CC - T106-2020

Sentencia T-106/20

ACCION DE TUTELA CONTRA ICBF-Caso en que madres comunitarias o sustitutas solicitan reconocimiento de una relación de trabajo y el pago de salarios, prestaciones sociales y aportes parafiscales en pensiones PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTARDesarrollo normativo RELACION ENTRE EL ICBF Y LAS MADRES COMUNITARIASJurisprudencia constitucional En la sentencia SU-273 de 2019 “la Corte reiteró la ratio decidendi de la Sentencia SU-079 de 2018, al considerar que no es posible derivar la existencia de un contrato realidad entre las accionantes y el ICBF, desde el momento en que se vincularon al programa de HCB y el 12 de febrero de 2014, toda vez que, si bien se puede afirmar que las labores fueron desarrolladas por cada una de ellas, no existió una relación de continua subordinación y dependencia, al tratarse de una contribución voluntaria y solidaria con los menores de su comunidad y la beca no constituye una remuneración, al estar destinada a la alimentación de los niños y niñas a su cuidado, compra de útiles y elementos de aseo, entre otros fines (…)”.

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE MADRES COMUNITARIAS PROGRAMA DE SUBSIDIO AL APORTE PARA PENSIONNaturaleza y modificación normativa

ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR ACREENCIAS LABORALES DE MADRES COMUNITARIAS Y SUSTITUTAS-Se niega el amparo al no existir un vínculo laboral entre el ICBF y las madres comunitarias o sustitutas

Referencia: Expedientes (i) T-6.567.189, (ii) T-6.569.253, (iii) T-6.569.727, (iv) T6.570.074, (v) T-6.593.877 y (vi) T6.608.772 (acumulados).

Acciones de tutela instauradas por: (i) Aura Hernández de Campuzano, (ii) Clara Elena Vilora de Medina, (iii) Flor Marina Ruíz Castillo y Trinidad Ramírez Guerrero, (iv) Janneth Álvarez Prieto, Nubia Olivia Yepes, Georgina Guevara, Rosa Julia Quiroga, Maritza Flórez Fonseca, Celina Romero Hernández, Olga Lucía Moya Restrepo, Liliana Mirella Infante Trujillo, Ana María Montañez Vera, Carlota Hernández García, María Leonor Henao Lotero, Marta Alicia Gutiérrez Puentes, Maximiliana Contreras Villán, Yolanda del Carmen Moreno, Marleny Balanguera Rodríguez, Luz Marina López, Yamaris Yépez Vidal, Belkis Beatriz Guerrero, Carmen Rosa Lozano Mena, Sandra Hernández García y Martha Lucia Rodríguez Carvajal, (v) Blanca Emma Torres y (vi) Ana Derly Zamora Poveda, contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar1.

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil diecinueve (2020). La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis

Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos de tutela dictados dentro de los procesos de la referencia2.

I. ANTECEDENTES Los fallos de tutela contenidos en los expedientes de la referencia versan sobre el reconocimiento y pago de los aportes parafiscales en pensiones faltantes que, según afirman las accionantes, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar3 se niega a efectuar pese a que mientras se desempeñaron como madres comunitarias durante los periodos reclamados se configuró, a su juicio, un vínculo laboral. 1 En adelante, ICBF. 2 Mediante autos del 16 y 27 de febrero de 2018, los expedientes de la referencia fueron seleccionados y acumulados para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos. 3 En adelante, ICBF.

2 Así las cosas, las demandantes dentro de los expedientes de la referencia promovieron la acción de tutela con el propósito de que se ordene el pago de todos los aportes parafiscales en pensiones por el tiempo durante el cual se desempeñaron como madres comunitarias.

1. Hechos 1.1.1. Las accionantes se vincularon como madres comunitarias al Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, tal y como a continuación se precisa:

Expediente T-6.567.189 La señora Aura Hernández de Campuzano nació el 2 de junio de 1951, y entre

el 2 de abril de 1990 y el 30 de junio de 2006 estuvo vinculada como madre comunitaria al programa de Hogares Comunitarios de Bienestar a través de la Asociación de Hogares de Trinidad del municipio de Santa Rosa de Cabal4. Expediente T-6.569.253 La señora Clara Elena Vilora de Medina nació el 28 de noviembre de 1954, y estuvo vinculada como madre comunitaria al Programa de Hogares Comunitarios a través de la Corporación Unida para el Desarrollo Integral Comunitario en la ciudad de Santa Marta, en los siguientes intervalos: entre el 4 de febrero de 2013 y el 31 de enero de 2014, como voluntario; entre el 1 de febrero de 2014 hasta el 31 de enero de 2015, y desde el 2 de febrero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015, mediante contrato de trabajo a término fijo5. Expediente T-6.569.727 La señora Flor Marina Ruiz Castillo nació el 11 de septiembre de 1952, y entre el 02 de octubre de 1991 y la fecha de presentación de la acción de tutela (22 de noviembre de 2017) ha estado vinculada como madre comunitaria al programa de Hogares Comunitarios de Bienestar a través de la Asociación de Hogares Comunitarios Patio Bonito Primer Sector6. Por su parte, la señora Trinidad Ramírez Guerrero nació el 12 de mayo de 1958, y entre el 02 de febrero de 1996 y el 15 de julio de 2015 estuvo vinculada a la misma Asociación7. Expediente T-6.570.074 Las accionantes dentro de este expediente afirmaron que se han desempeñado

como madres comunitarias en el Centro Zonal de Arauca, con los operadores y por los periodos que a continuación se detallan: La señora Janneth Álvarez Prieto nació el 22 de noviembre de 1970 y manifestó que estuvo vinculada al programa de Hogares Comunitarios a través de: (i) la Asociación Pedro Nel Jiménez, desde el 29 de julio del 2000, hasta el 15 de diciembre de 2015; (ii) la Caja de Compensación COMFIAR, desde febrero de 2007 hasta el 15 de diciembre de 2015; y (iii) APOYAR ONG, desde el 15 de enero al 15 de diciembre de 2016. A la fecha de la presentación de la 4 Folios 15, 17 y 18 del cuaderno 1. 5 Folio 71 del cuaderno 1. 6 Folio 14 del cuaderno 1. 7 Folio 89 del cuaderno 1. 3 acción de tutela (22 de noviembre de 2017) se encontraba activa como docente en la empresa ASOMIN8. La señora Nubia Olivia Yepes nació el 03 de junio de 1955 y señaló que estuvo vinculada al Programa Hogares Comunitarios a través de la Asociación Pedro Nel Jiménez desde el 15 de febrero de 1993 hasta el año 2005. Añadió que inició sus labores como madre sustituta en el año 2006, labor que aun ejercía a la fecha de presentación de la acción de tutela9. La señora Georgina Guevara nació el 14 de noviembre de 1968 y manifestó que

estuvo vinculada como madre comunitaria al operador Orfelina, entre 1995 y

1997. A la fecha de la acción de tutela se encontraba inactiva en el programa10.

Las señoras Rosa Julia Quiroga y Maritza Flórez Fonseca, nacidas el 24 de octubre de 196811 y el 22 de mayo de 196012 respectivamente, no allegaron información sobre su vinculación como madres comunitarias. La señora Celina Romero Hernández nació el 06 de mayo de 1964 y señaló que estuvo vinculada al Programa Hogares Comunitarios a través de: (i) la Asociación Pedro Nel Jiménez a partir del 02 de agosto de 1993 (sin precisar cuándo finalizó dicho vínculo); (ii) en la Caja de Compensación COMFIAR, desde febrero de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2015; (iii) y en la ONG APOYAR, desde febrero hasta diciembre de 2016. A la fecha de la acción de tutela, estaba vinculada como Auxiliar Pedagógica en el operador ASOMIN, y activa en el Programa13. La señora Olga Lucia Moya Restrepo nació el 30 de mayo de 1971 y manifestó que estuvo vinculada como madre comunitaria al ICBF, sin hacer referencia al periodo de tiempo en el que ejerció esta actividad. Al momento de presentar la acción de tutela su vinculación al ICBF se encontraba activa14. La señora Liliana Mirella Infante Trujillo nació el 26 de junio de 1969 y no allegó información sobre su vinculación como madre comunitaria al ICBF15.

La señora Ana María Montañez Vera nació el 09 de junio de 1948, y afirmó que estuvo vinculada como madre comunitaria a la Asociación Libertadores de Ufran González, desde su inicio hasta su retiro, sin mencionar las fechas correspondientes. A la fecha de la acción de tutela, se encontraba inactiva en el Programa16. La señora Carlota Hernández García nació el 08 de diciembre de 1957, y manifestó que estuvo vinculada como madre comunitaria al operador Adorcinda Hernandez Hogar Alejandra, en el periodo de 1997 a 2007. A la fecha de la acción de tutela, su vinculación como madre comunitaria se encontraba inactiva17. La señora María Leonor Henao Lotero nació el 02 de enero de 1954 y afirmó que estuvo vinculada como madre comunitaria al ICBF en septiembre de 1999 8 Folios 33, 40 y 45 del cuaderno 2. 9 Folios 34, 40 y 51 del cuaderno 2. 10 Folios 35, 40 y 56 de cuaderno 2. 11 Folio 62 del cuaderno 2. 12 Folio 61 del cuaderno 2. 13 Folios 34, 40 y 50 del cuaderno 2. 14 Folios 34, 40 y 49 del cuaderno 2. 15 Folio 64 del cuaderno 2. 16 Folios 35, 40 y 58 del cuaderno 2. 17 Folios 35, 40 y 60 del cuaderno 2. 4 (sin precisar la duración de la actividad). A la fecha de la acción de tutela

presentada se encontraba activa como madre comunitaria18. La señora Marta Alicia Gutiérrez Puentes nació el 11 de julio de 1963, y adujo que estuvo vinculada como madre comunitaria a los operadores: (i) la Caja de Compensación COMFIAR, desde 2013 hasta diciembre de 2015; y (ii) APOYAR durante el 2016. Añadió que al momento de presentar la tutela se encontraba activa en ASOMIN19. La señora Yolanda del Carmen Moreno nació el 16 de mayo de 1968 y señaló que estuvo vinculada como madre comunitaria a los operadores: (i) Martha Fierro, sin indicar el periodo durante el cual ejerció la actividad; (ii) ASOMIN, en donde afirmó estar laborando a la fecha de la acción de tutela20. La señora Maximiliana Contreras Villán nació el 15 de febrero de 1969, y adujo que estuvo vinculada como madre comunitaria al programa de Hogares Comunitarios a través de: (i) la Asociación Pedro Nel Jiménez, desde el 01 de octubre de 1996 hasta diciembre de 2006; (ii) la Caja de Compensación COMFIAR, desde febrero de 2007 hasta diciembre de 2015; y (iii) Apoyar ONG desde febrero de 2016 hasta diciembre 15 de ese mismo año. A la fecha de instauración de la acción de tutela, se encontraba activa como docente en la empresa ASOMIN21. La señora Marleny Balanguera Rodríguez nació 07 de junio de 1964 y señaló que estuvo vinculada como madre comunitaria en el año 2009. A la fecha de la

interposición de la tutela se encontraba inactiva22. La señora Luz Marina López nació el 01 de enero de 1970, y manifestó que estuvo vinculada como madre comunitaria al ICBF a partir del 27 de enero de 2006 (sin precisar hasta cuándo ejerció la actividad23. La señora Yamari Yépez Vidal nació el 12 de agosto de 1978, y adujo que estuvo vinculada al ICBF como madre comunitaria desde marzo de 2008. A la fecha de la acción de tutela, se encontraba activa su vinculación24. La señora Belkis Beatriz Guerrero nació el 24 de agosto de 1968, y afirmó que estuvo vinculada como madre comunitaria a los operadores: (i) Asociación Pedro Nel Jiménez en 1995, sin indicar fechas de inicio y fin; (ii) Orlando Rueda en 1996, sin especificar los extremos temporales entre los cuales ejerció la actividad; (iii) Adelmira Torres y Adorcinda Hernández, entre el año 2000 y el 200725. La señora Carmen Rosa Lozano Mena nació el 07 de septiembre de 1951, y afirmó que estuvo vinculada como madre comunitaria a los operadores: (i) Orfelina, en 1996 por tres meses (sin especificar fechas); (ii) Orlando Rueda, desde el 01 de enero de 1997 hasta el año 2000; (iii) y Adorcinda Jiménez entre 2004 y 2005. A la fecha de la acción de tutela, su vinculación se encontraba inactiva26. 18 Folios 34 y 40 del cuaderno 2. 19 Folios 35, 40 y 53 del cuaderno 2.

20 Folios 35, 40 y 54 del cuaderno 2. 21 Folios 33, 34 y 40 del cuaderno 2. 22 Folios 33 y 40 del cuaderno 2. 23 Folios 34 y 40 del cuaderno 2. 24 Folios 34, 40 y 52 del cuaderno 2. 25 Folios 35 y 55 del cuaderno 2. 26 Folios 35, 40 y 57 del cuaderno 2. 5 La señora Sandra Hernández García nació el 04 de julio de 1980, y manifestó que estuvo vinculada como madre comunitaria en el operador Adorcinda Hernández, desde el año 2004 hasta el 2005. Al momento de presentar la acción de tutela, su vinculación se encontraba inactiva27. La señora Martha Lucia Rodríguez Carvajal nació el 05 de julio de 1972. Sin embargo, en los documentos y las pruebas arrimadas con la demanda de tutela no obra información sobre el operador y el periodo dentro del cual fungió como madre comunitaria. Expediente T-6.593.877 La señora Blanca Emma Torres nació el 30 de diciembre de 1957 y en el expediente no se encuentra acreditado el tiempo, ni su vinculación como madre comunitaria al Programa de Hogares Comunitarios. Expediente T-6.608.772 La señora Ana Derly Zamora Poveda nació el 26 de febrero de 1958, y adujo que desde enero de 1996 ha estado vinculada como madre comunitaria al Programa de Hogares Comunitarios a través de distintas asociaciones, como la Asociación Jorge Eliecer Gaitán, la Corporación Multiactiva para la Inversión

Social en la República de Colombia y Nuevo Amanecer. Afirmó que desde el 01 de noviembre del 2016 está vinculada como madre comunitaria mediante un contrato a término indefinido28. 1.1.2. En el marco del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, las tutelantes indicaron que se encargaron, durante jornadas que iniciaban a las 5:00 am y culminaban después de las 4:00 pm, de cuidar a los niños y niñas que estaban a su cargo en el hogar comunitario, así como de alimentarlos, realizar actividades pedagógicas con ellos, estar al tanto de su salud e higiene personal, entre otras labores. Dichas tareas, según informaron, las realizaron bajo la supervisión y la calificación de desempeño del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar29, a cambio del desembolso periódico de una suma de dinero denominada “beca”, que equivalía a menos de un salario mínimo mensual legal vigente. 1.1.3. Con fundamento en la vinculación como madres comunitarias, las accionantes tenían derecho a que, tal y como lo establece la Ley 100 de 1993, se les subsidiaran los aportes al Régimen General de Pensiones a través del Fondo de Solidaridad Pensional30. Por este motivo, la normatividad aplicable fijó, entre otras cosas, el monto del subsidio y las causales para perder el derecho al mismo. Así las cosas, algunas de las accionantes se beneficiaron del Programa de Subsidio al Aporte en Pensión31, conforme se describe en el siguiente cuadro32. 27 Folios 35, 40 y 59 del cuaderno 2.

28 Folios 1 y del 29 al 31 del cuaderno 1. 29 En adelante, ICBF. 30 En adelante, FSP. 31 En adelante, PSAP. 32 La información consignada en este cuadro se extrajo de la respuesta que el Consorcio Colombia Mayor 2013 allegó en sede de revisión o, en el caso de las señoras Hernández de Campuzano y Zamora Poveda, ante el respectivo juez de primera instancia. 6 Fecha de Causal de ingreso Fecha del Semanas Expedien Accionan retiro del por último subsidiad te te PSAP primera retiro as vez Blanca T01/04/199 30/06/200 Emma 034 6593877 8 1 Torres Aura Hernánde T01/10/199 02/08/200 z de 578.57 6567189 6 8 Campuzan o Ana Derly T01/09/199 25/09/201 Zamora 201.43 6608772 6 2 Poveda Nubia 01/11/199 30/09/199 Olivia 0 6 9 Mora en el Yepes pago del Liliana aporte por Mirella 01/10/200 01/08/200 0 dejar de Infante 2 3 cancelar 4 o Trujillo 6 meses Olga continuos33 Lucia 01/10/200 01/08/200 0 Moya 2 3 Restrepo TGeorgina 01/11/199 30/09/199 6570074 0 Guevara 6 9 Rosa Julia 01/11/199 30/09/199 0 Quiroga 6 9 Maritza

01/04/199 20/06/200 Flórez 4.29 9 2 Fonseca Janneth 01/07 27/04/201 Álvarez 60 2008 1 Prieto Maximilia 01/01/199 25/09/201 na 30 8 2 Contreras 33 En el artículo 1° del Decreto 2414 de 1998 se precisó lo siguiente: “[m]odificar el artículo 9° del Decreto 1858 de 1995, el cual quedará así: Artículo 9. Pérdida del subsidio. (…) e) cuando deje de cancelar cuatro (4) meses continuos del aporte que le corresponde (…).”. Posteriormente, esta causal fue modificada por el numeral 4 del artículo 2.2.14.1.24 del Decreto 1833 de 2016, así: “Articulo 2.2.14.1.24. Pérdida del derecho al subsidio: El afiliado perderá la condición de beneficiario del subsidido al aporte en pensión en los siguientes eventos: (…) 4. Cuando deje de cancelar seis (6) meses continuos el aporte que le corresponde. (…)”. 34 “0”: a estas accionantes no les fueron subsidiadas semanas por no cancelar la parte del aporte que les correspondía. 7 Villán Celina Romero 01/11/199 27/05/201 107.14 Hernánde 6 4 z María Leonor 01/09/200 27/10/201 364.29 Henao 2 1 Lotero Ana María 01/10/199 30/09/199 0 Montañez 7 9 Vera Carlota 01/04/199 20/06/200 Hernánde 4.29

9 2 z García Clara TElena 01/09/199 09/03/201 137.14 6569253 Vilora de 6 6 Medina Yolanda del 01/11/199 30/10/201 77.14 Adquirir Carmen 6 2 capacidad de TMoreno pago para 6570074 Marta cancelar la Alicia 01/11/199 22/10/201 694.29 totalidad del Gutiérrez 9 3 aporte a la Puentes pensión35 Flor Marina 01/04/199 09/03/201 908.57 Ruiz 6 6 TCastillo 6569727 Trinidad 01/12/199 09/03/201 Ramírez 505.71 6 6 Guerrero Marleny Personas que Balanguer nunca se a Tbeneficiaron Rodríguez No registran como beneficiarias 6570074 del Luz programa Marina López 35 Esta causal está consagrada en el numeral 1 del artículo 2.2.14.1.24 del Decreto 1833 de 2016, que dispone: “Articulo 2.2.14.1.24. Pérdida del derecho al subsidio: El afiliado perderá la condición de beneficiario del subsidido al aporte en pensión en los siguientes eventos: 1. Cuando adquiera capacidad de pago para cancelar la totalidad del aporte a la pensión”. 8 Yamaris Yépez Vidal Belkis Beatriz Guerrero Carmen Rosa Lozano Mena Sandra Hernánde z García Martha Lucía Rodríguez Carvajal 1.1.4. Solicitud de amparo constitucional: las demandantes indicaron que

mientras fueron madres comunitarias, el ICBF no realizó los aportes legales al sistema de seguridad social integral, y que a su avanzada edad no tienen una fuente de ingreso digna. Por esta razón, solicitaron al juez constitucional amparar sus derechos a la igualdad, al mínimo vital, al trabajo y a la seguridad social y, en consecuencia, ordenar al ICBF pagar los aportes parafiscales en pensiones por el tiempo durante el cual se desempeñaron como madres comunitarias.

2. Contestación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y de las entidades vinculadas Teniendo en cuenta que: (i) en la Ley 100 de 1993 se creó un Fondo de Solidaridad Pensional que tiene por objeto subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales como las madres comunitarias36; (ii) dicho Fondo se concibió como una cuenta especial adscrita al Ministerio del Trabajo cuyos recursos son administrados por el Consorcio Colombia Mayor 2013; y (iii) en algunos37 de los expedientes acumulados en esta oportunidad se observó que en el trámite de instancia no se contó con la participación de aquella cartera ministerial ni del referido Consorcio, entidades que podrían verse afectadas por lo que finalmente se resuelva, el magistrado sustanciador ordenó a la Secretaría General de esta Corporación oficiar al Ministerio del Trabajo y al Consorcio Colombia Mayor 2013 para ponerles en conocimiento de la acción de tutela contenida en los

expedientes T-6.567.189, T-6.569.253, T-6.569.727, T-6.570.074 y

T-6.593.877, a fin de vincularlos al proceso y de que, en consecuencia, se 36 Cfr. Artículo 26 de la Ley 100 de 1993. 37 Exactamente, en los expedientes T-6.567.189, T-6.569.253, T-6.569.727, T-6.570.074 y T-6.593.877. 9 pronunciaran sobre los hechos y las pretensiones en que se funda cada solicitud de amparo. Por esta razón, a continuación se reseñarán la respuesta de la entidad accionada y de las partes vinculadas a este trámite, así como las decisiones de instancia. 2.1. ICBF La entidad anotó que la creación de los Hogares Comunitarios de Bienestar se inscribió en el documento CONPES de 1986 que aprobó el plan de lucha contra la pobreza absoluta y la generación de empleo, pues facilitó la vinculación de las mujeres a los procesos productivos del país, en la medida en que aseguró, a través de las madres comunitarias, el cuidado de sus hijos dentro de su mismo entorno. En ese orden de ideas, afirmó que la normatividad del programa se dirigió a fortalecer la responsabilidad de los padres de familia en la formación de sus hijos con un trabajo solidario entre aquellos y la comunidad a la que pertenecen. Dicho propósito se concretó a través de asociaciones de papás usuarios que seleccionaban a las madres comunitarias, quienes atendían a la población infantil menor de siete años más pobre y perteneciente a sectores sociales carentes de servicios básicos, por ser de su comunidad. Así las cosas, adujo que el programa Hogares Comunitarios fue concebido como

estrategia prioritaria para: (i) la organización y participación de la comunidad alrededor de acciones que permitieran mejorar la vida de la población; y (ii) crear nuevos mecanismos de relación entre los vecinos y pobladores de la misma, con el fin de lograr formas de vida más humanas y articuladas al proceso de descentralización, responsabilidad cívica, social y administrativa de los municipios. Por otro lado, afirmó que, conforme lo dispone el artículo 21 de la Ley 7 de 1979, si bien el ICBF debe participar en la inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común que, como las asociaciones administradoras del programa de Hogares Comunitarios, propendan por la protección de la familia y de los menores de edad, de dicha función no se desprende la existencia de una relación de subordinación entre las madres comunitarias y el Instituto de Bienestar Familiar. Esto, ya que si bien de por medio existe una prestación personal, la misma nunca se ejecutó a nombre del ICBF ni en beneficio del mismo, sino de las familias a las que se les prestó el servicio con ocasión de una labor de carácter solidario y mancomunado llevada a cabo por la misma comunidad, y en la que incluso los padres usuarios del programa aportaban una cuota de participación dirigida al reconocimiento de la tarea de esas gestoras comunitarias. En ese sentido, aclaró que los Hogares Comunitarios de Bienestar fueron concebidos por la Ley 89 de 1988 como un programa en el que el ICBF 10 simplemente asignaba unas becas para su constitución y funcionamiento, con el fin de que la vinculación de las madres comunitarias, a la luz de lo dispuesto en

el artículo 4 del Decreto 1340 de 1995, constituyera un forma de trabajo solidario y una contribución voluntaria sin que la misma generara un vínculo laboral con las asociaciones u organizaciones comunitarias administradoras del programa, ni con las entidades públicas que en él participaban. Por esta razón, según afirmó, el ICBF jamás tuvo la calidad de empleador, no tuvo la obligación legal de realizar los aportes al régimen general de pensiones de las madres comunitarias y, en consecuencia, estas no son funcionarias o empleadas del Instituto, ni tampoco contratistas. En cambio, la única relación que tenían y que, como dijo, no era laboral, la trabaron con la asociación de padres de familia de la cual hacía parte su hogar comunitario. Además, dichas asociaciones no pertenecen a la estructura administrativa de la entidad. No obstante lo anterior, precisó que actualmente el régimen jurídico de las madres comunitarias se encuentra en un periodo de transición, pues a partir de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012 se estableció que para la vigencia 2013 el valor de la beca correspondería al monto del salario mínimo mensual legal vigente y que para el 2014 se formalizaría laboralmente a las madres comunitarias. Por este motivo, a partir de ese año las asociaciones de padres de familia o las entidades privadas que contratan con el ICBF son responsables de contratar a las madres comunitarias, así como de pagar todas las acreencias laborales. Ahora bien, en cuanto a la procedencia del mecanismo de amparo constitucional, adujo que existen otros medios de defensa judicial idóneos distintos a la acción

de tutela para debatir las pretensiones de las peticionarias. Asimismo, no consideró que existiera un perjuicio irremediable que torne procedente la intervención del juez constitucional, pues afirmó que en algunos casos las tutelantes no pertenecen a la tercera edad o no sufren un mal estado de salud y, además, pueden acceder a otras prestaciones económicas, ya que el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011 prevé que incluso las personas que dejen de ser madres comunitarias y no reúnan los requisitos para acceder a la pensión, ni sean beneficiarias del programa de asignación de beneficios económicos periódicos (BEPS) del régimen subsidiado en pensiones, tendrán acceso a un subsidio que se otorga a través de la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. Igualmente, manifestó que en los asuntos acumulados no hubo inmediatez en la interposición del mecanismo de amparo, pues las demandantes reclaman prestaciones económicas que supuestamente se causaron desde la fecha de su vinculación como madres comunitarias, es decir, incluso hace más de una o dos décadas, sin que antes hubiesen promovido la acción judicial ordinaria para que el juez natural decidiera los asuntos objeto de discusión en esta oportunidad. En consecuencia, solicitó al juez constitucional declarar la improcedencia de la acción de tutela. 11 2.2. Consorcio Colombia Mayor 2013 En sede de revisión el Consorcio manifestó que actúa como administrador del Fondo de Solidaridad Pensional. También informó que el Fondo está dividido en dos subcuentas, una de subsistencia que brinda subsidios económicos a través

del Programa Colombia Mayor para la protección de adultos mayores en estado de extrema pobreza, y otra de solidaridad que financia el Programa de Subsidio al Aporte en Pensión (PSAP), para ampliar la cobertura mediante el subsidio a las cotizaciones a pensión de grupos poblacionales que carecen de acceso al Sistema de Seguridad Social por sus precarias condiciones socio económicas. De acuerdo con lo anterior, anotó que el funcionamiento operativo del PSAP implica que, al cumplirse los requisitos de los Decretos 1833 de 2016 y 387 de 2018, la entidad administradora —en este caso Colpensiones—, debe generar un talonario con recibos para que la persona efectúe su aporte obligatorio ante dicha entidad y posteriormente esta envíe al Consorcio la cuenta de cobro correspondiente a los subsidios que se deben desembolsar a nombre del beneficiario. Una vez hecho esto, el Consorcio valida la información contenida en el aplicativo web de cada beneficiario, procesa la nómina y efectúa el pago de los subsidios. En relación con esto, precisó que el giro de los recursos del FSP requiere autorización expresa del Ministerio del Trabajo, pues así lo dispuso el contrato de encargo fiduciario. Por otro lado, reportó la situación de las veinticinco demandantes dentro de los expedientes T-6.569.253, T-6.569.727, T-6.570.074 y T-6.593.877, pues en relación con las accionantes de los expedientes T-6.567.189 y T-6.608.772 ya se había pronunciado durante los respectivos trámites de instancia. Por ende, de su intervención ante esta Corte se extrae la siguiente información:

1. De las veinticinco accionantes, dieciocho estuvieron afiliadas al Programa de Subsidio al Aporte en Pensión, y las demás nunca se beneficiaron del mismo.

2. De las dieciocho madres comunitarias que estuvieron afiliadas al mencionado programa, todas fueron retiradas del mismo al caer incursas en alguna de las causales de pérdida de la condición de beneficiario del subsidio que estaban previstas desde el Decreto 1858 de 1995, y actualmente están contenidas en el Decreto 1833 de 2016.

3. De esas dieciocho demandantes, cinco fueron retiradas por haber adquirido capacidad de pago para cancelar la totalidad del aporte a pensión, y trece por haber dejado de cancelar, durante el tiempo determinado por la norma, la porción del aporte no subsidiado.

Con base en lo dicho, hizo referencia a las causales de pérdida del derecho al subsidio en las que se encontraban inmersas algunas de las tutelantes. Así, expuso que la cancelación de beneficiarios por mora superior a 4 meses —causal 12 consagrada en el literal e) del artículo 9 del Decreto 1858 de 1995 (a su vez modificado por el artículo 1º del Decreto 2414 de 1998)—, dispone que se pierde este derecho cuando la persona “deje de cancelar (4) meses continuos el aporte que le corresponde”, situación que la entidad administradora debe notificar al Fondo de Solidaridad a más tardar el último día hábil, una vez haya vencido el término para que se suspenda el pago del subsidio. Además, aludió a la cancelación del subsidio por mora superior a 6 meses — causal contenida en el numeral 4 del artículo 2.2.14.1.24 del Decreto 1833 de

2016—, en virtud de la cual se pierde el derecho al subsidio cuando la persona deja “de cancelar seis (6) meses continuos el aporte que le corresponde”. En este caso, la entidad administradora también debe informarle al Fondo para que se suspenda la afiliación del beneficiario. Así las cosas, el Consorcio manifestó que no tuvo ninguna injerencia en la desafiliación de las accionantes que se vieron incursas en dicha causal, pues la entidad administradora es la encargada de verificar el cumplimiento de la cancelación del porcentaje correspondiente del aporte, así como de informar sobre quiénes se encuentran inmersos en ella para efectos de realizar la desafiliación. Igualmente, hizo alusión