CC - T20110-2016

Sentencia T-110/16

ESTADO COLOMBIANO-Carácter democrático PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter participativo del Estado colombiano ESTADO COLOMBIANO-Naturaleza democrática y pluralista MODELO CONSTITUCIONAL DE FRENOS Y CONTRAPESOSPropósitos fundamentales El sistema de frenos y contrapesos, que ha sido conocido bajo el nombre de checks and balances, le confiere así un papel relevante al control y a la fiscalización interorgánica recíproca, pero también a la colaboración entre las entidades públicas para servir a la comunidad, promover la prosperidad y garantizar los principios y deberes consagrados en la Carta. PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Objeciones gubernamentales El Gobierno Nacional puede formular objeciones a un proyecto de ley por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad, ya sea total o parcialmente. PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Acción pública de inconstitucionalidad Como ejemplo de colaboración armónica, se encuentra la acción pública de inconstitucionalidad, la cual obedece a un mecanismo de control jurisdiccional para garantizar la integridad y supremacía de la Carta. Le otorga a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. El sistema de frenos y contrapesos también se encuentra ligado, en tratándose de la acción pública de inconstitucionalidad, a la interacción de varios actores. Así, quien decide es la Corte Constitucional, al mismo tiempo

que en su trámite participan el ciudadano que promovió el juicio, la Procuraduría General de la Nación con su concepto, las entidades públicas o privadas que se hagan partícipes y las personas que coadyuven la demanda o defiendan la constitucionalidad de las normas que se cuestionan. Además, existe la posibilidad de que se realicen audiencias para discutir el asunto. DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Naturaleza y alcance La consulta previa ha sido categorizada como un derecho fundamental de carácter colectivo, que tiene por finalidad la apertura de espacios de diálogo y que se desarrolla con el objeto de alcanzar, en lo posible, el consentimiento o aquiescencia de los pueblos étnicos respecto de una medida. Por ello, y de manera uniforme, la jurisprudencia ha relacionado su alcance normativo con los conceptos de participación y autonomía. CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS-Elementos fundamentales Una característica de la consulta previa en el trámite legislativo supone comprenderla como un mecanismo de carácter preventivo, en el que se busca la generación de sinergias a partir de la participación de las comunidades étnicas en los asuntos que directamente les conciernen. Su despliegue busca evitar que, por ausencia de diálogo, se generen tensiones que puedan conllevar al desconocimiento de los mandatos de la Carta, por lo que al operar como una herramienta que canaliza el ejercicio del poder en favor del pluralismo y de la diversidad cultural de la Nación, se entiende que su desenvolvimiento se torna en una expresión concurrente de control, cuya

garantía en una última instancia puede lograrse a través de la intervención de las autoridades judiciales, en un contexto en el que su salvaguarda activa los fines propios del sistema de frenos y contrapesos mencionado en el acápite anterior. ACCION DE TUTELA TRANSITORIA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTOProcedencia excepcional contra proyectos de ley que se tramitan en el Congreso DERECHO A LA PARTICIPACION Y A LA CONSULTA PREVIA EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Improcedencia de la acción de tutela por cuanto los debates realizados en el Congreso transcurrieron conforme a los mandatos del sistema de frenos y contrapesos ACCION DE TUTELA RESPECTO DEL TRAMITE LEGISLATIVO ADELANTADO EN EL CONGRESOImprocedencia por cuanto no se vulneraron las facultades mínimas de los congresistas y tampoco se desconoció el núcleo esencial de las garantías y obligaciones vinculadas con el ejercicio de las funciones congresionales No resulta procedente la intervención del juez de tutela, en primer lugar, porque no se avizora una afectación grave y evidente respecto del derecho de participación de las comunidades indígenas; y en segundo lugar, porque una intromisión de su parte desconocería la lógica y el valor con el que operan los mecanismos con que, de ordinario, se adelanta el debate parlamentario y que permiten el funcionamiento del Congreso como un órgano autónomo e independiente del resto de poderes públicos. A lo anterior se agrega que, incluso una vez surtidos los debates reglamentarios, el Gobierno Nacional no encontró que fuese necesario objetarlo por razón de la vulneración alegada.

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Referencia: expediente T-5.196.392

Acción de Tutela instaurada por Wilson Galindo Hernández y Nelson Gálviz, miembros del pueblo indígena Sikuani, contra el Congreso de la República y los Ministerios del Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá DC, cuatro (4) de marzo de dos mil dieciséis (2016) La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de tutela dictado por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES Los señores Wilson Galindo Hernández, miembro del resguardo Santa Teresita Tuparro (Cumaribo-Vichada)1 y Nelson Gálviz Guacarapare, miembro del resguardo Ríos Mucho Guarrojo (Cumaribo-Vichada), instauraron acción de tutela en contra del Congreso de la República y los Ministerios del Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural, al considerar que se transgredieron sus derechos al territorio y a la consulta previa con ocasión del trámite del Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara), por virtud del cual se crean y desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y

Social (ZIDRES). 1.1. Hechos relevantes La acción de tutela fue presentada el 25 de agosto de 2015 y en ella se destacan los siguientes hechos: 1 El señor Galindo menciona que es Consejero de los Planes de Vida de la Organización Indígena de Colombia (ONIC). 3 1.1.1. A través del Ministerio del Interior, el 16 de abril de 2015, el Gobierno Nacional presentó ante el Congreso de la República el Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara), con el propósito de crear e impulsar las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES)2. 1.1.2. El Representante a la Cámara, Inti Asprilla, quien presentó ponencia negativa para segundo debate, solicitó un concepto de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, con el fin de establecer la necesidad o no de iniciar un proceso de consulta previa respecto de la citada iniciativa. 1.1.3. En oficio del 7 de julio de 2015, la Dirección de Consulta Previa dio respuesta al concepto solicitado, en el sentido de señalar que sí era necesario adelantar el proceso de consultar, en virtud de que en el proyecto se observaban algunas disposiciones que podían incidir “de manera directa y específica sobre las comunidades étnicas asentadas en la zona donde se habrá de implementar actividades de monocultivos en la altillanura colombiana; disposiciones, que precisamente deben ser objeto de consulta[,] para que con la participación de las comunidades se determine si estas pueden alterar su estatus”3. 1.1.4. A través de un concepto rendido el 10 de julio de 2015, la Procuraduría

Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios sostuvo que para efectos de determinar si era necesario adelantar el proceso de consulta previa se debía tener en cuenta el contexto histórico, social y económico de las regiones en que se pretendían consolidar las ZIDRES. Sobre el particular, llamó la atención respecto de varias irregularidades en la adjudicación de baldíos por parte del INCODER, aunado a la demora en el trámite de los procesos de constitución y ampliación de resguardos, especialmente en los departamentos de Vichada y Meta. Por lo anterior, recomendó someter a consulta el proyecto ZIDRES, siempre que dichas zonas se constituyan en los departamentos mencionados4. 1.1.5. El 24 de julio de 2015, luego de examinar nuevamente el contenido del proyecto de ley, la Dirección de Consulta Previa rindió un nuevo concepto, en el que señaló que existió una imprecisión en el oficio enviado el 7 de julio, por lo que se hacía necesario rectificar dicho pronunciamiento. Con tal propósito, destaca que el proyecto tiene un carácter general dirigido a las comunidades campesinas, al mismo tiempo que enfatiza que la regulación de las ZIDRES es de utilidad pública e interés social, por lo que no se hace exigible agotar el proceso de consulta previa, “toda vez que este aplica cuando en la ejecución 2 A pesar de que los demandantes indican que la iniciativa del Gobierno se llevó a cabo a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, lo cierto es que en los antecedentes legislativos se observa que quien presentó el proyecto fue el Ministro del Interior. Gaceta del Congreso No. 204 de 2015.

3 Folio 51 del cuaderno 1. 4 Para justificar el deber de consulta de los proyectos ZIDRES cuando impactan dichas zonas se exponen dos razones: en primer lugar, la violencia que han padecido los indígenas que habitan esos departamentos y que ha sido ilustrada por la Corte en el Auto 004 de 2009; y en segundo lugar, la poca gestión que se ha adelantado para concluir con los procesos de constitución y ampliación de resguardos, que suman alrededor de 54 iniciativas. 4 de un proyecto, obra o actividad se generan impactos directos susceptibles de afectar a comunidades étnicas, no a comunidades campesinas y/o trabajadores agrarios”5. Por lo demás, señala que el proyecto incluye un artículo 19, en el que se dispone que “No podrán constituirse las ZIDRES en territorios que comprendan, siquiera parcialmente, zonas de reserva campesina, resguardos indígenas y territorios colectivos titulados. Tampoco podrán constituirse en territorios que, de conformidad con la ley, no pueden ser objeto de explotación económica”6. Esta circunstancia reafirma que no se produce una afectación directa en ninguna comunidad étnica, en términos de intromisión en su calidad de vida y costumbres, lo que torna innecesario el proceso de consulta7. 1.1.6. Con sujeción a este último pronunciamiento, el proceso legislativo siguió su curso, siendo aprobada la iniciativa en la Cámara de Representantes. Para el momento de interposición de la acción de tutela, se habían iniciado las etapas de deliberación y aprobación en la Comisión Quinta y en la Plenaria del

Senado de la República (Proyecto de Ley No. 174 de 2015 Senado). 1.1.7. Finalmente, los accionantes exponen que las ZIDRES se crearán en zonas especiales de aptitud agropecuaria, que se encuentren aisladas de centros urbanos significativos y que exijan elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y climáticas. De igual manera, las zonas en que se consolidarán deberán tener baja densidad poblacional, altos índices de pobreza e insuficiencia de infraestructura para el transporte y comercialización de los productos. Por ello, en su criterio, las ZIDRES tan sólo podrán localizarse en departamentos como Vichada, Guainía, Arauca, Meta, Caquetá y Putumayo. 1.2. Solicitud de amparo constitucional 1.2.1. Con fundamento en los hechos relatados, los demandantes solicitan al juez constitucional, en primer lugar, que como medida provisional y como quiera que para el momento de instauración de la acción de tutela ya se habían surtido los debates en la Cámara de Representantes, que se ordenara a la Mesa Directiva del Senado abstenerse de incluir en las sesiones el debate del referido proyecto8. Y, en segundo lugar, solicitaron que, tras amparar sus derechos a la consulta previa y al territorio, se ordenara al Congreso de la República el archivo del proyecto en mención, y al Gobierno Nacional retirarlo y abstenerse de adelantar cualquier iniciativa legislativa o reglamentaria relacionada con el mismo asunto, hasta tanto no se cumpla con dicha exigencia. 5 Folio 52 del cuaderno 1.

6 Énfasis según el texto original. 7 En todo caso, la Dirección sugiere que para mayor claridad en el proyecto no sólo se excluyan los territorios titulados, sino también aquellos que se encuentran en trámites de adjudicación y ampliación de título colectivo y/o áreas de presencia de comunidades étnicas. 8 Cabe destacar que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la medida cautelar solicitada, pues –en su criterio– no se observaban circunstancias de inminencia, urgencia o gravedad que justificaran su adopción. Este asunto será abordado con mayor atención más adelante. 5 1.2.2. En lo relativo a la procedencia de la acción de tutela, los accionantes manifiestan que no existe otro mecanismo de defensa judicial para solventar el conflicto mencionado, pues es claro que el proyecto incide en las aspiraciones territoriales que tienen los pueblos indígenas. En su criterio, si bien el artículo 19 de la iniciativa pretende “blindar” el trámite de la ley, en todo caso existe la obligación de consulta, si se tiene en cuenta los territorios preseleccionados para adelantar los proyectos ZIDRES, esto es, los departamentos de Vichada, Meta, Caquetá y Putumayo. En este orden de ideas, reclama que en este proceso legislativo debe exigirse la consulta previa, por las siguientes razones: “(1) ser [los territorios preseleccio-nados] históricamente habitados y manejados según sus usos y costumbres por pueblos indígenas, derivando su subsistencia física y espiritual de la relación cultural que mantienen con estos territorios; (2)

existir aspiraciones territoria-les de los pueblos indígenas para la constitución, ampliación, reestructuración y saneamiento de resguardos indígenas; (3) ser territorios en los cuales habitan pueblos indígenas que se encuentran incluidos por la Corte Constitucional en el Auto 04 de 2009 de ‘Protección de los derechos fundamentales de las personas y los pueblos indígenas desplazados por el conflicto armado o en riesgo de desplazamiento forzado, en el marco de la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia T-025 de 2004”9. 1.3. Contestación de las partes demandadas e intervención de tercero 1.3.1. Contestación del Congreso de la República10 El Secretario General del Congreso de la República intervino dentro del término otorgado por la autoridad judicial de primera instancia e indicó que el proyecto mencionado fue producto de la iniciativa del Gobierno Nacional. En lo que atañe a las funciones del Congreso de la República, expuso que las mismas se venían cumpliendo conforme a lo establecido en las normas y procedimientos legales, consultado la justicia y el bien común. Como se deriva de lo expuesto, no existió un pronunciamiento expreso sobre los hechos y pretensiones de la demanda. 1.3.2. Contestación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural11 El Coordinador del Grupo de Atención de Procesos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó declarar la improcedencia de la acción, básicamente por considerar que carece de legitimación por pasiva. Ello es así, por una parte, porque el proyecto fue

presentado por el Ministerio del Interior y no por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; y por la otra, porque las pretensiones formuladas no 9 Folio 3 del cuaderno 1. 10 Cuaderno 1, folios 81 a 86. 11 Cuaderno 1, folios 87 a 90. 6 guardan relación con las actuaciones o decisiones que puede adoptar dicha dependencia. Adicionalmente, en lo que respecta al análisis de fondo, advirtió que la acción de tutela no está llamada a prosperar, pues la creación de las ZIDRES apunta a beneficiar a los trabajadores del campo que, por mandato de la Constitución, gozan de un trato diferencial12. Por último, mencionó que la consulta previa solo opera frente a aquellas iniciativas legislativas que afecten directamente a las comunidades indígenas, circunstancia que no ocurre en el asunto sub-judice, como fue expresamente mencionado por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior. 1.3.3. Contestación de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior13 El Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior solicitó que las pretensiones de la demanda sean desestimadas y que, como consecuencia de ello, se declare la improcedencia del amparo. Para comenzar, manifestó que el proyecto de ley no tiene como destinatarios a las comunidades tribales sino a la población campesina, la cual requiere, de manera urgente, una política para el agro que genere oportunidades y riqueza. En este sentido, apuntó que la lectura que se hace por los accionantes del artículo que excluye la constitución de las ZIDRES en resguardos indígenas y territorios colectivos es desacertada,

pues lejos de ser una herramienta para “brindar el trámite de la ley”, corresponde a un instrumento para proteger, precisamente, dichos territorios. A continuación resaltó que el proyecto de ley debía ser entendido en clave de respeto e inclusión social, conforme al despliegue de competencias de entidades que tienen la obligación de promover y respaldar el desarrollo rural, en los términos establecidos en el artículo 80 de la Constitución. Por lo anterior, en criterio del Ministerio, es claro que se trata de una política de alcance nacional cuyo objetivo es fortalecer los territorios campesinos, que excluye los espacios de los pueblos tribales, y cuya regulación se propone con un alcance general, impersonal y abstracto, alejado de la obligación de realizar la consulta previa, máxime cuando se está en presencia de una iniciativa cuyas propuestas todavía no constituyen una norma jurídica, careciendo del atributo necesario para causar beneficios o perjuicios a los demandantes o a sus comunidades. Aunado a lo expuesto, señaló que el argumento propuesto por los demandantes incurre en el error de inferir anticipadamente los territorios en donde quedarán ubicadas las ZIDRES, hecho que todavía no ha sido objeto de definición y que, de ser el caso, corresponderá al desarrollo administrativo de la iniciativa. De ser válido el raciocino propuesto, se tendría que llegar al absurdo de consultar todo proyecto que se refiera en general a una política 12 CP. arts. 65, 333 y 334. 13 Cuaderno 1, folios 97 a 101, 7 sobre el territorio de Colombia, ya que existiría una expectativa de afectación

al momento en que las autoridades competentes procedan a su ejecución. Finalmente, agregó que si una autoridad emite un concepto que no se ajusta a derecho, como ocurrió en su caso, tiene la obligación funcional de enmendarlo y aclararlo. 1.3.4. Contestación de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior14 El Director de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por carecer de legitimación por pasiva frente a las pretensiones de los demandantes. A pesar de lo anterior, reiteró que el proyecto se encuentra dirigido a las comunidades campesinas en general, como una medida de utilidad pública e interés social, que no requiere consulta previa, por no afectar directamente a los pueblos indígenas. Al respecto, enfatizó que la iniciativa excluye a los territorios indígenas en la conformación de las ZIDRES, y que si bien expresamente no se señala como zonas vedadas a los terrenos en trámites de adjudicación o ampliación del título colectivo y/o con presencia de comunidades étnicas, su protección se deriva de lo previsto en otras disposiciones como la Ley 21 de 1991 (artículo 14), la Ley 70 de 1993 (capítulo III, reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva, artículos 4 a 18), la Ley 160 de 1994 (Capítulo XIV, resguardos indígenas, artículos 85, 86 y 87), el Decreto 2613 de 2014 (Capítulo II, certificación de presencia de comunidades étnicas, artículos 4, 5

y 6), el Decreto 2333 de 2013 (Título II, medidas de protección de la posesión de territorios ancestrales y/o tradicionales, procedimiento de medidas de protección de la posesión, artículos 5 al 9) y la Directiva Presidencial 190 de 2013 (pasos 1 al 6). 1.3.5. Intervención del Representante Inti Asprilla15 1.3.5.1. El Representante a la Cámara por Bogotá, Inti Asprilla, coadyuvó la demanda presentada por los accionantes, al considerar que la aprobación de la iniciativa involucraba un desconocimiento de los derechos a la consulta previa y al territorio16. Los argumentos planteados por el interviniente se resumen en consideraciones vinculadas con la procedencia de la acción y con el examen del asunto de fondo. 1.3.5.2. En lo que atañe al primer punto, esto es, en relación con la viabilidad procesal de la acción de tutela, sostuvo que se observa la ocurrencia de una situación apremiante que convoca la intervención del juez constitucional, ya 14 Cuaderno 1, folios 118 a 123. 15 Cuaderno 1, folios 143 a 157. 16 De acuerdo con la información suministrada por el Representante en su escrito, sostiene que en su calidad de integrante de la Comisión V de la Cámara fue designado ponente del proyecto de la referencia. Alega que presentó ponencia negativa, tanto en la Comisión como en la Plenaria de la Cámara de Representantes, al estimar que, entre otras cosas, se incurrió en el vicio de inconstitucionalidad derivado de la falta de

realización de la consulta previa (Cuaderno 1, folio 144, respaldo). 8 que la aprobación de la ley incide en el núcleo esencial de los derechos fundamentales previamente mencionados. A continuación, expuso que por tratarse de un acto de carácter general y abstracto, en principio, el amparo no estaría llamado a prosperar contra el proyecto de ley. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia, en la medida en que el legislativo desconozca las garantías mínimas que se derivan de la Constitución, como ocurre en el asunto bajo examen, la acción de tutela podría ser instaurada17. 1.3.5.3. Por su parte, en relación con el asunto de fondo, el interviniente sostiene que el proyecto afecta directamente a los pueblos indígenas, ya que modifica el régimen normativo que los protege al incidir en el acceso a la tierra y de allí en el derecho al territorio. En su criterio, es actualmente exigible la consulta previa sin perjuicio de que en el futuro y respecto de cada decisión administrativa llegase a ser necesario el ejercicio de este mecanismo de participación. A continuación resaltó la existencia de dos conceptos diferentes expedidos por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior. Uno en el que se señala la importancia de la consulta y otro que se adopta en un sentido totalmente contrario. Para el interviniente esta contradicción evidencia el irrespeto hacia el citado derecho fundamental, con el único propósito de lograr la aproba-ción de la iniciativa en perjuicio de la diversidad cultural. En este punto enfatizó que la Procuraduría General de la Nación también expidió un

concepto, en el cual resaltó la exigibilidad de adelantar la consulta previa, bajo la consideración de que los pueblos que habitan los departamentos de Meta y Vichada han sido víctimas de la violencia, se encuentran dentro del listado de comunidades en riesgo de exterminio y el Estado no ha sido diligente en el trámite de los procesos de constitución y ampliación de resguardos a su favor, frente a lo cual existe incluso una relación con el desplazamientos forzado18. Adicional a lo expuesto, el Representante Asprilla hizo referencia al Plan de Salvaguardia del Pueblo Sikuani, a la noción de territorio que tienen y a las problemáticas que enfrentan, entre ellas, el ejercicio del derecho al territorio y a la propiedad colectiva, pues muchos de sus sitios sagrados no han sido reconocidos como parte de los resguardos y otros necesitan saneamiento o ampliación por superpoblación. A juicio del interviniente, este pueblo se vería afectado con la expedición de la ley, ya que gran parte de su territorio coincide con el departamento de Vichada. Por último, señaló que propuso la aprobación de un parágrafo cuando las ZIDRES colindaran con resguardos indígenas o territorios colectivos exigiendo el procedimiento de consulta previa, el cual fue rechazado por la mayoría.

II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN Y ELEMENTOS DE PRUEBA RELEVANTES APORTADOS AL PROCESO 2.1. Sentencia de primera y única instancia 17 Se citan las sentencias T-382 de 2006 y T-983A de 2004. 18 Se trata del concepto relacionado en el párrafo 1.1.4 del acápite de hechos.

9 La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la improcedencia del amparo solicitado. Para sustentar su decisión, el a-quo argumentó que la pretensión de la parte actora tiene como propósito excluir al Proyecto de Ley No. 223 de 2015 del debate legislativo. Dicha solicitud es contraria a la autonomía e independencia del Congreso, en virtud de las cuales “durante la discusión de [una iniciativa legislativa] no se permite la injerencia de otro órgano estatal y, específicamente, no [hay] oportunidad alguna de control judicial”19. No obstante, en la medida en que no puede existir una cláusula de inmunidad absoluta, el ordenamiento jurídico dispone que para cuestionar el resultado del proceder legislativo, esto es, una ley aprobada, sancionada y promulgada, se establece la acción pública de inconstitucionalidad, como mecanismo idóneo para dilucidar la situación que aqueja a los demandantes, más aún cuando se está en presencia de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, frente al cual resulta improcedente el amparo constitucional, en los términos del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. Finalmente, el a-quo sostuvo que la existencia del otro medio de defensa judicial resalta el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, especial-mente “si se tiene en cuenta que en el presente asunto tampoco procede la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto no existe en el expediente prueba ni elemento de juicio fundado que acredite, válidamente, la presencia de una situación de esa

precisa naturaleza, ni las condiciones de gravedad, inminencia y urgencia que la caracterizan que, harían impostergable la protección mediante la acción de tutela”20. 2.2. Pruebas relevantes aportadas al proceso a. Copia del texto de Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara), aprobado en las sesiones ordinarias de la Comisión Quinta Constitucional Permanente, por el cual se crean las ZIDRES. En virtud del texto sometido al proceso de aprobación legislativa, ellas se definen como las “zonas especiales de aptitud agropecuaria, ubicadas en el territorio nacional, que integral y complementariamente cumplan lo siguiente: se encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos; demanden elevados costos de adaptación productiva por sus caracte-rísticas agrológicas y climáticas; tengan baja densidad poblacional; presenten altos índices de pobreza; carezcan de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos”21. Entre los objetivos de las ZIDRES se encuentran (i) el aumento de la productividad y competitividad de la tierra, (ii) la promoción del 19 Sustentó esta premisa en la Sentencia T-382 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 20 Cuaderno 1, folio 235. 21 Cuaderno 1, folio 8. 10 desarrollo social, económico y sostenible de la zona, (iii) la conservación del ambiente y las mejoras en las condiciones agrológicas; (iv) el acceso y regularización de la propiedad de los trabajadores agrarios, (v) la promoción de la seguridad alimentaria y el empleo rural;

y (vi) la inversión sin poner en riesgo la seguridad y la autonomía alimentaria de los colombianos. De acuerdo con el texto aprobado, las personas jurídicas o naturales o las empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las ZIDRES deberán inscribir su respectivo proyecto en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, incluyendo –entre otros– el esquema de viabilidad, el plan que asegure la seguridad alimentaria y un estudio de títulos de los predios que se requieran para el proyecto. Por lo demás, se consagran normas que autorizan el uso de bienes inmuebles de la Nación a cargo de una contraprestación dineraria, así como estímulos y medidas de protección para el campesino o trabajador agrario. En todo caso, en el artículo 12 se establece que “La identificación de las áreas potenciales para declarar una ZIDRES, será establecida por la UPRA [Unidad de Planificación Rural Agropecuaria] de conformidad con el artículo 1º, y de acuerdo a criterios de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad”22, con la salvedad que se dispone en el artículo 19, conforme a la cual: “No podrán constituirse las ZIDRES en territorios que comprendan, siquiera parcialmente, zonas de reserva campesina, resguardos indígenas y territorios colectivos titulados o en trámite de constitución. Tampoco podrán constituirse en territorios que, de conformidad con la ley, no pueden ser objeto de explotación económica”23 (Cuaderno 1,

folios 8 a 13). b. Copia del informe de ponencia negativa al Proyecto de Ley No. 223 de 2015 presentado por el Representante a la Cámara por Bogotá, Inti Asprilla. En dicho informe señala que la iniciativa es contraria a la Constitución, entre otras razones, porque su contenido pone en riesgo la s