CC - T212-2018

Sentencia T-212/18

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESReiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESRequisitos generales y especiales de procedibilidad

UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE

PROCEDENCIA Y LEGITIMIDAD DE LA UGPP PARA

INTERPONER RECURSO DE REVISION

UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE

PROCEDENCIA Y LEGITIMIDAD DE LA UGPP PARA INTERPONER RECURSO DE REVISION-Para controvertir decisiones judiciales que han reconocido y reliquidado pensiones con palmario abuso del derecho, según art. 20 de la ley 797 de 2003 PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHOCriterios para identificar eventos en los que el abuso del derecho emerge de modo palmario Un abuso palmario del derecho se presenta cuando esos incrementos o ventajas irrazonables se fundan en una vinculación precaria. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES INTERPUESTA POR LA UGPP-Improcedencia por no existir abuso palmario del derecho en reliquidación pensional La Sala concluyó que en el presente caso no se acreditó el abuso palmario del derecho y declaró improcedente el amparo pues la UGPP puede interponer el recurso de revisión para cuestionar la providencia alegada, que constituye un mecanismo eficaz e idóneo para controvertir las providencias judiciales que ordenaron la liquidación pensional a favor de la accionante.

Referencia: Expediente T-6.406.733.

Acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.

Asunto: Tutela contra providencia judicial, abuso 2 del derecho en forma palmaria, alcance del régimen de transición y exclusión del IBL.

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D. C., primero (1º) de junio de dos mil dieciocho (2018). La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas, y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la presente SENTENCIA En la revisión de la providencia del 30 de agosto de 2017 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó el fallo del 13 de julio de 2017 proferido por la Sección Cuarta de la misma Corporación, dentro de la acción de tutela promovida por la UGPP contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. El expediente llegó a la Corte Constitucional en virtud de lo ordenado por los artículos 86 (inciso 2°) de la Constitución y 32 del Decreto 2591 de 1991.

Mediante auto del 27 de octubre de 2017, la Sala Número Diez de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el expediente T6.406.733 para su revisión y lo asignó a la Magistrada Ponente para su sustanciación1. En el mismo auto se dispuso acumular el referido expediente al T-6.390.550 seleccionado por auto del 13 de octubre de 2017 “por presentar unidad de materia, para que sean fallados en una sola sentencia, si así lo considera la Sala de Revisión correspondiente”2. Posteriormente, la Magistrada Sustanciadora profirió el Auto 660 del 5 de diciembre de 2017 en el que decretó la desacumulación procesal del expediente T-6.406.733 para que fuera fallado en una sentencia independiente3. 1 El expediente de la referencia fue seleccionado y repartido a la Magistrada Sustanciadora por la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional, conformada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y el Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, de acuerdo con el criterio orientador del proceso de selección de carácter objetivo “desconocimiento de un precedente jurisprudencial” y el criterio complementario denominado “tutela contra providencias judiciales en los términos de la jurisprudencia constitucional”. 2 Cuaderno 1, folio 17. 3 En los expedientes que se desacumularon se encontraron elementos que singularizan la situación fáctica y jurídica de los asuntos acumulados, lo que impedía que fueran fallados en una misma sentencia. En concreto, en el expediente T6.406.733 la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial emitida por una de las secciones del Consejo de

Estado. 3

I. ANTECEDENTES

A. Hechos y pretensiones.

1. La señora María Esther Chiquillo Tavera prestó sus servicios a la Contraloría General de la República desde el 16 de agosto de 1978 hasta el 12 de marzo de 2004 y su último cargo desempeñado en la entidad fue de asesora grado 02 del Despacho de Vicecontralor en Bogotá.

2. CAJANAL le reconoció la pensión de vejez mediante Resolución del 5 de octubre de 2007, tomando como ingreso base de liquidación el 75 % del promedio de lo devengado en los últimos diez años.

3. La referida señora, inconforme con tal liquidación solicitó a través de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que se ordenara reliquidar su monto pensional equivalente al 75 % de la totalidad de los factores salariales devengados durante los últimos 6 meses de servicio y que se incluyeran factores que no se tuvieron en cuenta como la Bonificación Especial, vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, de conformidad con el régimen especial previsto para los funcionarios de la Contraloría General de la República.

4. El 13 de mayo de 2010 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A accedió a las pretensiones de la demandante y condenó a CAJANAL a la reliquidación pensional de la señora María Esther

Chiquillo Tavera.

5. La decisión fue apelada por la UGPP y por la demandante4 y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 7 de diciembre de 2011 confirmó el fallo de primera

instancia.

6. En diciembre de 2012, la UGPP reliquidó el monto pensional con el 75 % de los factores devengados en el último semestre de servicios, incluyendo como factores la bonificación especial (quinquenio), vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, en cumplimiento del fallo emitido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Segunda, Subsección A.

7. La UGPP interpuso acción de tutela en la que solicita que se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de 4 CAJANAL en la apelación reiteró los argumentos expuestos en la contestación a la demanda: el derecho pensional de la accionada se causó en vigencia de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales que componen su base de liquidación son los que fija el régimen general contenido en esa Ley. De ese modo, el ingreso base de liquidación se calcula con el promedio del tiempo que le faltaba para retirarse del cargo como lo dispone el numeral 3º del artículo 36 de la Ley 100 de

1993. Por su parte, en la apelación, la señora María Esther Chiquillo Tavera controvierte que la inclusión de factores salariales solo se tomen en cuenta en una doceava parte y que la bonificación especial de quinquenio se haya ordenado incluirla proporcionalmente y no por el valor total de esta bonificación certificado por la Contraloría General de la

República. 4 justicia “en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional”5. Pidió que: (i) se dejen sin efecto los fallos proferidos por

el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del 13 de enero de 2010 y el 7 de diciembre de 2011 respectivamente, (ii) se ordene al Consejo de Estado dictar una nueva sentencia y (iii) se dejen sin efectos las resoluciones por las cuales se dio cumplimiento a los fallos objeto de la acción de tutela. Alegó que las referidas providencias judiciales “desconocieron el precedente jurisprudencial […] en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2013, en torno a la forma de aplicar el régimen de transición en cuanto al IBL”6 y en defecto sustantivo al indicar indebidamente que el ingreso base de liquidación corresponde al 75 % del promedio de lo devengado en el último semestre de servicio conforme lo establece la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 de 1985. Fundamentos de la acción de tutela La UGPP argumentó el cumplimiento de cada uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Aseguró que la cuestión que se plantea tiene relevancia constitucional porque discute la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones. Sostuvo que no existe otro medio de defensa eficaz e inmediato que evite la ocurrencia de un perjuicio irremediable porque agotó el recurso de apelación. Aseguró que se cumple el

requisito de inmediatez pues la violación de sus derechos que se concretan en el desembolso periódico de la mesada pensional muestra el carácter actual de la vulneración. En todo caso, señaló que el tiempo transcurrido para la interposición de la acción de tutela obedeció a la existencia de cinco circunstancias que configuran fuerza mayor: (i) la sucesión procesal de la extinta CAJANAL, (ii) las funciones asignadas a la UGPP, (iii) la recepción de entidades liquidadas, (iv) la fecha de notificación de la sentencia SU-230 de 2015 y (v) la fecha de notificación de la sentencia SU-427 de 2016. La UGPP señaló como hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales la inadecuada liquidación del IBL en la pensión de vejez de María Esther Chiquillo Tavera. Acerca de las causales específicas la UGPP argumentó que las providencias judiciales atacadas incurrieron en defecto sustantivo porque indican en forma incorrecta que el IBL corresponde al 75 % del promedio de lo devengado en el último semestre de servicio y con la inclusión de los factores devengados según lo establecido en la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 de 1985. Igualmente 5 Cuaderno 2, folio 1. 6 Cuaderno 2, folio 29. 5 incurrieron en desconocimiento del precedente judicial pues al momento de proferirse esos fallos ya estaban en firme las sentencias de unificación SU230 de 2015 y SU-427 de 2016.

B. Actuación procesal Mediante auto del 19 de mayo de 2017, la Sección Cuarta de la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela presentada por la UGPP y ordenó la notificación a los despachos judiciales accionados. Adicionalmente, dispuso notificar en calidad de terceros con interés a la señora María Esther Chiquillo Tavera y a la directora de defensa jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Respuesta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Uno de los magistrados integrantes de la Alta Corporación solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela presentada por la UGPP. Expuso que la providencia cuestionada se “notificó por edicto fijado entre el 24 de mayo y el 28 de febrero de 2012, y la solicitud de tutela se radicó el 2 de mayo de 2017, es decir que la acción constitucional no se presentó dentro del plazo de inmediatez que fue acogido por la Sala Plena de esta corporación, […] esto es, seis meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia”7. Agregó que aun desde el 12 de junio de 2013, fecha en la que la UGPP asumió las funciones de CAJANAL, “ya transcurrió el referido término de caducidad, por tal razón aquella no se presenta como una justificación válida que permita superar este requisito para que proceda la acción de tutela de la referencia”8. Por último, expuso que la UGPP cuenta con otro medio de defensa judicial para cuestionar la mesada pensional de la señora Chiquillo Tavera, esto es, el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, si

considera que es superior a la que legalmente corresponde. Respuesta de la señora María Esther Chiquillo Tavera La señora María Esther Chiquillo Tavera manifestó que como beneficiaria del régimen de transición goza de derechos adquiridos y, en consecuencia, “el régimen aplicable es el anterior, esto es el 75 % de lo devengado durante los últimos seis (6) meses de servicio, conforme al Artículo 7º del Decreto 929 de 1976”9. Aseguró que no es cierto que las Sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 “se encontraban vigentes para la fecha en 7 Cuaderno 2, folio 90. 8 Cuaderno 2, folio 90. 9 Cuaderno 2, folio 93. 6 que se dictaron las sentencias controvertidas en la presente Tutela, […], las decisiones contenciosas administrativas son de fechas 13 de mayo de 2010 y 7 de diciembre de 2011”10. Argumentó que “[e]n el presente caso, se observa que las providencias enjuiciadas, quedaron debidamente ejecutoriadas el 2 de marzo de 2012, y se tiene que la acción de tutela se presentó el 24 de abril de 2017; es decir, luego de transcurrido un término de más de cinco (5) años. Por lo que la acción de tutela no acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez”11. Así mismo, desde el 12 de junio de 2013, fecha en que se dio la sucesión procesal de CAJANAL a la UGPP, hasta la fecha de interposición de la

acción de tutela “también vemos que carece del principio de inmediatez, pues transcurrió un término de más de tres (3) años y diez (10) meses”12. Agregó que “se deberá declarar improcedente por no haberse agotado el requisito del recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la ley 797 de 2003”13. Respecto de los presuntos defectos que la UGPP atribuye a los fallos que ordenaron la reliquidación pensional, expuso que las normas relativas al régimen de transición deben aplicarse de manera integral y en consonancia con el principio de inescindibilidad de la norma. En su caso se refiere al artículo 7º del Decreto 929 de 1976. Acerca de la aplicación de las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 citó las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 10 de julio de 2014 y del 25 de febrero de 2016 en las cuales se expuso que las consideraciones hechas en la Sentencia C-258 de 2013 no pueden extenderse de manera general a otros regímenes pensionales o exceptuados. A su juicio, la Sentencia C-258 de 2013, “únicamente aplica para aquellas personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altos funcionarios del Estado”14 (énfasis original). Agregó que el precedente fijado en la Sentencia SU-230 de 2015 no resulta aplicable a los asuntos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues esa providencia se profirió con ocasión de una acción de tutela interpuesta contra

una sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Y trajo a colación la Sentencia T-615 de 201615 en la que se señaló “que el precedente de la sentencia C-258 de 2013 y SU 230 de 2015, no aplicaba para las personas que hubiesen consolidado su derecho pensional antes de la expedición de estas sentencias”16 (énfasis originales).

C. Decisiones objeto de revisión 10 Cuaderno 2, folio 93. 11 Cuaderno 2, folio 95. 12 Cuaderno 2, folio 95. 13 Cuaderno 2, folio 95. 14 Cuaderno 2, folio 104. 15 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 16 Cuaderno 2, folio 109.

7 Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 13 de julio de 2017, declaró improcedente la acción de tutela invocada por la UGPP, con fundamento en los siguientes argumentos: “En definitiva, la solicitud de amparo formulada por la UGPP carece del requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia del 7 de diciembre, dictada en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, fue expedida en el año 2011, notificada por edicto desfijado el 28 de febrero de 2012, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 9 de mayo de 2017. Es decir, la UGPP dejó transcurrir más de cinco años para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales aquí demandadas, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de

inmediatez”17. También señaló que no advertía circunstancias que justificaran la presentación tardía de la acción de tutela. Impugnación La UGPP impugnó el fallo proferido el 13 de julio de 2017. La entidad expuso que no se tuvo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la flexibilización del requisito de inmediatez para las acciones de tutela de la UGPP dado que no podría haber iniciado acciones en defensa de sus intereses antes del 12 de junio de 2013 y que la negligencia de CAJANAL no puede imputarse a la UGPP. Añadió que en la decisión de primera instancia se desconoció que a partir de la Sentencia SU-427 de 2016 se facultó a la UGPP para iniciar acciones de tutela cuando exista “un flagrante abuso del derecho”18. Argumentó que existen motivos válidos para haber interpuesto la acción de tutela seis meses después de la fecha de la sentencia cuestionada. Se refirió a que hubo circunstancias de fuerza mayor y justas causas como: (i) el agotamiento del procedimiento interno en la UGPP para determinar si la prestación ordenada judicialmente “es irregular o no y en caso afirmativo determinar qué tipo de acciones procede (sic) contra ese tipo de reconocimientos”19; (ii) el ejercicio de competencias de la UGPP respecto de otras entidades liquidadas, distintas a CAJANAL. 17 Cuaderno 2, folio 136. 18 Cuaderno 2, folio 155. 19 Cuaderno 2, folio 160. 8 Reiteró lo dicho en la acción de tutela sobre la configuración de los defectos

sustantivo o material y de desconocimiento del precedente judicial. Sentencia de segunda instancia La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 30 de agosto de 2017, confirmó la decisión proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 13 de julio de 2017. Si bien la Sección Quinta constató que la UGPP dejó trascurrir un tiempo considerable para interponer la acción de tutela, estimó que había lugar a flexibilizar el requisito de inmediatez porque (i) se trata de sentencias dictadas dentro de procesos que la UGPP recibió como consecuencia de la liquidación de CAJANAL y el estado de cosas inconstitucional asociado a dicha entidad, y (ii) no es un caso iniciado directamente contra la UGPP. Luego de declarar superado el requisito de inmediatez, advirtió que la UGPP aún cuenta con la posibilidad de interponer el recurso de revisión previsto para discutir providencias judiciales que ordenan reconocimientos pensionales y que, en este caso, no se avizora un abuso palmario del derecho para hacer excepcionalmente procedente la tutela a pesar de existir mecanismos ordinarios de defensa.

II. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN El 15 de diciembre de 2017, la Magistrada sustanciadora profirió auto en el que ofició a la UGPP para que informara sobre el incremento pensional resultado de los fallos que ordenaron la reliquidación pensional dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en los que se tuvo como base para la reliquidación todos los factores devengados en el último semestre

de servicio20. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). El Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP expuso que el monto pensional inicialmente reconocido a la señora María Esther Chiquillo Tavera en la Resolución del 5 de octubre de 2007 fue de $3’819.903,85. El 20 La parte resolutiva del auto del 15 de diciembre de 2017 dispuso lo siguiente: “PRIMERO. Por Secretaría General, OFÍCIESE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)20 para que, en el término máximo de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, INFORME: i) El monto de la pensión reconocida a favor de la señora María Esther Chiquillo Tavera resultante de la liquidación en cumplimiento de los fallos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. (ii) El monto de la pensión referida actualizado a valores de 2017; (iii) El monto de la mesada pensional reconocida a noviembre de 2017 a favor de María Esther Chiquillo Tavera; y (iv) El incremento porcentual entre el monto previo a la liquidación ordenada judicialmente y el monto calculado de cumplirse las órdenes judiciales de reliquidación respecto de María Esther Chiquillo Tavera.” (énfasis originales). 9 historial de pagos allegado por la UGPP21 mostró que el nuevo monto

pensional en cumplimiento de la reliquidación efectuada en el año 2013 fue de $7’213.717,14.22

II. CONSIDERACIONES

Competencia

1. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer los fallos de tutela proferidos dentro de los procesos de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

El 6 de diciembre de 2017, ante el informe rendido por la Magistrada Sustanciadora de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 2º del artículo 61 del Reglamento de esta Corporación, la Sala Plena decidió no asumir el conocimiento del asunto de la referencia. Asunto objeto de análisis y problema jurídico

2. En el caso objeto de estudio, la señora María Esther Chiquillo Tavera es beneficiaria del régimen de transición en pensiones. CAJANAL liquidó su prestación pensional de conformidad con las normas sobre IBL contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. Inconforme con esa determinación ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se anulara la resolución que calculó y otorgó su pensión y, en consecuencia, se ordenara su reliquidación de forma tal que el ingreso base de liquidación (IBL) sea considerado como parte del régimen de transición pensional.

3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,

Subsección A, en la sentencia del 13 de mayo de 2010 concedió las pretensiones de la señora Chiquillo Tavera y ordenó reliquidar la pensión “en cuantía equivalente al 75 % del promedio de salarios devengados durante el último semestre”, y la inclusión como factores de la bonificación especial (quinquenio), vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A resolvió, en segunda instancia, confirmar la orden de reliquidación pensional.

4. La UGPP sostiene que los anteriores fallos vulneran sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al incurrir en defecto sustantivo, por aplicar normas derogadas, y en desconocimiento del 21 Cuaderno 1, folio 29. 22 La UGPP informó lo siguiente: “Así las cosas, se tiene que para el año 2007 la mesada paso [sic] de la suma de $3.819.903,85 M/Cte a la suma de $7.233.832,65 M/Cte incrementándose un 89%”. Cuaderno 1, folio 47. 10 precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional sobre la exclusión del IBL del régimen de transición en pensiones.

5. A partir de lo anterior, la Sala debe primero resolver si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia excepcional contra providencias judiciales. De superar ese análisis, se deberá verificar si: ¿las sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección A incurren en defecto sustantivo o en desconocimiento del precedente judicial al ordenar la reliquidación pensional de la señora María Esther Chiquillo Tavera, de acuerdo a las normas sobre IBL contenidas en el régimen de transición en pensiones?

6. Para abordar los problemas jurídicos planteados, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales con especial mención de las subreglas fijadas para las acciones interpuestas por la UGPP en supuestos de abuso del derecho.

Posteriormente analizará (ii) la procedencia general en el caso concreto y, de superar dicho examen, la Sala reiterará: (iii) la caracterización del defecto sustantivo y del desconocimiento del precedente como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, (iv) la interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y (v) para resolver los problemas jurídicos de fondo procederá al análisis de la existencia de un defecto sustantivo o del desconocimiento del precedente en el caso concreto. Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales. Reiteración de jurisprudencia23

7. El artículo 86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad pública, incluidas las autoridades judiciales.

En desarrollo de este precepto, los artículos 11, 12 y 40 Decreto 2591 de 1991

previeron la posibilidad de que cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran garantías fundamentales, las mismas fueran susceptibles de verificación por vía de tutela. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de 199224, declaró la inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo, la Corte precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. 23 Para la exposición de las consideraciones sobre la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales se tomarán como base las contenidas en la sentencia SU-168 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 24 M. P. José Gregorio Hernández Galindo 11

8. A pesar de tal declaración de inexequibilidad, esta Corporación sostuvo la doctrina de las vías de hecho, mediante la cual se plantea que la acción de tutela sí puede ser invocada contra una providencia judicial, cuando ésta es producto de una manifiesta situación de hecho, creada por acciones u omisiones de los jueces, que implican trasgresión o amenaza de un derecho fundamental.

En esa medida, a partir de 1992 se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar, por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables, proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno al fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho fueron identificándose caso a caso25.

9. Con posterioridad, esta Corte emitió la Sentencia C-590 de 200526, en la cual la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los términos de los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En dicho fallo, la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: (i) requisitos generales de naturaleza procesal y (ii) causales específicas de procedibilidad, de naturaleza sustantiva.

Requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales

10. En la Sentencia C-590 de 2005, la Corte buscó hacer compatible el control por vía de tutela de las decisiones judiciales, con los principios de cosa juzgada, independencia y autonomía judicial y seguridad jurídica. Por ello, estableció diversas condiciones procesales que deben superarse en su totalidad, a fin de avalar el estudio posterior de las denominadas causales especiales.

Tales condiciones son: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance; (iii) que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales y (vi) que no se trate de una tutela contra tutela. 10.1. Frente a la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de

acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de tutela argumentar clara y expresamente por qué 25 Al respecto ver, entre otras, las sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en ambas M. P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 26 M. P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. 12 el asunto puesto a su consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes. 10.2. El deber de agotar todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance del afectado, guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad de la acción de tutela, pues de lo contrario ella se convertiría en una alternativa adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae consigo la excepción consagrada en el artículo 86 Superior, en tanto puede flexibilizarse cuando se