CC - T1125-2003

Sentencia T-1125/03

DERECHO A LA EDUCACION-No se vulnera al utilizar establecimiento educativo como albergue temporal DAMNIFICADO POR INCENDIO-Protección especial/DAMNIFICADO ES PERSONA EN CONDICION DE DEBILIDAD-Protección especial DEBERES SOCIALES DEL ESTADO-Protección a víctimas de desastres DEBER DE SOLIDARIDAD DE PARTICULARES POR DESASTRE-Juez de tutela puede exigir cumplimiento La Sala manifiesta que es jurisprudencia reiterada de esta Corte, afirmar que el juez de tutela puede exigir el cumplimiento de un deber de solidaridad a un particular, cuando su incumplimiento afecte los derechos fundamentales de una persona que, por ausencia de regulación legal, carece de protección o se encuentra en una especial situación de debilidad manifiesta o de vulnerabilidad. En materia de atención y prevención de desastres, la especial atención constitucional se brinda para la protección de la población afectada que ostenta una calidad de vulnerabilidad y debilidad evidente, y en esta mediada para el aseguramiento de sus derechos fundamentales a la vida, a la subsistencia, a la dignidad, y a la salud, entre otros. Además, el principio general de solidaridad impide que la sociedad sea indiferente al sufrimiento evidente de las personas o insensible ante la situación de desamparo o de extrema necesidad en que éstas se encuentren. DEBER DE SOLIDARIDAD SOCIAL CON VICTIMAS DE DESASTRE La Sala estima que en situaciones de desastre la solidaridad se concreta como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar tanto el Estado como la sociedad. En esta medida las personas que se han visto afectadas de forma indirecta por las consecuencias de un desastre, específicamente por las

consecuencias que implica la nueva situación de los damnificados en el entorno social, deben colaborar activamente en la mitigación de los daños obrando conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas, por lo cual deben abstenerse de ordenar o ejecutar actos que puedan amenazar, profundizar la condición vulnerable de la población que ha sufrido directamente los efectos de la calamidad, o de dañar la vida de sus semejantes, procurando el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. En consecuencia, el desconocimiento por parte de los particulares de las situaciones de vulnerabilidad de los conciudadanos, ignorando tanto el evento del desastre como sus consecuencias en el entorno social, económico, ambiental y familiar, implica una vulneración a los derechos fundamentales de los damnificados, por lo cual podrán hacerse exigibles la cesación de las causas contrarias a la especial protección debida a la población vulnerable, o las acciones tendientes a la efectividad de la misma. DEBER DE SOLIDARIDAD SOCIAL CON VICTIMAS DE DESASTRE Y LIMITACIONES DE DERECHOS DE PARTICULARES-Caso de utilización de escuela como albergue La Sala advierte que si bien en situaciones de desastre pueden presentarse limitaciones a los derechos de diferentes personas, ello no implica per se que se desconocerán del todo tales derechos. En efecto, la limitación no puede significar bajo ninguna circunstancia la negación de los derechos, de modo que las restricciones sólo pueden establecerse bajo rígidos criterios de proporcionalidad y temporalidad a la par de un proceso de recuperación y

reconstrucción que, como se anotó anteriormente, debe responder a los daños colaterales e indirectos y no solo a la atención de emergencia en las zonas y poblaciones directamente afectadas. Así entonces en casos en los que se usan bienes públicos, o escuelas como albergues, la temporalidad no puede convertirse en un estado permanente que desconozca aquellos derechos que dependen para su plena satisfacción de las condiciones que se alteraron tras el desastre. Así mismo, las limitaciones deben supeditarse a restricciones o riesgos aceptables. El carácter de aceptable implica en este contexto que, a juicio de la autoridad que regula este tipo de decisiones, el valor de probabilidad de consecuencias sociales, económicas o ambientales, es considerado lo suficientemente bajo para permitir su uso en la planificación, la formulación de requerimientos de calidad de los elementos expuestos o para fijar políticas sociales, económicas y ambientales afines. COMITES LOCALES DE EMERGENCIA-Capacidad de convocatoria para mitigar efectos de desastre En los casos concretos en que se presenten situaciones de desastre, los Comités Locales de emergencia, que de acuerdo con el Decreto 919 de 1989 constituyen la base del Sistema, están en capacidad de convocar a representantes o delegados de juntas de acción comunal o cualquier organización o persona de relevancia social en el respectivo territorio con el fin de dar efectividad a las decisiones dirigidas a mitigar los efectos adversos del desastre, y en esta medida la ciudadanía convocada, en concordancia con los postulados sociales y de solidaridad de nuestra Constitución Política, tiene el deber de prestar su colaboración. En este punto, la Sala precisa que la intervención de las entidades territoriales debe concebirse como un

instrumento para modificar los factores de riesgo, realizando acciones que fortalezcan la resistencia al impacto de la población expuesta, de modo que las autoridades competentes, tienen la facultad de intervenir cambiando las peculiaridades del entorno para reducir la amenaza del riesgo o las características intrínsecas de mismo para aminorar su vulnerabilidad. Así, el manejo de los riesgos - esto es las acciones dirigidas a evitar o disminuir los efectos adversos en las personas, los bienes, servicios y el medio ambienteimplica por parte de las autoridades competentes la planeación de la prevención y la preparación para la atención de la población potencialmente afectada, a corto y largo plazo. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD Y EDUCACION-Incorporación de concepto de prevención de desastres La ciudadanía juega un papel fundamental cuando ocurre un desastre, dado que en todos los casos participa de manera directa en la atención de las emergencias, la rehabilitación y la recuperación después de ocurrido un evento. Adicionalmente, si las organizaciones comunitarias reconocen los riesgos e incorporan dentro de sus actividades acciones preventivas que contribuyan a la reducción de la vulnerabilidad se puede lograr un desarrollo más sostenible de los niveles locales. Por esta razón la educación juega un papel básico en la formación de los estudiantes en la atención a los desastres bajo valores de solidaridad, como miembros activos de la sociedad en que viven. De esta manera, las instituciones educativas y la familia, deben promover que los estudiantes se apropien de los procesos de mitigación de riesgos y que la ciudadanía en general tenga una actitud preventiva y participativa ante el manejo de los riesgos y de los desastres. Mal podría

lograrse este objetivo si la reacción de los padres o de los Colegios es oponerse a la atención mínima de las personas que se hallan en este estado de vulnerabilidad, donde han perdido casi todo. En este contexto la sociedad tiene que actuar como recurso activo para los habitantes en condiciones de vulnerabilidad. La incorporación de los conceptos de prevención de desastres y protección ambiental en la educación formal es entonces fundamental, incluso en el propio proceso de atención en los casos concretos, al dar herramientas a los estudiantes tanto para evitar posibles peligros posteriores al desastre, como para fortalecer la solidaridad como principio fundamental de nuestro Estado social. En este contexto, adquiere enorme dimensión el postulado establecido en el artículo 67 establecido por el Constituyente: PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD Y PEDAGOGIA CONSTITUCIONAL La Sala señala que siendo la pedagogía constitucional, fundamental para lograr una sociedad democrática, social, pluralista y humanista, tanto la familia - núcleo esencial de la sociedad -, como los establecimientos educativos tienen la responsabilidad de crear y solidificar la construcción de la solidaridad como principio material y efectivo. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD Y OCUPACION DE LUGARES POR DAMNIFICADOS-Procedimiento y plazo El artículo 30 del Decreto 919 de 1989 señala la obligación de permitir la ocupación de lugares por damnificados en situaciones de emergencia. Como puede advertirse, si bien la norma no establece la regulación a seguir en casos en los que la actuación de emergencia, se efectúa con antelación al momento de la “declaración de la emergencia” y al respectivo pronunciamiento de los Comités de atención, queda claro que el principio de

solidaridad hace exigible y legítima la ocupación, teniendo en cuenta que se trata de una situación de humanidad. Sin embargo pasada esta primera etapa de emergencia la entidad pública respectiva no podrá omitir, en concordancia con el Decreto mencionado, el proceso señalado para la ocupación, principalmente la comunicación dirigida al propietario o poseedor, precisando la necesidad de la ocupación temporal, la extensión requerida y el tiempo probable de duración de la misma, así como la estimación del valor de los perjuicios que probablemente se causarán. Respecto del tiempo que se debe entender como razonable para permitir la ocupación de un inmueble, el artículo 31 del mismo decreto determina que la ocupación temporal de inmuebles en ningún caso podrá ser superior a un (1) año. Como se advierte, el artículo señala un máximo, razón por la cual el plazo que las autoridades respectivas deben establecer en cada caso concreto de acuerdo a las circunstancias específicas, debe dentro del límite de un año seguir los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Ello significa que el plazo de un año no es el permitido para todos los casos, sino que es el lapso máximo dentro del cual se debe estudiar para el caso el término de ocupación razonable. Así mismo, dichos principios estarán delimitados por la protección que se debe a los derechos que, en virtud de los efectos indirectos del desastre sobre el entorno económico, ambiental y social, se vieron limitados. DERECHO A LA EDUCACION-Limitación por utilización de escuela como albergue Quedó demostrado que en el caso concreto no se evidenció perjuicio irremediable alguno, ya que los estudiantes efectivamente continuaron

recibiendo educación, aun cuando de manera limitada. Téngase en cuenta que tal limitación obedece al deber constitucional de solidaridad de todos los ciudadanos y ciudadanas, en especial respecto de aquellas poblaciones que se encuentran en un claro estado de vulnerabilidad, así como que el riesgo soportado por el establecimiento educativo y por los estudiantes como consecuencia del desastre, corresponde a los denominados riesgos aceptables y posteriores al evento. En esta medida la limitación al derecho a la educación no estuvo caracterizada por la gravedad, la urgencia y la inminencia necesarias para predicar su vulneración, toda vez que la Alcaldía dispuso de manera inmediata a la situación de ocupación, toda una serie de medidas de emergencia para evitar que se detuviera la realización de tan importante derecho. En este sentido, la Sala precisa que la limitación de las jornadas de educación y la modificación del lugar en donde debían darse las clases a los menores, no representa un desconocimiento del derecho, sino por el contrario una limitación al mismo, en razón de la necesidad social de protección de las familias damnificadas del incendio. En efecto, como sucedió en el caso concreto, en donde cerca de 650 viviendas quedaron absolutamente destruidas, la demanda de albergue temporal es de una entidad considerable, considerando que la reconstrucción o reubicación de las familias no puede efectuarse de manera inmediata.

Referencia: expediente T-784296

Peticionario: Asociación de padres de familia de la escuela el Pinal.

Accionado: Alcaldía de Medellín.

Magistrado Ponente:

Dr. MARCO GERARDO MONROY

CABRA

Bogotá D. C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil tres (2003). La Sala Sexta de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de la sentencia proferida el siete (7) de mayo de 2003 por el Juzgado Veinte Penal Municipal de Medellín.

I. HECHOS

1. El asentamiento La Mano de Dios es un barrio subnormal localizado en la zona centro oriental de la ciudad de Medellín. La mayoría de sus habitantes viven en condiciones de pobreza y vulnerabilidad y en gran parte, constituye población reasentada que ha sido víctima de procesos de destierro o desplazamiento forzado por la violencia, procedentes de otros municipios de Antioquia y del departamento de Chocó. Sus viviendas en su gran mayoría fueron construidas con tablas de madera y cinc. El año anterior, los asentamientos en donde se encuentran fueron calificados como de alto riesgo por parte del Sistema Municipal de Atención y Prevención de desastres, SIMPAD, debido a que el 70% del sector no es apto para construcción de vivienda.

2. El 7 de marzo de 2003, más de 600 viviendas pertenecientes al asentamiento la Mano de Dios, ardieron en llamas. El incendio consumió el 75% del barrio, dejando alrededor de 3.500 personas damnificadas.

3. Como consecuencia del incendio, varias familias adoptaron como albergue

la escuela El Pinal.

4. Ante esa situación, la Administración Municipal permitió que las escuelas del sector se convirtiesen en albergues para las familias damnificadas por el tiempo necesario para la reconstrucción de las viviendas destruidas.

5. Consideran los accionantes que tal decisión vulnera el derecho fundamental a la educación de sus hijos, los cuales asisten a dicha escuela.

6. Manifiestan igualmente, que aún cuando la administración ofreció un lugar y horario de contingencia para continuar con las actividades escolares, tal decisión conlleva los siguientes inconvenientes: reducción de la jornada estudiantil a tres horas; interrupción de la hora de almuerzo debido al horario de emergencia estipulado para las clases; y generación de riesgos para los menores que corren peligro al realizar su descanso en la

calle, entre otros.

7. Adicionalmente, señalan que con tal situación se les está vulnerando el derecho al trabajo, ya que han tenido que dejar de trabajar para estar pendientes de la seguridad de sus hijos.

8. Manifiestan además, como fundamento de sus peticiones, que los contratos de matrícula incluyen el pago por un lugar en la institución El Pinal, para la educación de sus hijos.

9. En diligencia de ampliación de tutela del 29 de abril de 2003, el señor Herber Mauricio Ospina manifiesta que los menores han tenido que desplazarse a otros centros educativos exponiéndose a toda clase de peligros, a tal punto que incluso han debido portar armas blancas para su defensa en esos sectores. Agrega que en algún momento el centro educativo quiso retomar sus actividades pero la fuerza pública prohibió el

ingreso de los educandos. Luego, con ayuda de los albergados, se recuperaron tres salones en donde los estudiantes comenzaron a estudiar tres horas. Finalmente, señaló que para el 25 de abril, el centro debería estar desocupado ya que se solucionaría el problema de vivienda de los damnificados, a lo cual afirma, no se dio cumplimiento. 10.La señora María Mónica Zapata advirtió, en declaración rendida ante el juez de instancia, que había hablado con la Directora del Plantel sobre las posibles soluciones al problema, respecto de lo cual ésta última adujo que no se podía hacer nada, debiendo atenerse a lo que dijese la Secretaría de Educación. 11.La Hermana Margarita Cecilia Castrillón, directora de la Escuela, señaló que el día del incendio, la presidenta de la Junta de Acción Comunal le solicitó dejar pasar la noche allí a los damnificados y que al siguiente día lo desocuparían, sin que esto se cumpliese hasta la fecha. Manifiesta que posteriormente se llegó a un acuerdo con la Secretaría de Educación, por el cual se reiniciarían clases el lunes siguiente, pero cuando se disponía a recibir a los niños un agente de policía le manifestó que por orden del Presidente de la República y de la Alcaldía “no podía entrar un niño”, porque el centro debía funcionar como albergue para los damnificados hasta tanto se solucionara el problema de vivienda. Sobre este aspecto agregó que hasta la fecha no había recibido información alguna. Respuesta de la entidad accionada: La apoderada del Municipio de Medellín respondió la demanda en escrito del mes de abril de 2003, manifestando que ante la desescolarización de los

menores, con ocasión de la ocupación de las instalaciones por familias afectadas por el incendio del Asentamiento La Mano de Dios, la Secretaría de Educación del municipio de Medellín intervino de manera inmediata. Aclaró así mismo, que el ente municipal nunca ordenó que las escuelas se convirtieran en albergues, precisando que la noche del desastre las familias se tomaron las sedes ante la necesidad humana en que se encontraban, razón por la cual la Alcaldía estimó que no podía desalojarlas, dejándolas nuevamente a la intemperie. Se buscaron entonces estrategias para mantener el servicio educativo, en tanto se solucionaba el problema de las familias damnificadas. Específicamente en lo relacionado con la Escuela de El Pinal se adoptaron las siguientes medidas provisionales:

1. Ubicación de seis (6) grupos de preescolar y básica primaria de la Escuela

El Pinal, en la Escuela Fe y Alegría y La Libertad No. 6, en jornada de emergencia.

2. Ubicación de seis (6) grupos de básica primaria de la Escuela el Pinal en la Escuela Niño Jesús de Praga, en jornada de emergencia.

3. La Secretaría de educación asignó transporte para los estudiantes de la Escuela El Pinal, que los recogía y los dejaba en la puerta de la Escuela, a fin de evitarles mayores traumatismos en sus recorridos, sobre todo por tratarse de niños pequeños.

Señaló así mismo que según información brindada por la docente de la Escuela, a partir del 29 de abril, los niños volverían a la Escuela en horarios

de emergencia. Manifiesta que la limitación al cumplimiento de la jornada escolar en la forma señalada por la legislación educativa, tiene por causa un hecho fortuito con ocasión del incendio del 6 de marzo. Sin embargo, aclara que en asocio con la Presidencia de la República se están adelantando programas de solución de vivienda para recuperar los espacios educativos y dar cumplimiento al artículo 44 superior. Asevera además, que la administración ha estado implementando medidas para buscar soluciones inmediatas y coherentes con la situación social presentada. Señala que la Secretaría de Solidaridad del Municipio junto con el Sistema Municipal de Prevención y Atención de Desastre –SIMPAD-, establecieron un cronograma de actividades para ubicar en otros albergues o pagar arriendo a los damnificados, pero tales medidas toman tiempo. Advierte que los damnificados acordaron no salir del albergue hasta que no se les garantice su vivienda, resaltando que entre las personas damnificadas también hay niños y personas de la tercera edad. En conclusión estima que no se han producido fallas u omisiones que generen vulneración de los derechos fundamentales, así como tampoco se presenta una inminencia de un perjuicio irremediable.

II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN

A. Primera Instancia El Juez de instancia negó el amparo solicitado, considerando que no existe violación a ningún derecho fundamental, por cuanto se infiere de las diligencias allegadas, que los alumnos están recibiendo clases, aun cuando éstas no se efectúen en el horario asignado en el currículum educativo.

Señala que si bien es cierto que se requieren espacios amplios y adecuados

para que los menores reciban la educación, también es cierto que las familias damnificadas con posterioridad al desastre se encontraban a la intemperie. En esta mediada advierte que no considera lógico que por proteger unos derechos se violen otros, imperando el derecho a la vida digna representado en la protección de aquellas personas que requieren vivienda digna, por lo cual aconseja que la situación de limitación en el servicio de educación, sea planteada ante el Alcalde. Finalmente señala que no se probó perjuicio irremediable alguno, así como tampoco que los alumnos se encuentren ante una situación urgente e impostergable respecto de sus derechos fundamentales.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.

B. Fundamentos

a. Problema jurídico En el presente caso la Sala establecerá si la ocupación de un establecimiento educativo, por parte de damnificados de un desastre natural o antrópico, para usarlo como lugar de albergue de emergencia, vulnera el derecho a la educación de los estudiantes, que en tal evento han tenido que modificar de manera temporal tanto sus horarios pedagógicos como el lugar en donde reciben la atención educativa.

1. Sistema Nacional para la prevención y atención de desastres.

El marco normativo para la atención y prevención de desastres, lo establecen la Constitución, la Ley 46 de 19881, el Decreto 919 de 19892, la Ley 99 de 19933, la Ley 715 de 20014 y el Decreto 93 de 19985.

Siguiendo los parámetros señalados por estas normas, la Sala resalta la importancia del tema de la atención de desastres, asunto que reviste un especial interés y compromiso colectivo. Así lo señala el artículo 9 de la Ley 99 de 1993: "La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento." Así, para enfrentar y manejar todo lo relativo a desastres, se estableció el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres el cual está constituido por el conjunto de entidades públicas y privadas que realizan acciones específicas, para definir las responsabilidades y funciones de todos los organismos y entidades públicas, privadas y comunitarias en las fases de prevención, atención, rehabilitación y reconstrucción en situaciones de desastre. Su función es integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de desastre, así como garantizar un manejo oportuno y eficiente de los recursos humanos, administrativos, técnicos y económicos necesarios. En esta medida, los objetivos del SNPAD se señalan a continuación: - La REDUCCIÓN DE RIESGOS Y PREVENCIÓN DE DESASTRES, mediante la profundización en el conocimiento de las amenazas naturales y las causadas por el hombre accidentalmente; el análisis del grado de vulnerabilidad de los asentamientos humanos y la determinación de las zonas de riesgo, con el fin de identificar los escenarios potenciales de desastre y formular las medidas para prevenir o mitigar sus efectos a través de la planificación en todos los niveles.

• La RESPUESTA EFECTIVA EN CASO DE DESASTRE comprende una capacidad de acción y una organización institucional al nivel nacional, mediante el trabajo concertado de las entidades técnicas y operativas del Sistema y al nivel local, con el apoyo a la gestión a través de programas de capacitación técnica y articulación de acciones

1Diario Oficial No 38.559, del 2 de noviembre de 1988. “ Por la cual se crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se otorga facultades extraordinarias al Presidente de la República, y se dictan otras disposiciones”. 2 Diario Oficial No. 38799, mayo de 1989. “Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 3 Diario Oficial No. 41.146, de 22 de diciembre de 1993. “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 4 Diario Oficial No 44.654, de 21 de diciembre de 2001. “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 5Por el cual se adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. con la debida orientación de las entidades nacionales responsables, en

consonancia con planes de emergencia y contingencia para escenarios potenciales de desastre. Finalmente, la respuesta efectiva cuenta con el apoyo financiero del Fondo Nacional de Calamidades y de otras entidades del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres – SNPAD -, a fin de atender a la comunidad afectada por los impactos de los eventos catastróficos que ocurran y apoyar el retorno a la normalidad, mediante obras y operativos de emergencia para la respuesta inmediata, que incluyen apoyo alimentario, menaje básico, vivienda temporal, combustible y transporte, entre otros. - La RECUPERACIÓN RÁPIDA DE ZONAS AFECTADAS implica el fortalecimiento de la capacidad técnica, administrativa y financiera necesaria para agilizar los procesos de recuperación rápida de las zonas afectadas. Este proceso de recuperación, debe fundamentarse en las características sociales y culturales de la población afectada. - La RECONSTRUCCION, que como proceso de recuperación a mediano y largo plazo, del daño físico, social y económico, implica un nivel de desarrollo igual o superior al existente antes del desastre. Así mismo las acciones en reconstrucción deben dirigirse a activar las fuentes de trabajo, la actividad económica de la zona o región afectada; a reparar los daños materiales en especial en materia de vivienda y de infraestructura, y a incorporar medidas de prevención y mitigación del riesgo en el proceso de desarrollo. En este punto, la Sala precisa que, en lo relativo a la recuperación y la reconstrucción, las autoridades competentes deben tomar en cuenta como objeto de su acción no sólo las zonas, las actividades y los grupos poblacionales que fueron directamente afectados, sino todo los que presentan

afectaciones indirectas. En este orden de ideas, siendo los efectos directos aquellos que mantienen relación de causalidad directa con la ocurrencia del desastre, los indirectos en cambio, son aquellos que mantienen relación de causalidad no ya con el desastre sino con los efectos directos de este, identificados con impactos concatenados o posteriores sobre la población, sus actividades económicas y sociales o sobre el medio ambiente. En esta medida constituyen afectaciones indirectas, por ejemplo, el uso como albergues de emergencia de edificaciones cuyo uso principal es otro, como escuelas, coliseos, iglesias entre otros, que en la primera etapa de la atención de emergencia ofrecen unas condiciones mínimas de seguridad, a fin de evitar mayores perjuicios a los damnificados. Ante estos eventos son múltiples los factores en riesgo, dentro del contexto social, material y ambiental afectado, en el que se encuentran personas, infraestructuras, contextos de actividad humana, recursos, servicios e incluso ámbitos de aplicación de ciertos derechos que pueden verse afectados con la ocurrencia de la calamidad. Los efectos perjudiciales que se presentan en este entorno, son resultado en muchas ocasiones, no sólo de la ocurrencia de los fenómenos como tal, sino también de la alta vulnerabilidad que ofrecen una parte importante de los asentamientos humanos, como consecuencia de su desordenado crecimiento urbano y del tipo de tecnologías utilizadas en los mismos. A ello se une la degradación y deterioro ambiental que contribuyen al aumento del riesgo no sólo para el hábitat urbano si no en general para el mismo medio ambiente, situación que evidencia la imperante necesidad de implementar un modelo de

desarrollo alternativo y preventivo. En este orden, si bien la Sala no desconoce la existencia de condiciones coyunturales, que hacen que se privilegien la atención en la fase de las emergencias, hace un llamado en el marco de la cultura y la política de la prevención y la planeación, instando para la realización de un ajuste institucional que permita ubicar los roles y responsabilidades de las diferentes entidades e instancias, y garantice una acción permanente y coherente en el conjunto del tema a largo plazo y no solamente en algunos de sus aspectos. De otro lado, al abordar el estudio del SNAPD, la Sala resalta como aspectos fundamentales de este, la descentralización, la planeación y el manejo presupuestal. Así entonces, en cuanto a la descentralización, corresponde a las entidades que componen el Sistema llevar a cabo en forma organizada y descentralizada, a través de Comités Regionales y Locales, actividades de prevención, y atención de desastres mediante respuestas rápidas a las emergencias, y el fortalecimiento de la cultura de la prevención, todo ello bajo el ámbito de sus competencias. De esta manera, la descentralización se erige como principio general de la orientación de la acción de las entidades nacionales y territoriales, en relación con la elaboración, ejecución y seguimiento del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, de manera que los niveles territoriales tienen autonomía para la formulación de los planes y programas, siempre que ella se inscriba dentro del marco general de las orientaciones y políticas fijadas por la Dirección Nacional. En este sentido el Decreto 93 de 1998 señala en su inciso segundo que: “La aplicación del Plan Nacional para la Prevención y Atención de

Desastres debe contribuir al fortalecimiento del proceso