CC - T199-2007

Sentencia T-199/07

ACCION DE TUTELA-Requisitos generales de procedibilidad ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para reconocimiento de prestaciones sociales/ ACCION DE TUTELAProcedencia excepcional para reconocimiento y pago de pensiones ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional contra actos administrativos ACCION DE TUTELA-Solicitud de reconocimiento y pago de pensión gracia a docentes ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Improcedencia por no configurarse perjuicio irremediable Si en el presente caso no existían elementos fácticos suficientes que indicaran el riesgo inminente de sufrir un perjuicio irremediable por parte de cada una de las personas que actúan como accionantes, única situación que ante la existencia de mecanismos ordinarios para la protección de los referidos derechos permitiría la activación de la competencia del juez de tutela, no encuentra la Corte fundamento legal o constitucional alguno para que el juez de instancia hubiesen entrado a estudiar de fondo el presente asunto. ACCION DE TUTELA-No ejercicio oportuno de las acciones judiciales pertinentes/ACCION DE TUTELA-Desconocimiento del principio de inmediatez La acción de tutela fue instaurada cuando la acción de lo contencioso administrativo, la de nulidad y restablecimiento del derecho, había caducado. Ahora, sin que exista noticia en el expediente de la prosecución de un proceso ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, promovido con el propósito de adelantar la defensa judicial de los intereses de los accionantes con la resolución de Cajanal, es innegable que la acción de tutela fue indebidamente

empleada por los actores para enervar su propia incuria ante el no ejercicio oportuno de las acciones judiciales pertinentes. En este sentido, no sólo se desconoció el principio de inmediatez que inspira la acción de tutela, sino que se pretendió utilizarla para revivir oportunidades procesales vencidas. PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL DE LA ADMINISTRACION-Desconocimiento La Corte censura que el juez de segunda instancia actuando con total desapegó del régimen jurídico de la procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos e ignorando la naturaleza de la acción de tutela (concebida como un mecanismo que es subsidiario y que está diseñado para la protección de los derechos fundamentales), haya decidido ignorar los actos administrativos expedidos por CAJANAL y hubiese concedido un amparo que a todas luces era improcedente. Esta situación implica un desconocimiento al principio del juez natural de la administración y una subversión al sistema de procedimientos y competencias establecido en la Ley y en la Constitución.

Referencia: expediente T-1448568

Acción de tutela promovida Carlos Enrique Bustos Espinel y otros contra la Caja Nacional de Previsión Social

CAJANAL – EICE-.

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO

SIERRA PORTO

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil siete (2007). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA dentro del proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena en la acción de tutela instaurada por Carlos Enrique Bustos Espinel y otros contra la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL – EICE-.

I. ANTECEDENTES Manlio Aristo Barrios apoderado de CARLOS ENRIQUE BUSTOS ESPINEL, identificado con la C.C. No. 19.175.415 de Bogotá, DIEGO

ISIDRO MERCADO PACHECO, identificado con la C.C. No. 6.860.157 de Montería, JAIRO BENJAMIN PUCHE TOUS, identificado con la C.C. No. 8.272.984 de Medellín, MIRNA DEL SOCORRO ANGULO CARABALLO, identificada con la C.C. No. 22.398.652 de Barranquilla, VICENTE PEÑALOSA MORALES, identificado con la C.C. No. 4.038.295 de Tunja, MARITZA MARIA SIERRA PADILLA, identificada con la C.C, No. 41.480.814 de Bogotá, JOSE RAMÓN TROUCHON MIRANDA, identificado con la C.C. No. 890.492 de Cartagena, ALFREDO ANDRES SIERRA BALLESTEROS, identificado con la C.C. No. 19.158.884 de Bogotá, LEONARDO HERRERA CACERES, identificado con la C.C. No. 3.310.729 de Medellín, LUIS CARLOS DE LA ROSA CARABALLO, identificado con la C.C. No. 6.747.856 de Tunja, GUSTAVO BARRIOS LEÓN,

identificado con la C.C. No. 9.079.689 de Cartagena, AUGUSTO GABRIEL RIAÑO BARRAGÁN, identificado con la C.C. No.

19.167.957 de Bogotá, NESTOR MANUEL MARTINEZ NÚÑEZ,

identificado con la C.C. No. 7.442.434 de Barranquilla, EDGAR NAVIA SOLARTE, identificado con la C.C. No. 17.173.411 de Bogotá, MARIA MERCEDES LIMA DE GOMEZ, identificada con la C.C. No. 41.390.457 de Bogotá, LEYLA MARIA ROSALES DE VIVAS, identificada con la C.C. No. 26.837.478 de Plato (Magdalena), GLORIA ELENA PEDRAZA DE CASTAÑEDA, identificada con la C.C. No. 22.397.280 de Barranquilla, CANDIDO ANTONIO MARTINEZ CHAMORRO, identificado con la C.C. No. 17.152.105 de Bogotá,

AUGUSTO GUILLERMO GOMEZ-CASSERES RODRIGUEZ,

identificado con la C.C. No. 6.808.452 de Sincelejo, LUDIS MARÍA OTERO DE CANO, identificada con la C.C. No. 22.415.484 de Barranquilla, ALVARO LOMBANA ORDÓÑEZ, identificado con la

C.C. No. 14.197.332 de Ibagué, MANUEL CANO TAMAYO,

identificado con la C.C. No. 7.438.214 de Barranquilla, ELlZABETT ASPRILLA GUTIERREZ, identificad con la CC. No. 26.258.542 de Quibdó, LUZ MARIA LLOREDA DE MOSQUERA, identificada con la

C.C. No. 21.377.888 de Medellín, EDUARDO MORENO QUEJADA, identificado con la C.C No. 15.017.461 de Lorica, ISAIAS CHALÁ IBARGUEN, identificado con la C.C. No. 11.786.609 de Quibdó, MARÍA ESMIRNA URIBE FLOREZ, identificada con la C.C. No. 26.258.011 de Quibdó, NUBlA ASPRILLA MOSQUERA, identificada con la C,C No. 26.256.805 de Quibdo, MARÍA CRISTINA MORENO GUZMÁN, identificada con la C.C. No. 22.784.283 de Cartagena, LUZ STELLA MORENO MORENO, identificada con la C.C. No. 26.256.282 de Qubidó, CARMEN EMILlA MORENO DE GONZALEZ, identificada con la C.C. No. 26.256.557 de Quibdo, SIXTA TULlA ESCOBAR MENA, identificada con la C.C. No. 32.436.815 de Medellín, GONZALO DE JESÚS RINCÓN HENAO, identificado con la C.C. No. 19.058.471 de Bogotá, ANILIO SÁNCHEZ MORENO, identificado con la C.C. No. 11.786.105 de Quibdo, BELEN OLAVE CAICEDO, identificada con la C.C. No. 26.257.260 de Quibdo, BETHY DEL SOCORRO HERRERA DE GUÍO, identificada con la C.C, No. 32.505.470 de Medellín, MERCEDES MARGARITA VALDES LOZANO, identificada con la C.C. No. 26.327.936 de Istmina, ELlDA

BASTIDAS DE GAMBOA, identificada con la C.C. No. 28.008.881 de Barrancabermeja, YENNY ROCHA DE QUINTO, identificada con la C.C. No. 26.327.318 de Istmina, PÉRSIDES MARIA HINESTROZA SÁNCHEZ, identificada con la C.C. No. 26.271.514 de Quibdo, MARIA ONEIDA MENA CUESTA, identificada con la C.C. No. 26.256.636 de Quibdo, PASTORA ISABEL SARMIENTO GOMEZ, identificada con la C.C. No. 22.376.600 de Barranquilla, AZAEL LOZANO MURILLO, identificado con la C.C. No. 4.830.836 de Istmina, JEANNETTE LUCIA CLAVIJO DE FRANCO, identificada con la C.C. No. 22.393.746 de Barranquilla, ZENAIDA MENA COSSIO, identificada con la C.C. No. 26.256.680 de Quibdo, ALlRIO QUESADA SALAZAR, identificado con la C.C. No. 17.625.221 de Florencia, EDITH TORRES FERRER, identificada con la C.C. No. 22.435.863 de Barranquilla, ARNULFO JOSE RAMBAL BALCAZAR, identificado con la C.C. No. 12.609.345 de Ciénaga. ELlS MARIA CASTAÑEDA SUAREZ, identificada con la C.C. No. 26.992.908 de Fonseca, FANNY JACOME DE SUÁREZ, identificada con la C.C. No. 23.267.915 de Tunja, EFRAIN ALBERTO DE LUQUE SEMPRUM, identificado con la C.C. No. 17.199.323 de

Bogotá, JUANA CAMARGO DE PÉREZ, identificada con la C.C. No. 33.121.600 de Cartagena, MILTON PALLARES CASTILLA, identificado con la C.C. No. 9.078.271 de Cartagena, formuló acción de tutela contra el Subdirector de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL (cid:31)por violación al derecho a la igualdad, debido proceso, seguridad social y mínimo vital. La demanda aporta cada una de las resoluciones que niegan la pensión gracia a los accionantes y los poderes otorgados al abogado que los representa.

1. Hechos.

Los hechos que soportan la demanda son los siguientes: Los accionantes sostienen que la Caja Nacional de Previsión Social les negó el reconocimiento de la pensión gracia aduciendo que son docentes del orden nacional. A juicio de la Caja, a luz de la interpretación de las normas vigentes sobre la materia, específicamente la Ley 114 de 1913, no es admisible completar o computar tiempos de servicios prestados en la Nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación por ser incompatibles con los prestados en un departamento, municipio o distrito. Con tal decisión, a juicio del apoderado, se violaron las disposiciones constitucionales relativas al derecho a la igualdad, debido proceso y trabajo, toda vez que ya en ocasiones anteriores se habían concedido por parte de Cajanal prestaciones de ese tipo. Considera que no es acertada la interpretación que hace el ente accionado de las normas relativas a la pensión gracia por cuanto disposiciones posteriores a la ley 114 de 1913

extendieron el beneficio a los docentes nacionalizados. Solicita en consecuencia que de manera definitiva se condene a la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL - EICE, al pago de la pensión gracia incluyendo todos los factores salariales a que tienen derecho e igualmente se tenga se atiendan los intereses de mora, retroactividad desde el momento en que cada uno de los accionantes obtuvieron el derecho, reajustes e indexación. La entidad accionada no intervino en el proceso de tutela.

2. Decisión judicial objeto de revisión El Juez Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena, mediante fallo del 9 de agosto de 2006 concedió la presente tutela tras considerar que la pensión gracia fue inicialmente establecida para los profesores de primaria, pero posteriormente por haberlo dispuesto así la Ley 37 de 1933 se extendió a los docentes de secundaria que estaban en la nómina nacional, luego los accionantes que son docentes nacionales tienen derecho a esa prestación. Sin más consideraciones ordena tutelar los derechos a la igualdad, petición y debido proceso para que Cajanal reconozca y pague la pensión gracia a todos los docentes intervinientes en la tutela, al tiempo que cancele los retroactivos e intereses correspondientes.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del

Decreto 2591 de 1991.

2. Problema Jurídico Debe la Corte precisar en este caso cuál es el alcance de la subsidiariedad de la tutela cuando se formulan peticiones relativas al reconocimiento de derechos prestacionales.

3. La tutela y sus requisitos generales de procedibilidad.

La acción de tutela, en los términos fijados por el Constituyente, es una herramienta judicial de carácter subsidiario para la protección de los derechos fundamentales. Este hecho se explica en tanto “1º) Los medios y recursos judiciales ordinarios constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las personas para invocar la protección de sus derechos; 2º) En los procesos ordinarios se debe garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P. arts. 4º y 5º); 3º) La tutela adquiere el carácter de mecanismo subsidiario frente a los restantes medios de defensa judicial; su objeto no es desplazar los otros mecanismos de protección judicial, ‘sino fungir como último recurso (...) para lograr la protección de los derechos fundamentales’; y 4º) La protección de derechos constitucionales fundamentales es un asunto reservado a la tutela, en la medida que el ordenamiento jurídico no ofrezca al afectado otros medios de defensa judicial”. El respeto a los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, como exigencias generales de procedencia de la acción de tutela, ha sido tradicionalmente una condición necesaria para el conocimiento de fondo de las solicitudes de protección de derechos fundamentales, por vía excepcional. De hecho, de manera reiterada, esta Corporación ha

reconocido que la acción de tutela conforme al artículo 86 de la Carta, es un mecanismo de protección de carácter residual y subsidiario, que puede ser utilizado ante la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, cuando no exista otro medio idóneo para la protección de los derechos invocados, o cuando existiendo otros medios de defensa judiciales, se requiera acudir al amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer entonces la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos. Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto. Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales. Bajo estos supuestos, la tutela no puede ser percibida como un medio para desplazar otros mecanismos jurídicos de protección o para usurpar competencias ordinarias, sino que resulta ser una acción que puede

“fungir como recurso orientado a suplir los vacíos de defensa que en determinadas circunstancias presenta el orden jurídico en materia de protección de derechos fundamentales”. El juez de tutela, en consecuencia, no entra a reemplazar a la autoridad competente para resolver aquello que le autoriza la ley, especialmente si los mecanismos no han sido utilizados ni ejercidos por las partes, conforme a las atribuciones y competencias legales. Por lo que, en conclusión, ante otro medio de defensa idóneo y efectivo, la acción de tutela resulta improcedente. Al respecto, dijo la Corte Constitucional en la sentencia T-161 de 2005, lo siguiente: “La jurisprudencia constitucional ha sido enfática al señalar que la tutela no fue creada para sustituir los mecanismos de defensa ordinarios. Para el Tribunal, la acción del artículo 86 de la Carta tiene carácter excepcional en la medida en que únicamente responde a las deficiencias de los medios de defensa judiciales, sin desplazarlos ni sustituirlos. De allí que la Corte haya afirmado que dicha acción ‘constituye un instrumento democrático con que cuentan los ciudadanos para reclamar ante los jueces dicha protección de sus derechos constitucionales, pero de la cual, en razón a su excepcionalidad, no puede abusarse ni hacerse uso cuando existan otros medios judiciales idóneos para la definición del conflicto asignado a los jueces ordinarios con el propósito reiterado de obtener, entre otras consideraciones, un pronunciamiento más ágil y expedito’.”. (Las subrayas fuera del original). En el mismo sentido, en la sentencia T-262 de 1998 esta Corporación

recalcó que: “En efecto, la acción de tutela no ha sido concebida como un instrumento para sustituir los demás medios de defensa judicial, sino como un mecanismo que complementa los otros recursos y acciones, en la medida en que cubre aquellos espacios que éstos no abarcan o lo hacen deficientemente. Aceptar lo contrario sería admitir que el juez constitucional tomara el lugar de las otras jurisdicciones (...)” (Subrayas fuera del original). Así, el agotamiento efectivo de los recursos y mecanismos ordinarios de defensa judicial, resulta ser no sólo un requerimiento de diligencia exigible a los ciudadanos frente a sus propios asuntos procesales, sino un requisito necesario para la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de defensa, salvo que por razones extraordinarias no imputables a quien alega la vulneración, la persona se haya visto privada de la posibilidad de utilizar los mecanismos ordinarios de defensa, circunstancia que deberá ser debidamente acreditada en cada caso concreto. Ahora bien, la sola existencia de un medio alternativo de defensa judicial, no implica automáticamente la improcedencia de la acción de tutela, porque como se dijo, el medio judicial debe ser idóneo y eficaz para la defensa de los derechos fundamentales. En ese orden de ideas, si el juez constitucional constata que el otro medio de defensa no resulta conducente para la protección efectiva de los derechos invocados, - al no asegurar, por ejemplo, la eficacia necesaria para su defensa real -, el fallador puede válidamente garantizar la protección preeminente y efectiva de los derechos fundamentales, admitiendo la procedencia en estas circunstancias, de la acción de tutela.

La aptitud del medio judicial alternativo, podrá acreditarse o desvirtuarse en estos casos, teniendo en cuenta entre otros, los siguientes aspectos: i) el objeto de la opción judicial alternativa y ii) el resultado previsible de acudir a ese otro medio de defensa judicial. El juez constitucional deberá observar, en consecuencia, si las otras acciones legales traen como resultado el restablecimiento pleno y oportuno de los derechos fundamentales vulnerados en la situación puesta en su conocimiento, evento en el que, de resultar afirmativa la apreciación, la tutela resultará en principio improcedente. A contrario sensu, si el juez determina que el mecanismo de defensa judicial aparentemente preeminente no es idóneo para restablecer los derechos fundamentales vulnerados, la tutela puede llegar a ser procedente. Con todo, si el medio de defensa alternativo resulta ser idóneo y eficaz, - o incluso insuficiente-, pero se configura ciertamente la existencia de un perjuicio irremediable que afecte los derechos fundamentales de quien invoca su protección, y por lo tanto sea necesaria una actuación inminente del juez constitucional, la tutela deberá proceder como mecanismo transitorio. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación en sentencia T-972 de 2005 que entre otras consideraciones, señaló sobre los requisitos de procedibilidad enunciados, lo siguiente: “...En aquellos eventos en que se establezca que el ordenamiento jurídico tiene previsto un medio ordinario de defensa judicial, corresponde al juez constitucional resolver dos cuestiones: la primera, consiste en determinar si el medio judicial alterno presenta la idoneidad y eficacia necesarias para

la defensa de los derechos fundamentales. Si la respuesta a esa primera cuestión es positiva, debe abordarse la cuestión subsiguiente consistente en determinar si concurren los elementos del perjuicio irremediable, que conforme a la jurisprudencia legitiman el amparo transitorio. (...)” (Subrayas fuera del original). Cuando se trata del amparo constitucional como mecanismo transitorio, el perjuicio irremediable exigido se refiere a un g r a v e e i n m i n e n t e d e t r i m e n t o d e u n d e r e c h o f u n d a m e n t a l , q u e d e b a s e r c o n t r a r r e s t a d o c o n m e d i d a s u r g e n t e s , d e a p l i c a c i ó n i n m e d i a t a e i m p o s t e r g a b l e s que n e u t r a l i c e n , c u a n d o e l l o s e a p o s i b l e , l a v i o l a c i ó n d e l d e r e c h o . E n c a s o d e d a r s e u n p e r j u i c i o d e t a l n a t u r a l e z a , e s r a z o n a b l e l a p r o t e c c i ó n e x c e p c i o n a l p o r v í a d e t u t e l a d e l o s d e r e c h o s f u n d a m e n t a l e s a m e n a z a d o s o v u l n e r a d o s , p o r l o q u e a ú n a n t e l a e x i s t e n c i a d e

m e c a n i s m o s d e d e f e n s a a l t e r n a t i v o s , l a a c c i ó n d e t u t e l a r e s u l t a s e r i m p o s t e r g a b l e , c o n e l f i n d e a s e g u r a r s u p r e e m i n e n c i a c o n s t i t u c i o n a l y l a e f i c a c i a d e l o s d e r e c h o s f u n d a m e n t a l e s . De este modo, en el caso concreto se debe estar ante la inminencia de un perjuicio irremediable. Para que concurra esta condición, la jurisprudencia constitucional considera que “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño

antijurídico irreparable.” Se concluye que la procedencia de la acción de tutela depende del cumplimiento de los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para la inminencia del perjuicio irremediable. La evaluación de ese perjuicio no es un asunto genérico, sino que responde al análisis de los presupuestos fácticos propios del caso concreto. Finalmente, el último requisito general de procedibilidad de la acción de tutela, como se indicó inicialmente, es el principio de inmediatez de la acción. Este requisito reclama que la acción de tutela sea utilizada en un término prudencial, esto es, con cierta proximidad y consecuencia a la ocurrencia de los hechos que se dicen violatorios de derechos fundamentales, pues es claro que la tutela pierde su sentido y su razón de ser como medio excepcional y expedito de protección, si el paso del tiempo, lejos de ser razonable, desvirtúa tal inminencia la necesidad de la protección constitucional. Cuando ello ocurre, la acción de tutela resulta, en consecuencia, improcedente.

4. Procedencia excepcional de la acción de tutela para resolver los conflictos relacionados con el reconocimiento de prestaciones sociales.

De acuerdo con la jurisprudencia establecida por la Corte, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para resolver las controversias relativas al reconocimiento o reliquidación de prestaciones sociales. Según lo ha precisado la propia jurisprudencia, por encontrarse comprometidos en estas materias derechos litigiosos de naturaleza legal y desarrollo progresivo, la competencia prevalente para resolver este tipo de conflictos ha sido asignada por el ordenamiento jurídico a la justicia

laboral o contenciosa administrativa, según el caso, siendo entonces dichas autoridades las llamadas a garantizar el ejercicio de tales derechos, en el evento de que se logre demostrar su amenaza o vulneración. La directriz jurisprudencial fijada por la Corte en esta materia, responde a la naturaleza jurídica de esta acción, ya expuesta en el acápite anterior y que tiene como objetivo primario la protección inmediata de los derechos fundamentales frente a la violación o amenaza originadas en la acción u omisión de las autoridades publicas, o de los particulares en los eventos previstos en la ley. En virtud de su carácter subsidiario y residual, sólo admite su procedencia cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo éste, se promueva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La extensión indiscriminada de la competencia del juez de tutela a controversias relacionadas con derechos prestacionales traiciona su naturaleza, y su marco de operación determinado por la necesidad de defender en forma inmediata y eficaz derechos fundamentales, caracterizados por su naturaleza cierta e indiscutible, para ocuparse de materias extrañas a su ámbito como las relacionadas con prerrogativas aún no consolidadas y sometidas a disputa jurídica. Respecto de las acreencias pensionales es claro que la decisión sobre su reconocimiento involucra elementos de valoración probatoria, e interpretación normativa que resultan extraños a la labor del juez constitucional, por lo que, en principio, es a través de los procedimientos ordinarios, ante la jurisdicción laboral o contencioso administrativa, según el caso, que se deben resolver las controversias que se susciten en

torno a este tema. Sin embargo, también ha señalado la Corte que la regla que restringe la procedencia de la acción de tutela para la protección de derechos de naturaleza prestacional no es absoluta. Excepcionalmente, es procedente el reconocimiento de este tipo de derechos por vía de tutela, no solamente como mecanismo transitorio, caso en el cual es preciso acreditar la existencia de un perjuicio irremediable, sino además cuando el medio judicial preferente resulta ineficaz o insuficiente para prodigar una protección inmediata, atendidas las circunstancias específicas del caso concreto (Cfr. Art. 6° del Decreto 2591 de 1991). Así, la procedencia excepcional de la acción de tutela en los casos de reconocimiento de pensiones, se ha fundamentado en la condición particular de las personas titulares de estos derechos, normalmente personas de la tercera edad. El criterio de interpretación acogido por la jurisprudencia constitucional en torno a este punto, tiene un fundamento de principio en los artículos 13 y 46 de la Carta, los cuales le imponen al Estado, por una parte, el deber de brindar una protección especial “a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta”, y por la otra, la obligación de concurrir, con la colaboración de la sociedad y la familia, a “la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad...” Ha considerado así la Corte que la tardanza o demora en la definición de los conflictos relativos al reconocimiento de pensiones a través de los mecanismos ordinarios de defensa, sin duda puede llegar a afectar los

derechos de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la salud, e incluso a su propia subsistencia, lo que en principio justificaría el desplazamiento excepcional del medio ordinario y la intervención plena del juez constitucional, precisamente, por ser la acción de tutela un procedimiento judicial preferente, breve y sumario de protección de los derechos fundamentales. Sin embargo, la condición de persona de la tercera edad no constituye por sí misma razón suficiente para establecer la viabilidad de la acción de tutela en estos casos. Para el desplazamiento de la vía judicial ordinaria, son además condiciones necesarias acreditar, de una parte, que el agravio inferido al peticionario afecta materialmente sus derechos fundamentales o aquellos que lo son por conexidad - como la dignidad, el mínimo vital, la salud y la subsistencia digna -, y de otra, que tramitar el litigio por el otro mecanismo de defensa hace temporalmente nugatorio el ejercicio y disfrute de tales derechos, haciendo mucho más gravosa la situación particular del actor. En este sentido se pronunció la Corte: “...en cuanto tiene que ver con pensiones de jubilación, es muy común que quienes interpongan la solicitud de amparo sean personas de la tercera edad, hecho éste que los convierte en sujetos de especial protección. Pero esa sola circunstancia no hace procedente la tutela, pues es necesario demostrar que en el caso concreto el perjuicio sufrido afecte la dignidad humana, la subsistencia en condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, que existan lazos de conexidad con derechos fundamentales, o que se acredite que someter a la persona a los trámites de un proceso judicial ordinario sería

excesivamente gravoso. Solamente en estos eventos la tutela puede desplazar al mecanismo ordinario de defensa, en la medida que aquel pierde su eficacia material frente a las particulares circunstancias de la persona y evidencia un daño irremediable.” En conclusión, la acción de tutela no es el mecanismo natural para ordenar el reconocimiento de pensiones, a menos que el conflicto planteado involucre a personas de la tercera edad, y además se logre acreditar la vulneración de garantías fundamentales que no puedan ser protegidas oportunamente a través de los medios ordinarios de defensa judicial previstos para el efecto, de tal manera que se considere que éstos han perdido su eficacia material y jurídica.

5. Régimen jurídico de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos.

Como se anunció, en el presente caso debe definirse si los actos administrativos proferidos por la Caja Nacional de Previsión violaron los derechos a la igualdad, trabajo y debido proceso de los accionantes. Para ello es preciso recordar, las reglas de la jurisprudencia en punto a la procedencia de la tutela contra actuaciones de la administración. El régimen de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos está definido, principalmente por cuatro disposiciones: la primera, contenida en el tercer inciso del artículo 86 Superior, mediante la cual el Constituyente determinó una de las características de la acción: la subsidiariedad. En este inciso se afirma: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un

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