CC-T145-1993

Sentencia No. T-145/93 DERECHO A LA INFORMACION-Verificación de datos/RESERVA TRIBUTARIA/REGISTRO DE PROPONENTES-Cancelación La autoridad pública no vulneró la reserva tributaria ni el derecho al habeas data de la petente. La administración quiso confrontar la veracidad de la información suministrada sin requerir se le revelara el monto de las bases gravables o la determinación privada de los impuestos de la sociedad demandante. Sí la autoridad pública puede cancelar la inscripción de una persona en los registros públicos, con mayor razón y, también, por ese mismo motivo, tiene la facultad de investigar y evaluar la autenticidad de los documentos exigidos para autorizar, renovar o corregir la inscripción. La administración no vulneró el principio de igualdad ante la ley, al cancelar la inscripción de la sociedad. SANCION DE PLANO/DEBIDO PROCESO-Vulneración La imposición de sanciones o medidas correccionales debe sujetarse a las garantías procesales del derecho de defensa y contradicción, en especial al principio constitucional de la presunción de inocencia. Si la presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios de celeridad y eficacia podrían respaldar la imposición de sanciones de plano en defensa del interés general, la prevalencia de los derechos fundamentales y la especificidad del principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas, hacen indispensable que la sanción sólo pueda imponerse luego de conceder al interesado la oportunidad de ejercer su derecho de defensa. Carece de respaldo constitucional la imposición de sanciones administrativas de plano con fundamento en la comprobación objetiva de una

conducta ilegal, en razón del desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y de presunción de inocencia, los cuales hacen parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso. PRESUNCION DE INOCENCIA La no vinculación del interesado al procedimiento que llevaría a modificar su situación jurídica de favor y permitirle ejercer los derechos a ser oído y a controvertir las pruebas que obraban en su contra, desconoce el principio de presunción de inocencia e invierte la carga de la prueba y termina por colocarlo en situación de indefensión. La presunción de inocencia no se quiebra por la prueba objetiva de una infracción legal porque ello llevaría a desvirtuar el principio de nulla poena sine culpa. Acierta la sociedad solicitante de tutela al afirmar que la administración debía haberle dado oportunidad para expresar sus opiniones y controvertir las pruebas allegadas en su contra. Con mayor razón, cuando la presunta conducta ilegal no sólo puede constituir un delito sino que su ejecución podría tener justificación razonable en las normas de amnistía tributaria que permiten corregir las declaraciones de renta ya presentadas, con lo cual no se descarta la hipótesis de que la divergencia de datos surgida tenga una explicación jurídica satisfactoria. REGISTRO DE PROPONENTES-Cancelación/PERJUICIO IRREMEDIABLE La inscripción en los registros de proponentes es un requisito sine qua non para licitar, concursar o contratar con el Estado la realización de obras públicas cuyo costo supere los dos millones de pesos. La imposibilidad legal de presentar ofertas y competir con otras empresas, consecuencia de la resolución de cancelación, no sería evitable mediante una orden posterior de la

autoridad judicial. La exclusión del registro, en efecto, priva a la persona natural o jurídica de toda posibilidad de contratar con entidades oficiales, ocasionándole, sin justificación jurídica alguna, un costo de oportunidad que solamente sería reparable mediante indemnización.

REF: Expediente T-7067

Actor: SOCIEDAD BRADFORD Y

RODRIGUEZ LTDA.

Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de tutela T-7067 adelantado por la Sociedad BRADFORD y RODRIGUEZ LTDA. contra el Director de Licitaciones y Contratos del Ministerio de Obras Públicas y Transporte.

A N T E C E D E N T E S

1. El Director de Licitaciones y Contratos del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, mediante Resolución No. 09911 del 26 de agosto de 1992, canceló la inscripción de la sociedad BRADFORD y RODRIGUEZ LTDA en el Registro de Constructores de esa entidad. La autoridad administrativa, previo el concepto del Comité de Calificación, Clasificación y Registro, tomó esta determinación al encontrar una "distorsión" entre los valores que aparecen en las declaraciones de renta de la sociedad presentadas al Ministerio para la renovación de la inscripción y los valores que reposan en

la Administración de Impuestos Nacionales.

En efecto, el 23 de abril de 1992, el Secretario General del Ministerio de Obras Públicas y Transporte solicitó a la Dirección de Impuestos Nacionales la verificación de la autenticidad de las declaraciones de renta presentadas por varios proponentes como anexo a las solicitudes de renovación de inscripción, entre ellas las de la sociedad BRADFORD y RODRIGUEZ LTDA. En desarrollo de esta petición, el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial, el Subdirector de Recaudación y el Jefe de División de Contabilidad de la Dirección de Impuestos Nacionales, mediante oficios del 26 de junio y del 8 de julio de 1992, certificaron que los valores que aparecían en sus archivos eran distintos a los contenidos en las declaraciones de renta allegadas por la sociedad BRADFORD y RODRIGUEZ LTDA.

2. La sociedad, por intermedio de apoderado, interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra la Resolución No. 09911 de

1992. Adicionalmente, el apoderado judicial de la sociedad instauró acción de tutela como mecanismo transitorio y solicitó la suspensión de la mencionada resolución con miras a evitar los perjuicios irreparables que se derivarían de su aplicación. En su escrito, el peticionario adujo que le mencionada resolución vulnera y amenaza por igual los derechos fundamentales de su representada al habeas data tributario (CP art. 15), al trabajo (CP art. 25), al debido proceso (CP art. 29) y el principio de buena fe

(CP art. 83). La vulneración del artículo 15 de la Constitución la percibe el accionante en el hecho de que la autoridad administrativa violó la reserva tributaria que la

ley establece para las declaraciones de renta y patrimonio de los contribuyentes (D.624 de 1989, arts. 583 y 584). El peticionario señala que la decisión injusta y arbitraria de cancelar la inscripción en el registro de constructores dejaría a la sociedad sin oportunidad de contratar con todas las entidades del sector oficial, al quedar inhabilitada por mandato del artículo 8º del Decreto 222 de 1983, lo cual amenaza con causarle perjuicios irremediables. En su concepto: "El perjuicio irremediable que se puede causar con el cumplimiento del acto administrativo del que solicito amparo tiene la característica de irremediable, pues cercena el derecho a presentar ofertas de trabajo, sin que ellas obliguen a entidad oficial, lo cual no causaría ningún perjuicio complementario; pero si indemnización, únicamente, por no tener siquiera la opción laboral". La violación del derecho al debido proceso la hace consistir el petente en que la sociedad no fue vinculada a la actuación administrativa que culminó con la resolución sancionatoria contraria a sus intereses, y de esta forma se le negó la posibilidad de solicitar pruebas y de controvertir aquellas obtenidas con violación del debido proceso. El apoderado de la sociedad sostiene que la resolución acusada fue producto de una actuación unilateral y clandestina del Ministro de Obras Públicas y Transporte, pues nunca se le notificó a su poderdante la iniciación de investigación alguna ni se le pidieron explicaciones por la presunta adulteración de los documentos, lo que le impidió a la administración enterarse de que la sociedad se había acogido a los beneficios de la ley 49 de 1990 sobre saneamiento fiscal.

Adicionalmente, afirma que los datos utilizados como base de la resolución impugnada constituyen una prueba obtenida con violación del debido proceso (CP art. 29), razón por la cual la actuación administrativa está viciada de nulidad. Finalmente, el peticionario considera que su representada actuó de buena fe al suministrar los documentos exigidos e insinúa, sin hacerlo expreso, la violación del derecho a la igualdad (CP art. 13), por considerar que la finalidad de las declaraciones de renta y patrimonio anexas a la solicitud de inscripción es evaluar la capacidad financiera de la entidad y no definir la inscripción o exclusión del registro de proponentes, con lo cual se aplica la norma legal a un caso no contemplado por ella.

3. El Juzgado 56 Civil Municipal de Santa Fe de Bogotá, mediante sentencia de octubre 8 de 1992, concedió la tutela solicitada. El juzgador de primera instancia consideró que el Ministerio de Obras Públicas y Transporte desconoció el derecho al debido proceso por no haber vinculado a la sociedad al proceso administrativo ni permitirle aportar y contradecir las pruebas que sirvieron de base a la decisión adversa a sus intereses. Con respecto a la posible infracción del artículo 15 de la Carta, el juzgador de instancia estableció que efectivamente se violó la reserva tributaria por parte de la entidad acusada, ya que la resolución de cancelación de la inscripción se hizo con apoyo en declaraciones de renta suministradas por la Dirección de Impuestos Nacionales en oposición al artículo 543 del Estatuto Tributario

(D.624 de 1989). En consecuencia, el Juzgado de tutela ordenó la suspensión inmediata de la

resolución No. 09911/92 como medida transitoria mientras la autoridad competente decide de fondo la acción que instaure el accionante, a quién le dió un plazo de cuatro meses para ejercerla, so pena de cesar en sus efectos la protección otorgada.

4. El Ministerio de Obras Públicas y Transporte impugnó la anterior decisión. La apoderada del Ministerio negó que la administración hubiera violado el artículo 15 de la Constitución. Afirmó que la entidad pública se había limitado a verificar la autenticidad de las declaraciones de renta enviadas por los proponentes. En su concepto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en ningún momento suministró información tributaria y su intervención se contrajo exclusivamente a certificar que las declaraciones aportadas por la sociedad para la renovación de su inscripción no coincidían con las que reposaban en sus archivos. La impugnante estimó que el debido proceso no había sido violado por la administración por cuanto sus decisiones se concretaron en actos administrativos notificados en debida forma con el fin de que el particular pudiera acudir a los recursos administrativos y judiciales en defensa de la legalidad o de los derechos que considerara desconocidos por la actuación pública.

5. Por su parte, el apoderado de la sociedad rechazó los argumentos de la apoderada del Ministerio. En escrito dirigido al Juez de tutela de segunda instancia reiteró lo expuesto en su solicitud inicial respecto a que la renovación de la inscripción en el registro de constructores del Ministerio de Obras Públicas y Transporte (Resolución 17693 del 26 de diciembre de 1991) había creado un derecho adquirido en favor de su representada con

arreglo al artículo 58 de la Constitución, que la administración no podía desconocer salvo que mediara el consentimiento del particular afectado (Código Contencioso Administrativo, arts. 28 y 74).

6. El Juzgado 30 Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá, mediante sentencia de noviembre 13 de 1992, revocó la decisión impugnada y denegó la solicitud de tutela. Para el juzgador de segunda instancia, la actuación administrativa no vulneró la reserva legal en materia tributaria, sino que se limitó a verificar la información recibida en cumplimiento de su deber de impedir que se presenten situaciones de inmoralidad. En su criterio, el Ministerio de Obras Públicas y Transporte no vulneró los derechos fundamentales de la sociedad, en particular sus derechos a la intimidad (CP art. 15) y al debido proceso (CP art. 29): "No ve este Despacho cómo pudo haberse violado a la accionante el derecho a la intimidad, si ella misma suministró la información; el derecho al trabajo, si nadie le está prohibiendo que trabaje, únicamente se le exige el lleno de unos requisitos para contratar con el Estado, los cuales puede o no presentar, pero si lo hace, está en la obligación de ser veraz; el del debido proceso, si no existe un procedimiento previo establecido por la ley para la cancelación del registro diferente del ya analizado y cumplido conforme a las normas que lo regulan como son la comprobación de la alteración, fraude o distorsión de la información o documentación y el concepto previo del Comité Central de Calificación, Clasificación y Registro de Constructores; y, la presunción de buena fe cuando precisamente se le está demostrando

que no ciertamente así actuó, además de no ser este un derecho fundamental constitucional".

7. Surtido el trámite de la segunda instancia, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, previo el trámite de selección y reparto, correspondió a la Sala III su conocimiento.

8. Los hechos antes expuestos permiten contraer la revisión de la decisión judicial al examen de dos problemas concretos: ¿ Cuáles son los límites de la autoridad pública para comprobar la autenticidad de las informaciones que le suministran los particulares con diversos fines? ¿Son constitucionalmente admisibles las sanciones administrativas de plano?

FUNDAMENTOS JURIDICOS Verificación de informaciones por parte de la administración y derecho al habeas data

1. El peticionario de tutela afirma que la administración desconoció la reserva tributaria de sus declaraciones de renta y patrimonio (D.624 de 1989), y con ello su derecho fundamental de habeas data (CP art. 15), en el trámite de verificación de la información suministrada por la sociedad para renovar su inscripción en el Registro de Constructores del Ministerio de Obras Públicas y Transporte. En particular, sostiene que aprobada la renovación de su inscripción mediante Resolución 17693 del 26 de diciembre de 1991, mal podía el Ministerio posteriormente cancelarla, violando con ello los derechos adquiridos de la sociedad accionante.

Además, considera que la información solicitada tenía como finalidad establecer la capacidad financiera de la compañía y no definir su inclusión o exclusión del registro de constructores, requisito indispensable para contratar

con el Estado. Por su parte, la apoderada del Ministerio niega la violación de la reserva en materia tributaria y asevera que esta entidad sólo se limitó a verificar la autenticidad de las declaraciones de renta enviadas por los proponentes, en cumplimiento del deber de defensa de los intereses públicos y de la moralidad en la contratación administrativa, argumentos acogidos por el fallador de segunda instancia para desechar el cargo de una presunta vulneración del artículo 15 de la Constitución. Es necesario, por consiguiente, establecer los límites que tiene la autoridad pública para comprobar la veracidad de las informaciones que los particulares le suministren con fines diversos, entre ellos, la expedición de permisos o licencias, la inscripción en registros de proponentes, la participación en concursos de méritos o en licitaciones públicas etc., y así determinar si en efecto se concretó una violación del derecho al habeas data. En materia de contratación administrativa, los particulares que deseen contratar con el Estado la realización de obras públicas requieren estar inscritos en el registro de constructores (D. 222 de 1983 art. 44). Con el objeto de que se produzca la inscripción, o su renovación una vez expirado el término de su vigencia, la persona natural o jurídica interesada puede presentar la documentación correspondiente para ser calificada y clasificada y, por ende inscrita, en el respectivo registro de proponentes ( D. 1522 de 1983 art. 1º). La ley exige que a la solicitud de inscripción se acompañe el formulario debidamente diligenciado en el que consten de manera clara y precisa las pruebas, datos o informaciones de carácter general o especial

solicitadas por la entidad. La administración debe asegurar la confianza en los registros públicos y evitar irregularidades en su diligenciamiento y actualización. Para ello tiene las facultades necesarias de verificación y evaluación de la información suministrada. Aún cuando debe respetar la presunción de buena fe (CP art. 83) respecto de la documentación entregada por los particulares, ello no significa la inacción de la entidad pública máxime si con apoyo en la misma se adoptan decisiones que afectan el destino de los recursos públicos. La sociedad solicitante de tutela, no obstante, considera que la administración excedió los límites constitucionales en su labor investigativa y violó la reserva tributaria de las declaraciones de renta aportadas para establecer su capacidad financiera (D. 624 de 1989, art. 583), vulnerándose de esta forma su derecho al habeas data consagrado en el artículo 15 de la Constitución. Avala su afirmación en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, según la cual "si el establecimiento de la reserva proviene de normas con fuerza legislativa mal puede ser levantada por funcionario administrativo" (sentencia del 16 de junio de 1988). En consecuencia, es indispensable precisar si el celo investigativo de la autoridad pudo desconocer derechos constitucionales fundamentales de la entidad peticionaria de tutela. Esta Corte, en varias decisiones, se ha pronunciado sobre el alcance del derecho al habeas data1. En relación con la protección de los datos de 1 propiedad de las personas tanto naturales como jurídicas frente al poder informático que representan los bancos de datos de entidades públicas y privadas, la jurisprudencia ha desarrollado el concepto de "libertad

informática" como garantía constitucional de la persona, en los siguientes términos: "Consiste ella en la facultad de disponer de la información, de preservar la propia identidad informática, es decir, de permitir, controlar o rectificar los datos concernientes a la personalidad del titular de los mismos y que, como tales, lo identifican e individualizan ante los demás".2 2 Según la sociedad demandante, la Dirección de Impuestos Nacionales y el Ministerio de Obras Públicas y Transporte violaron la reserva de la información tributaria suministrada a este último con el único objetivo de obtener la calificación y clasificación en el Registro de Constructores. La actuación presuntamente viciada de la autoridad pública habría desconocido, según ella, la libertad informática y la propiedad de los datos, derechos amparados por el artículo 15 de la Constitución. 1 Corte Constitucional. Sentencias T-414/92, 444/92, 486/92, 577/92,022/93 y 100/93. 2 Corte Constitucional. Sentencia T-414/92 La administración, por su parte, aduce que sus actuaciones tienen fundamento en los principios de eficacia y moralidad que gobiernan la función administrativa (CP 209). Agrega que la forma cómo se llegó a la conclusión de que existía una distorsión en los datos suministrados por la sociedad BRADFORD Y RODRIGUEZ LTDA., no viola en modo alguno la reserva tributaria y los derechos de la peticionaria. Los datos que un particular suministra a la Administración con el objeto de quedar habilitado para licitar, concursar o contratar con el Estado, están sujetos a la posterior comprobación por parte de la autoridad pública. Esta

tiene la potestad de decretar y practicar pruebas - entre ellas ordenar conceptos de peritos, recibir testimonios, consultar bancos de datos de otras entidades dentro de los límites legales etc. - con el fin de establecer la veracidad de la información y proteger de esta forma los intereses públicos. El particular que suministra información al Estado con miras a obtener una ventaja o una situación favorable a sus intereses tácitamente acepta someterla a examen. La comprobación de su veracidad, sin embargo, debe ceñirse a la Constitución y a la ley. La reserva tributaria que la ley garantiza respecto de las declaraciones tributarias hace relación a las bases gravables y a la determinación privada de los impuestos que figuran en ellas, no pudiendo los funcionarios de la Administración de Impuestos utilizar esta información para fines diversos del control, recaudo, determinación, discusión y, en general, administración de los impuestos, salvo las excepciones que expresamente establezca la ley (Decreto 624 de 1989, art. 583). Para esta Sala la autoridad pública no vulneró la reserva tributaria ni el derecho al habeas data de la petente. La administración quiso confrontar la veracidad de la información suministrada sin requerir se le revelara el monto de las bases gravables o la determinación privada de los impuestos de la sociedad demandante. El juez de primera instancia incurrió en un error de apreciación fáctica al afirmar que el Ministerio de Hacienda puso a disposición del Ministerio de Obras Públicas y Transporte los datos de las declaraciones de renta de la sociedad, cuando en realidad aquél se limitó a informar que los valores consignados en la declaración no correspondían a los contenidos en los documentos aportados en el trámite de inscripción.

La inscripción en el registro de proponentes se lleva a cabo en función de los datos aportados por el interesado y de su veracidad. La diligencia y eficiencia de la administración obligan a la autoridad a pronunciarse sobre la solicitud de inscripción en un plazo perentorio. Es así cómo se hace imperioso conciliar los principios de celeridad y moralidad de las actuaciones administrativas. En ocasiones, la dificultad para verificar la información y el grado de control de los datos por parte del particular justifican la práctica administrativa consistente en dar curso a la solicitud con base en su presunción de veracidad - de acuerdo con los dictados de la buena fe - para posteriormente indagar sobre su autenticidad. Al particular interesado en renovar su calidad de contratista potencial con el Estado no le es dable invocar su derecho de habeas data para sustraerse de las averiguaciones tendientes a verificar la autenticidad de la información aportada, más aún cuando ella ha trascendido la esfera privada para pasar a ser del dominio público. La ley autoriza la revocatoria o cancelación de las inscripciones en registros de proponentes cuando se observe falsedad en los documentos que sirvieron de base a su inscripción, actualización o revisión (D.222 de 1983, art. 45). En desarrollo de esa competencia, la resolución 7061, de agosto 9 de 1988, del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, otorga al Director de Licitaciones y Contratos la facultad de cancelar la inscripción, previo el concepto del comité de calificación, clasificación y registro, cuando, entre otras causales, "descubra fraude o distorsión en la información o documentación que sirvió de base a la inscripción". Así las cosas, sí la

autoridad pública puede cancelar la inscripción de una persona en los registros públicos, con mayor razón y, también, por ese mismo motivo, tiene la facultad de investigar y evaluar la autenticidad de los documentos exigidos para autorizar, renovar o corregir la inscripción. En el caso sub-examine, la administración actuó diligentemente al solicitar información genérica sobre si los datos de las declaraciones de renta correspondían con los que reposaban en la Dirección de Impuestos. Ciertamente, las distintas dependencias oficiales actuaron cumpliendo su deber de diligencia y eficiencia dentro de los límites establecidos en la ley. Tampoco es atendible el argumento de la parte actora que alega una violación de la igualdad debido a la aplicación de una norma a un caso no contemplado por ella, en el sentido de que la documentación suministrada sólo podría ser evaluada en función de su finalidad - determinar la capacidad financiera de la sociedad postulantesin que pudiera derivarse de su examen en la cancelación de la inscripción. La accionante de tutela parte de una premisa falsa al presumir que la capacidad financiera del proponente no incide en la posible inclusión o exclusión del registro. La solidez, la capacidad de pago, el respaldo y la garantía patrimonial que ofrece una persona o compañía para la realización de obras públicas son datos esenciales en orden a definir los candidatos a contratar con el Estado. La veracidad de los datos que reflejan la situación económica del posible contratante es un factor determinante en la decisión de inscribir o renovar su inscripción en los registros de proponentes. En consecuencia, la administración no vulneró el principio de igualdad ante la ley (CP art. 13),

al cancelar la inscripción de la sociedad BRADFORD Y RODRIGUEZ LTDA. originada en la comprobación de una distorsión en las declaraciones de renta aportadas ante el Ministerio. Sanciones administrativas de plano y derecho al debido proceso

2. Comprobada la inexactitud en la documentación, es necesario determinar si procede automáticamente concluir la consecuencia negativa que de ella se sigue contra el particular - cancelación de la inscripción en el registro - o si, por el contrario, debe hacerse la previa imputación y concedérsele la oportunidad de ser escuchado y ejercer su derecho de defensa. Previamente a la absolución del interrogante planteado, debe la Sala detenerse en el análisis de la compatibilidad con el ordenamiento constitucional de las sanciones administrativas de plano, en particular, si este tipo de sanciones viola el derecho al debido proceso administrativo (CP art. 29).

La peticionaria atribuye la vulneración del artículo 29 de la Constitución al hecho de haber sido sancionada sin dársele la oportunidad de ser escuchada, solicitar pruebas y controvertir aquellas obtenidas con violación del debido proceso. Asevera que la autoridad pública debía ceñirse a los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo (D. 001 de 1984) en el trámite administrativo que llevó a la cancelación de su inscripción y consecuente vulneración de sus derechos adquiridos. Por su parte, la apoderada del Ministerio que impugnara la sentencia de tutela inicialmente favorable a la sociedad, afirma que la administración tiene la potestad de adoptar este tipo de medidas en defensa del interés

público, lo cual no viola precepto constitucional alguno por cuanto la decisión se concretó en un acto administrativo notificado en debida forma, correspondiendo a los presuntos afectados ejercer los recursos pertinentes en defensa de la legalidad y de los derechos que considere desconocidos. El juez de segunda instancia concluyó que no existió vulneración del derecho al debido proceso dado que la ley no establece un procedimiento específico de cancelación del registro diferente del trámite cumplido por la administración al comprobar la inexactitud de la información y tomar la decisión de cancelar la inscripción, previo concepto del Comité Central de Clasificación, Calificación y Registro de Constructores. En el presente caso, la vulneración del artículo 29 de la Constitución, depende del alcance del derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas, en particular de la posibilidad de imponer sanciones de plano. El Constituyente colombiano hizo extensivo el derecho al debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (CP 29). Las garantías mínimas del debido proceso penal son aplicables, con algunas atenuaciones, a las actuaciones administrativas sancionatorias. En materia sancionatoria de la administración, la estimación de los hechos y la interpretación de las normas son expresión directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio legítimo debe sujetarse a los principios mínimos establecidos en garantía del interés público y de los ciudadanos, entre ellos, los principios de legalidad, imparcialidad y publicidad, la proscripción de la responsabilidad objetiva - nulla poena sine culpa -, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el

derecho a no declarar contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non bis in idem y de la analogía in malam partem, entre otras. La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido. El principio de legalidad que inspira el derecho penal y administrativo comprende una doble garantía: la seguridad jurídica y la preexistencia de preceptos jurídicos (lex previa) que establezcan de manera clara (lex certa) las conductas infractoras y las sanciones correspondientes. Así sean admisibles en el ámbito administrativo algunas restricciones en el ejercicio de los derechos, dada la especial relación de sujeción del particular frente al Estado - v.gr. existencia de facultades exorbitantes o poder disciplinario -, los principios constitucionales del debido proceso (CP art. 29) deben ser respetados en su contenido mínimo esencial, particularmente en lo relativo a los requisitos de legalidad formal y tipicidad. De otra parte, la legislación preconstitucional con