CC - T079-2021

Sentencia T-079/21

DERECHO A LA NACIONALIDAD DE MENOR DE EDAD-Caso en que Notaría negó expedición de registro civil de nacimiento con la anotación “válido para demostrar la nacionalidad”

DERECHO A LA NACIONALIDAD DE MENOR DE EDAD

LEGITIMACION POR ACTIVA DE LOS PADRES DE FAMILIA

EN TUTELAS QUE INVOCAN DERECHOS DE SUS HIJOSReiteración de jurisprudencia ACTOS ADMINISTRATIVOS Y CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Distinción DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Regla de subsidiariedad es menos rigurosa y se debe atender de manera primordial el interés superior de los menores de edad DERECHO A LA NACIONALIDAD-Concepto/DERECHO A LA NACIONALIDAD-Reiteración de jurisprudencia/DERECHO A LA NACIONALIDAD-Atributo de la personalidad y derecho fundamental autónomo NACIONALIDAD COLOMBIANA POR NACIMIENTORequisitos/NACIONALIDAD POR NACIMIENTO-Concepto y alcance del domicilio para adquirir la nacionalidad por nacimiento, cuando ambos padres son extranjeros

Referencia: Expediente T-7.892.698

Acción de tutela interpuesta por Miguel, representante legal de Rosalía,1 contra la Notaría 42 del Círculo de Bogotá, Ministerio de Relaciones Exteriores y Registraduría Nacional del Estado Civil.

Magistrada Ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiuno (2021). 1 Los nombres han sido cambiados en el texto de la providencia publicada, con el fin de proteger los

derechos a la vida privada y familiar de la niña, conforme con el artículo 33 del Código de Infancia y la Adolescencia. La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados José Fernando Reyes Cuartas, Alberto Rojas Ríos y la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, el 11 de diciembre de 2019, y en segunda instancia, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 18 de febrero de 2020, dentro de la acción de tutela instaurada por Miguel, representante legal de Rosalía, contra la Notaría 42 del Círculo de Bogotá, Ministerio de Relaciones Exteriores y Registraduría Nacional del Estado Civil.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos Relevantes2 1.1. Miguel, de nacionalidad española, relató que el 3 de noviembre de 2012 fue contratado por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P., y que desde ese mismo año ha residido permanentemente en Colombia, tiempo en el que ha portado las siguientes visas: Tabla 1. Tipos y vigencia de visas expedidas a favor de Miguel Tipo de visa Vigencia

Desde Hasta

TEMPORAL TRABAJADOR TT 9/10/2012 9/10/2013

TITULAR3

TP-4 TITULAR4 7/10/2013 3/10/2016

TP-4 TITULAR5 28/09/2016 28/09/2019

R TITULAR 19/09/2019 17/09/2024

PRINCIPAL6 1.2. El 15 de enero de 2013, Rosalía nació en Bogotá, hija de Miguel y su esposa, quien también es española, conforme con el registro civil de nacimiento de la niña.7 2 El relato de la acción de tutela fue complementado con las pruebas documentales para precisar los hechos. 3 Cuaderno de primera instancia, folio 9. 4 Ibíd., folio 10. 5 Ibíd., folio 11. 6 Ibíd., folio 12. 2 1.3. Miguel narró, sin especificar la fecha, que solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores la expedición de la libreta de pasaporte colombiano para su hija Rosalía y que fue negado porque en el registro civil de nacimiento no se encuentra la anotación: “válido para demostrar la nacionalidad”.8 1.4. El 9 de septiembre de 2019, Miguel consultó a la Registraduría Nacional del Estado Civil sobre el trámite que debía seguir para solicitar la nacionalidad colombiana de su hija. La entidad respondió que la inscripción en el registro civil “no acredita ni da el derecho a la nacionalidad colombiana, puesto que éste solo tendrá mérito probatorio del estado civil de una persona. Así las cosas, de acuerdo con la Circular 059 de 26 de marzo de 2015, impartida por el Director Nacional de Registro Civil, se debe tener en cuenta que todo

extranjero debe demostrar domicilio con visa de residente, de trabajo o con los tipos alternativos a continuación: TP3, TP4, TP5, TP7, TP9 y TP10”.9 1.5. Rosalía cuenta con la nacionalidad española, de acuerdo con el texto dirigido por Miguel a la Registraduría Nacional del Estado Civil: “Mi hija nació en Colombia (Bogotá, hace 6 años y medio) y desde entonces hemos residido toda la familia en Colombia. Ella tiene nacionalidad española”. 10 (Negrilla fuera del texto). 1.6. El 13 de septiembre de 2019, Miguel presentó una petición ante la Notaría 42 de Bogotá,11 en la que solicitó la expedición del registro civil de nacimiento de Rosalía con la anotación: “válido para demostrar la nacionalidad”. Al respecto, advirtió que esta petición ya había sido presentada de manera verbal y fue negada con fundamento en que para la fecha del nacimiento de la niña no contaba con visa de residente, “incluso, me fue solicitada mi cédula de extranjería para confirmarme que no tenía una residencia sino temporal”.12 1.7. El 16 de septiembre de 2019, el Notario 42 de Bogotá solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores que certificara si la Visa Temporal Trabajador que portaba el actor al momento del nacimiento de su hija acreditaba su domicilio en Colombia.13 1.8. El 8 de noviembre de 2020, el Grupo Interno de Trabajo de Visas de dicho Ministerio, mediante correo electrónico dirigido al actor y al Notario 42 de Bogotá, respondió: “no es posible la certificación requerida, habida cuenta

que al momento del nacimiento ninguno de los padres ostentaba una visa vigente de residente que acreditara domicilio en Colombia, según lo 7 Ibíd., folio 8. 8 Ibíd., folio no numerado entre folio 1 y 2. 9 Ibíd., folio 16. 10 Ibíd. 11 Ibíd., folio 18-20. 12 Ibíd., folio 2. 13 Ibíd., folio 22. 3 establecía el artículo 13 del Decreto 4000 de 2004 –derogado solo hasta el 24 de junio de 2013 con la expedición y puesta en vigencia del Decreto 834 de ese año-”.14 1.9. Finalmente, Miguel solicitó la protección de los derechos a la identidad y nacionalidad de su hija y que, en consecuencia, se ordene a la Notaría 42 del Círculo de Bogotá la expedición del registro civil de nacimiento de Rosalía con la anotación: “válido para demostrar nacionalidad”. Así mismo, pidió que se ordene al Ministerio de Relaciones Exteriores expedir el pasaporte colombiano para su hija. Además, solicitó la protección del derecho fundamental de petición, pues considera que ha sido vulnerado por la “omisión de respuesta por parte de la Notaría Cuarenta y Dos (42) del Círculo de Bogotá, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Registraduría Nacional del Estado Civil”, 15 y “al evadir la aplicación de la Circular 059 del 26 de marzo de 2015 en sus respuestas”.16

2. Respuesta de las entidades demandadas 2.1. El Notario 42 de Bogotá, en escrito presentado el 9 de diciembre de

2019,17 refirió la consulta que realizó a la Cancillería y la respuesta dada por dicha entidad sobre la imposibilidad de incluir la nota: “válido para demostrar la nacionalidad” en el registro civil de nacimiento de Rosalía. Al final, señaló que sí respondió a la petición formulada por el accionante, aunque no accedió a su solicitud. 2.2. La Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al ciudadano de la Cancillería de Colombia, mediante escrito del 9 de diciembre de 2019,18 informó que con la Resolución 10077 de 2017 se establecieron los requisitos para la expedición de pasaportes a menores de edad, según la cual debe presentarse el registro civil de nacimiento “con la anotación que acredite el requisito constitucional del domicilio de uno de los padres al momento del nacimiento del menor en territorio nacional”.19 Además, explicó que la competencia de la entidad se limita al trámite del reconocimiento de la nacionalidad por adopción y no respecto de la nacionalidad por nacimiento, “cuya competencia corresponde de forma exclusiva a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en virtud del numeral 2 del artículo 44 del Decreto 1260 de 1970, en consonancia con el numeral 3 del artículo 5 del Decreto 1010 del 2000”.20 14 Ibíd., folio 21. 15 Ibíd., folio 5. 16 Ibíd. 17 Ibíd., folios 34 y 35. 18 Ibíd., folios 36 a 44. 19 Ibíd., folio 43. 20 Ibíd. 4 2.3. Por su parte, el jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional

del Estado Civil, con escrito del 11 de diciembre de 2019,21 sostuvo: “(…) para la Dirección Nacional de Registro Civil el concepto es muy claro en el sentido de aclarar que la nacionalidad colombiana la determina la Constitución Política de Colombia y no la circular, que regula un procedimiento, sin que esto signifique que se desconozcan los derechos de las personas que nacieron antes del 29 de marzo de 2015. El pronunciamiento que se pide a VISAS, es simplemente para determinar si la visa del titular cumple con lo establecido al domicilio del extranjero de conformidad con el Código Civil (artículos 76 y 80). Al respecto resalto del concepto emitido: Áhora bien, la clasificación de visas prevista en la circular 059 de 2015, que cumplen función de demostrar domicilio, aplica desde la entrada en vigencia del Decreto 0834 del 24 de abril de 2013. No obstante, en los casos que las visas cuya denominación sea distinta o anterior a la incluida dentro de esa circular, se instruyó a los funcionarios registrales de consultar a Cancillería con el fin de determinar si al momento del nacimiento alguno de sus padres estaba debidamente domiciliados en el territorio nacional. La vigencia de la que se habla es de la clasificación de las visas y no del derecho a la nacionalidad”.22 Con relación al derecho de petición, afirmó: “el hecho que sustenta la vulneración se encuentra superado, por cuanto con la presente contestación a la acción constitucional se da completa claridad en relación con el hecho pretendido por el accionante”.23 Finalmente, solicitó que la entidad sea desvinculada del trámite constitucional.

3. Decisión de primera instancia24

3.1. El Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 11 de diciembre 2019, negó la protección constitucional. El Juez recordó jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la nacionalidad25 y sostuvo que la Notaría no realizó la anotación dado que el Ministerio de Relaciones Exteriores no certificó el domicilio del padre, en cumplimiento del artículo 13 del Decreto 4000 de 2004, modificado por el artículo 13 del Decreto 834 de 2013.

4. Impugnación26 4.1. Miguel presentó escrito de impugnación el 28 de enero de 2020. Allí sostuvo que las entidades accionadas “desconocen la posibilidad que tengo 21 Ibíd., folio 45 a 53. 22 Ibíd., folio 48 y 49. 23 Ibíd., folio 53. 24 Ibíd., folios 54 a 56. 25 Sentencias T-719 de 2017 y T-075 de 2015. 26 Cuaderno de primera instancia, folios 61 y 62. 5 como padre extranjero de acreditar mi domicilio en Colombia con una visa TP4”.27 Agregó que la decisión del juez contradice el mandato constitucional de priorizar los derechos de los niños. Además, citó la sentencia T-075 de 2015, que trata sobre un menor nacido en Colombia y con padre extranjero, portador de una visa temporal de trabajador y a quien negaron la expedición del pasaporte para su hijo. Finalmente, afirmó que al ser la Registraduría la autoridad encargada del registro de las personas, no debería ser el Ministerio de Relaciones Exteriores el que defina si se aplica o no una directriz emitida

por aquella entidad.

5. Decisión de segunda instancia28 5.1. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 18 de febrero de 2020, afirmó: “el Tribunal debe confirmar la decisión de primera instancia dada la improcedencia de la acción de tutela para la definición de la nacionalidad que aquí se reclama (…) se presenta una controversia sobre el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 96 de la Constitución Política (…) requisito frente al cual las entidades accionadas manifiestan que no pueden tener como acreditado con la visa de trabajo del accionante”.29 (Negrilla fuera del texto original) 5.2. Agregó que el accionante no hizo referencia al trámite de solicitud de nacionalidad ante España, “para entender que la menor se pueda encontrar en riesgo de ser apátrida”. Al final, concluyó: “como de los documentos aportados al plenario no se obtiene certeza del derecho a favor de la menor, no se otorgará el amparo constitucional”. 5.3. Finalmente, en la parte resolutiva, el Tribunal revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, tuteló el derecho a la información de Miguel.

Por tanto, ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Ministerio de Relaciones Exteriores que, en el plazo máximo de 48 horas, informaran al accionante el trámite, requisitos y documentación necesaria para solicitar la nacionalidad colombiana por nacimiento o por adopción de su hija. Así mismo, ordenó que dicha información fuese suministrada al correo electrónico y a la dirección registrada en el escrito de tutela.

6. Pruebas decretadas durante el trámite de revisión 6.1. La magistrada sustanciadora, mediante auto del 17 de noviembre de

2020, solicitó al actor que allegara los siguientes documentos: a. Certificación laboral de su vinculación con la empresa COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P., desde noviembre de 2012. 27 Ibíd., folio 61. 28 Ibíd., folios 68 a 74. 29 Ibíd., folios 72. 6 b. Certificación de su afiliación al sistema de seguridad social, desde noviembre de 2012. 6.2. El 16 de diciembre de 2020, la magistrada sustanciadora, mediante auto del 16 de diciembre de 2020, requirió al actor para que allegara las pruebas solicitadas y suspendió los términos del proceso por un (1) mes. 6.3. El 18 de diciembre de 2020, este despacho recibió los siguientes documentos remitidos por el actor: a. Certificación expedida el 14 de diciembre de 2020, por la Dirección de Personas y Administración de Colombia Telecomunicaciones, según la cual Miguel “labora para la compañía, desde el 03-11-2012, con un contrato de trabajo a término INDEFINIDO”. b. Certificación de afiliación, expedida el 15 de diciembre de 2020 por Colmena Seguros, según la cual Miguel se encuentra activo y ha estado afiliado a esta administradora desde el 10 de noviembre de 2012. c. Constancia expedida el 14 de diciembre de 2019, por el Fondo de Pensiones Obligatorias Protección, según la cual Miguel se encuentra afiliado desde el 13 de septiembre de 2019. d. Certificado de afiliación al POS, expedida el 15 de diciembre de

2020 por EPS Sanitas, según la cual Miguel ingresó a esta EPS el 16 de noviembre de 2012.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela adoptados en los procesos de la referencia.

2. Procedibilidad de la acción de tutela 2.1. Legitimación activa 2.1.1. En esta oportunidad, la acción de tutela fue presentada por una persona extranjera, de modo que es necesario recordar que el artículo 86 de la Constitución establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar”. (Negrilla fuera del texto). 2.1.2. Igualmente, en el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991, que trata sobre la legitimidad e interés para ejercer este mecanismo de defensa judicial, se reglamentó: “la acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y 7 lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales”. (Negrilla fuera del texto) 2.1.3. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que “cuando en la disposición se hace alusión a toda personá, no se establece diferencia entre la persona natural o jurídica, nacional o extranjera y, por tanto, legitima a todo titular de un derecho fundamental amenazado o lesionado, para solicitar su restablecimiento ante los jueces de la

República”.30

2.1.4. Por tanto, “el amparo constitucional no está sujeto al vínculo político que exista con el Estado Colombiano, sino por ser personas, ora naturales, ora jurídicas. Ello, por cuanto los derechos subjetivos merecen el amparo para todos los individuos, y lejos de estar subordinado, es completamente ajeno al criterio de nacionalidad y al de ciudadanía, como lo es también a cualquier forma discriminatoria”.31 2.1.5. Por otra parte, la Sala advierte que el actor presentó la acción tutela en calidad de “agente oficioso” de Rosalía. No obstante, no era necesario que el accionante invocara esta condición para actuar dentro del trámite constitucional, debido a que en este caso se discuten los derechos a la nacionalidad e identidad de una niña, esto es, una menor de edad y, por tanto, el padre está legitimado para interponer la acción, debido a que es su representante legal. 2.1.6. En efecto, “a partir de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico consagra cuatro formas a través de las cuales puede configurarse la legitimación en la causa por activa para interponer la acción de tutela. Estas son entonces: (i) el ejercicio directo de la acción por el afectado, (ii) el reclamo a través de la acción tuitiva de derechos fundamentales por medio de representantes legales en casos como los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas, (iii) el ejercicio de este mecanismo de protección por medio de apoderado judicial, y (iv) la interposición de la acción de tutela por parte de un agente oficioso”.32 (Negrilla fuera del texto).33

2.1.7. En contraste, “la relación filial no le permite a un padre actuar a nombre de su hijo mayor de 18 años, pues precisamente es la mayoría de 30 Sentencia T-380 de 1998, MP. Carlos Gaviria Díaz. Reiterada en las sentencias T-269 de 2008, T1088 de 2012, T-075 de 2015, T-314 de 2016, SU-677 de 2017 y T-452 de 2019, entre otras. 31 Sentencia T-269 de 2008, MP. Jaime Araujo Rentería. 32 Sentencia T950 de 2008, MP. Jaime Araújo Rentería. Reiterada en las sentencias T-004 de 2013 y T-406 de 2017, entre otras. 33 Al respecto, es preciso recordar que los menores de edad también están legitimados para interponer por si mismos acciones de tutela, con el fin de reclamar los derechos de los que son titulares. Sobre este tema pueden consultarse las sentencias T-355 de 2001y T-1220 de 2003, entre otras. 8 edad la que pone fin a la figura de la representación”.34 2.1.8. En conclusión, Miguel está plenamente facultado para interponer la acción de tutela a favor de los derechos de su hija menor de edad. Por tanto, la Sala encuentra satisfecho el requisito de legitimidad activa. 2.2. Legitimación pasiva 2.2.1. La acción de tutela fue presentada contra de la Notaría 42 del Círculo de Bogotá, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Ministerio de Relaciones Exteriores. A la primera entidad se le reprocha que no hubiese expedido el registro civil de nacimiento de Rosalía con la anotación: “válido

para demostrar la nacionalidad”. A la segunda, se le cuestiona que no hubiese aplicado la Circular 059 de 2015, expedida por esa misma entidad. Finalmente, el Ministerio de Relaciones Exteriores también fue accionado, debido a que, por un lado, su Grupo Interno de Trabajo de Visas e Inmigración señaló que la visa que portaba el actor al momento del nacimiento de su hija no acreditaba el requisito de domicilio; y, por otro lado, la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano, negó la expedición de la libreta de pasaporte a favor de la niña, con fundamento en que en el registro civil de nacimiento no se encuentra la anotación: “válido para demostrar la nacionalidad”. 2.2.2. De acuerdo con el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, “la acción de tutela procede contra acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2º de esta ley”. En este caso, tres entidades fueron accionadas, dos de ellas son autoridades públicas: (i) Registraduría Nacional del Estado Civil y (ii) Ministerio de Relaciones Exteriores. 2.2.3. Por su parte, el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 previó la procedencia de la acción de tutela contra particulares que presten un servicio público. Este es el caso de las notarías, pues “[E]l de notariado es un servicio público, tal como lo declara expresamente el artículo 131 de la Carta Política”.35 En efecto, de acuerdo con el artículo 118 del Estatuto de Notariado y Registro -Decreto Ley 1260 de 1970-, las notarías están a cargo

de llevar el registro del estado civil de las personas dentro del territorio nacional, mientras que la Registraduría Nacional está a cargo de la dirección y organización del registro civil.36 De manera que la jurisprudencia ha reconocido a las notarías como establecimientos particulares que prestan funciones públicas y respecto de las cuales procede la acción de tutela.37 2.2.4. En consecuencia, para la Sala está satisfecho el requisito de legitimidad 34 Sentencia T-072 de 2019, MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 35 Sentencia C-601 de 1996, MP. José Gregorio Hernández Galindo. 36 Ibíd. 37 Sentencia T-135 de 2020, MP. Carlos Bernal Pulido. 9 pasiva, porque las entidades demandas son las mismas a las que se les atribuyen las conductas que constituirían violación de derechos: (i) la Notaría, siendo un particular que presta un servicio público, por negarse a expedir el registro civil de la niña con la anotación: valido para demostrar la nacionalidad; (ii) la Registraduría Nacional del Estado Civil, autoridad pública, por no aplicar la Circular 059 de 2005; y (iii) el Ministerio de Relaciones Exteriores, también entidad pública, por señalar que la visa que portaba el actor en el momento del nacimiento de su hija no probaba el domicilio; y por no expedir la libreta de pasaporte de Rosalía, con fundamento en que en el registro civil de nacimiento no se encuentra la anotación: “válido para demostrar la nacionalidad”. 2.3. Inmediatez 2.3.1. La última actuación, dentro del trámite que adelantó el actor ante las entidades accionadas, fue el 8 de noviembre de 2020, en la que el Ministerio

de Relaciones Exteriores comunicó al actor y al Notario 42 de Bogotá, que la visa portada por Miguel al momento del nacimiento de su hija no acreditaba el requisito de domicilio. Desde esta fecha, pasaron solo 13 días hábiles para que el accionante presentara la acción de tutela, tiempo que es, sin duda, razonable y, por tanto, el requisito de inmediatez está cumplido. 2.4. Subsidiariedad 2.4.1. En este caso, la Notaria preguntó al Ministerio de Relaciones Exteriores si certificaba que la visa que portaba Miguel al momento del nacimiento de su hija acreditaba el domicilio. La formulación de esta consulta se ajusta a la instrucción dada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, pues dicha entidad informó, en su respuesta a la acción de tutela, que con el fin de dar aplicación a la Circular 059 de 2015 y “en los casos que las visas cuya denominación sea distinta o anterior a la incluida dentro de esa circular, se instruyó a los funcionarios registrales de consultar a Cancillería con el fin de determinar si al momento del nacimiento alguno de sus padres estaba debidamente domiciliados en el territorio nacional”. De manera que la Notaría actuó conforme al lineamiento dado por la entidad púbica encargada de la dirección y organización del registro civil de las personas. 2.4.2. Ahora bien, el Ministerio respondió a la consulta formulada por la Notaria y afirmó que “no es posible la certificación requerida, habida cuenta que al momento del nacimiento ninguno de los padres ostentaba una visa vigente de residente”. Además, citó la norma con base a la cual arribó a esa conclusión: artículo 13 del Decreto 4000 de 2004, vigente para la fecha del

nacimiento de Rosalía, según la cual “se considera que tiene domicilio en Colombia el extranjero titular de Visa de Residente”. 2.4.3. Bajo estas circunstancias, la Sala encuentra que debe, en primer lugar, establecer si la respuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores, con base en 10 la cual fue negada la expedición del registro civil de Rosalía con la anotación: “válido para demostrar la nacionalidad”, es un acto administrativo. 2.4.4. Al respecto, en la sentencia C-487 de 1996,38 esta Corporación explicó: “El acto administrativo, constituye el modo de actuación jurídica ordinaria de la administración, y se manifiesta a través de las declaraciones unilaterales, creadoras de situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas, o subjetivos particulares y concretas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados. No obstante, existe una variedad de actos que aun cuando expresan un juicio, deseo o querer de la administración, no tienen el alcance ni el efecto de un acto administrativo, porque como lo advierte George Vedel, no contienen formal ni materialmente una decisión, ya que al adoptarlos aquélla no tuvo en la mira generar efectos en la órbita jurídica de las personas, tal como sucede, por ejemplo (…), en principio, con los conceptos o dictámenes de los organismos de consulta, o de los funcionarios encargados de esta misión, en orden a señalar la interpretación de preceptos jurídicos para facilitar la expedición de decisiones y la ejecución de las tareas u operaciones administrativas. (…) No obstante, cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de

la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio”. (Negrilla fuera del texto) 2.4.5. Posteriormente, con la sentencia C-542 de 2005,39 este Tribunal precisó dos criterios diferenciadores para “establecer si del concepto que se emite se puede deducir o no la existencia de un acto administrativo”: Primero, criterio formal: “[C]uando se solicita un derecho de petición de consultas conforme al artículo 25 del CCA, entonces los conceptos emitidos a fin de responderlo, ni son obligatorios, ni de su contenido se puede derivar responsabilidad patrimonial en cabeza de la entidad que lo emitió”. Segundo, criterio material: [O]pera en el evento en que la persona que solicita la consulta no se pronuncie sobre la forma en que eleva la petición, no determina si se trata de una petición en interés general o en interés 38 MP. Antonio Barrera Carbonell. 39 MP. Humberto Antonio Sierra Porto. 11 particular o si se trata, más bien de una petición de información o de una petición de consulta. Entonces, allí se tendría que examinar el caso concreto para poder establecer si del concepto que se emite se puede deducir o no la existencia de un acto administrativo”. (Negrilla fuera del texto) 2.4.6. En este sentido, y sobre la naturaleza jurídica de las respuestas dadas por la administración a un derecho de petición de consulta, en la sentencia T1075 de 2003,40 se indicó que “en ejercicio del derecho de consulta se puede solicitar a la administración que exprese su opinión, desde el punto de vista jurídico, sobre determinado asunto de su competencia, recalcando siempre que estos conceptos no son vinculantes, puesto que no se configuran como actos administrativos”. 2.4.7. Del mismo modo, en la sentencia T-091 de 2007,41 se reiteró que “Los conceptos emitidos por las autoridades públicas en respuesta del derecho de petición de consultas contenido en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo significan, en principio, una orientación, un consejo, un punto de vista. Se convierten en acto administrativo, en la medida en que de tales conceptos se desprendan efectos jurídicos para los administrados”. Igualmente, en la sentencia C-951 de 2014,42 que estudio la Ley Estatutaria sobre el derecho fundamental de petición, se reiteró el carácter ilustrativo de las respuestas dadas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas. 2.4.8. Por tanto, la Sala encuentra que, atendiendo al criterio formal que fue señalado en la sentencia C-542 de 2005, así como lo dispuesto en las sentencias T-1075 de 2003, T-091 de 2007 y C-951 de 2014, puede señalarse con claridad que cuando una petición es formulada por el peticionario como una consulta en ejercicio del derecho de petición, la respuesta dada por la administración no es un acto administrativo. 2.4.9. Ahora bien, de acuerdo con el criterio material, cuando el peticionario no especifica si eleva la petición en ejercicio del derecho a formular consultas,

debe examinarse en el caso concreto si el concepto que se emite es un acto administrativo. Al respecto, la Sala advierte que, en el caso que es actualmente objeto de estudio, la Notaría 42 de Bogotá no formuló la consulta en ejercicio del derecho de petición, sino que lo hizo para seguir una instrucción dada por la Registraduría Nacional del Estado Civil. En efecto, como fue reseñado en el numeral 2.3 de esta providencia, la Registraduría, en su respuesta a la acción de tutela, informó: “Ahora bien, la clasificación de visas prevista en la circular 059 de 2015, que cumplen función de demostrar domicilio, aplica desde la entrada en 40 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. 41 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. 42 MP. Martha Victoria Sáchica Méndez. 12 vigencia del Decreto 0834 del 24 de abril de 2013. No obstante, en los casos que las visas cuya denominación sea distinta o anterior a la incluida dentro de esa circular, se instruyó a los funcionarios registrales de consultar a Cancillería con el fin de determinar si al momento del nacimiento alguno de sus padres estaba debidamente domiciliados en el territorio nacional”. (Negrilla fuera del