión adoptada. Además, el error debe ser de tal magnitud que resulte dirimente en 17 Estos supuestos se encuentran en la Sentencia T-076 de 2011, que los reformuló para el caso del amparo contra actos administrativos, a partir de los motivos de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales. 12 el sentido del acto administrativo, de modo que de no haber ocurrido, el acto hubiera tenido un sentido opuesto al adoptado (…) Defecto material o sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa profiere el acto a partir de la aplicación de normas inexistentes, inconstitucionales, declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o abiertamente inaplicables para el caso concreto. La jurisprudencia también ha contemplado que la interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una causal de estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una radical oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su aplicación por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en lo que la doctrina define como interpretación contra legem (…) Error inducido o vía de hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando la autoridad administrativa adopta una decisión contraria a los derechos fundamentales de las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por parte de un tercero (…)

Falta de motivación, que corresponde a los actos administrativos que no hacen expresas las razones fácticas y jurídicas que le sirven de soporte. Este defecto ha tenido un profundo desarrollo por la jurisprudencia constitucional, la cual ha señalado que la motivación del acto administrativo es un aspecto central para la garantía del derecho al debido proceso de las partes, puesto que la ausencia de tales premisas impide expresar cargos de ilegalidad o inconstitucionalidad ante la jurisdicción contenciosa distintos al de desviación de poder de que trata el artículo 84 C.C.A., lo que a su vez conlleva una grave afectación, tanto del derecho de defensa del afectado, como del principio de publicidad propio de la función administrativa. Esta postura ha llevado a que la jurisprudencia de esta Corporación haya previsto que incluso en los eventos en que el ordenamiento confiere a determinadas autoridades administrativas la potestad discrecional para adoptar ciertas decisiones, tal facultad no puede entenderse como un ámbito para el ejercicio arbitrario del poder, lo que implica que en ese escenario también deba hacerse expresa la motivación de la decisión (…) Desconocimiento del precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre cuando la autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía del contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con efectos obligatorios, la Corte Constitucional(…) Violación directa de la Constitución, lo que se predica del acto administrativo que desconoce, de forma específica, normas de la Carta Política. Ello se evidencia cuando la Constitución prevé reglas positivas particulares con efecto inmediato, que determinan

13 consecuencias jurídicas verificables y, a pesar de ello, la autoridad desconoce esos mandatos o profiere actos que contradicen las reglas mencionadas.” (Subraya fuera de texto)

5. La interpretación del Consejo de Estado sobre el derecho a la pensión de sobrevivientes por aplicación retrospectiva de la ley cuando el causante falleció antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993

En relación con este punto, la Sala expondrá la posición que ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado, al ser éste el órgano de cierre de la jurisdicción Contencioso Administrativa. De este modo, en fallo del 11 de abril de 200218, el Consejo de Estado estudió el caso de una menor de edad que solicitaba el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes como beneficiaria de su progenitora, quien falleció antes de la entrada en vigencia de Ley 100 de 1993. La Caja de Previsión Nacional negó la prestación puesto que la norma vigente al momento de la muerte exigía 20 años de servicios al Estado. En dicho caso, la Corporación decidió que la niña tenía derecho a recibir la pensión, en virtud de los principios de equidad, justicia y proporcionalidad. Al respecto estableció: “Sin perjuicio de que el régimen general de pensiones y, en consecuencia, la pensión de sobrevivientes haya