CC - T218-2018

Sentencia T-218/18

DERECHO AL PAGO DE INCAPACIDAD LABORAL-Procedencia de tutela cuando afecta mínimo vital del trabajador y su familia FUNCION JURISDICCIONAL POR SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-No resulta eficaz el término legal previsto para garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios

TRAMITE DE INCAPACIDADES LABORALES DE ORIGEN

COMUN INCAPACIDADES LABORALES-Importancia constitucional INCAPACIDAD LABORAL SUPERIOR A 540 DIAS-EPS facultadas para el recobro de los dineros pagados por concepto de dichas incapacidades Esta Corte señaló en la sentencia T-144 de 2016 que las EPS solo asumen una carga administrativa en el reconocimiento y pago de dichas incapacidades, ya que la ley es clara al establecer que no son ellas quienes van a asumir la obligación, la cual le compete en últimas al Estado, que en cabeza de la entidad creada a través del artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, le pagará a las EPS los dineros cancelados por dicho concepto. Adicionalmente y conforme a lo establecido en el Decreto 546 de 2017 y la Circular No. 1 del 31 de julio de 2017, la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud entró en operación a partir del 1º de agosto de 2017, fecha en la cual las EPS cuentan con la facultad de ejercer la facultad de recobro de los dineros pagados por concepto de dichas incapacidades. DERECHO AL PAGO DE INCAPACIDAD LABORAL-Se concede transitoriamente el amparo al mínimo vital, a la seguridad social y a la

vida en condiciones dignas Se concede transitoriamente el amparo solicitado por el accionante, de sus derechos al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas. En consecuencia, el accionante deberá acudir a la Superintendencia Nacional de Salud dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta providencia, para que esta entidad se pronuncie de fondo y de manera definitiva sobre si el peticionario tiene o no derecho a que se le reconozcan y paguen las incapacidades por enfermedad de origen común que le fueron expedidas con posterioridad al día quinientos cuarenta (540), referidas en la presente sentencia

Referencia: Expediente T-6.533.573

Acción de tutela interpuesta por David Fernando Carvajal García contra Cafesalud EPS (hoy Medimás EPS) y Protección S.A.

Magistrado Ponente:

CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de dos mil dieciocho (2018) La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera, y los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, adoptado por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán (Antioquia) el 3 de octubre de 2017, que confirmó la decisión proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Liborina (Antioquia) el 9 de agosto de 2017, en el proceso de tutela promovido por David Fernando Carvajal García contra Cafesalud EPS (hoy

Medimás EPS) y Protección S.A. Conforme a lo estipulado por los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Uno de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia. De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.

I. ANTECEDENTES

1. David Fernando Carvajal García instauró acción de tutela1 contra Cafesalud EPS y Protección S.A., para que se protegieran sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, al trabajo, a la igualdad y a la dignidad humana. El tutelante estimó que estos derechos le fueron vulnerados porque las entidades accionadas se negaron a continuar pagando las incapacidades médicas otorgadas con posterioridad al día 540 como consecuencia de su actual estado de salud. Como fundamento de su petición

de amparo constitucional, invocó los siguientes:

1. Hechos

2. Se desempeña como ayudante de oficios varios en el Consorcio Hidroeléctrico Ituango y está afiliado en calidad de cotizante al sistema general de seguridad social en salud y pensiones por medio de Cafesalud EPS 1 Folios 1 al 4 del cuaderno principal.

Página 2 de 19 (hoy Medimás EPS) y Protección S.A., respectivamente.

3. Cuenta con 27 años de edad y es el responsable de la manutención de su grupo familiar, el cual está conformado por su hija menor, quien cuenta con nueve años de edad, y por su pareja sentimental, quien permanece en situación

de desempleo.

4. Se encuentra afiliado al Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales -SISBÉN-, base de datos que lo caracteriza como un ciudadano en alto grado de vulnerabilidad, pues el puntaje de 11,44 con el que fue calificado, evidencia que sus condiciones socioeconómicas son precarias y que vive en condiciones de pobreza2.

5. Fue intervenido quirúrgicamente por una fractura de tibia y peroné, consecuencia de una caída desde su propia altura en abril de 20173, cirugía de la cual no obtuvo una recuperación exitosa, siendo incapacitado laboralmente por más de 540 días. La limitación funcional ha persistido en el tiempo debido a las dificultades presentadas en el proceso de recuperación, hecho que le ha impedido reincorporarse a su trabajo.

6. La negativa de Cafesalud EPS (hoy Medimás EPS) y Protección S.A. a seguir reconociendo el pago de las incapacidades lo ha sometido a una condición de vulnerabilidad, consecuencia de la afectación a su mínimo vital y móvil. El tutelante no cuenta con recursos ni ingresos adicionales distintos a los derivados de su relación laboral con la hidroeléctrica, hecho que le ha impedido brindarle una subsistencia digna a su grupo familiar.

7. Según consta en el expediente, a partir del 9 de junio de 2016 y hasta el 27 de junio de 2017, el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. reconoció al tutelante los 360 días de incapacidad posteriores a los 180 días inicialmente pagados por la EPS4.

8. Asimismo, Protección S.A. indicó que el tutelante fue calificado por la

Comisión Médico Laboral, quien le determinó en primera instancia una pérdida de capacidad laboral del 22,25% por enfermedad de origen común, con fecha de estructuración 15 de junio de 20175.

9. Cumplidos los 540 días de incapacidad, Protección S.A. informó que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, la obligación de pagar las incapacidades posteriores a este día le correspondía a la EPS, y no al fondo de pensiones, razón por la cual no efectuaría más pagos6.

10. El 14 de julio de 2017, Cafesalud EPS (hoy Medimás EPS), en 2 Folio 34 del cuaderno principal. 3 Folios 8 y 9 del cuaderno principal. 4 Folios 15 al 18 del cuaderno principal.

5 Ibíd. 6 Ibíd. Página 3 de 19 respuesta a la solicitud de reconocimiento y pago de las incapacidades posteriores al día 540, indicó que “de acuerdo a lo relacionado en la normatividad Ley 1753 de 2015 en el artículo 67, el Gobierno Nacional debe crear la entidad administradora de los recursos con los cuales se cubrirán entre otros gastos, estas incapacidades. // De igual manera esta entidad deberá crear el mecanismo para acceder a dichos recursos por parte de las EPS y así poder cumplir a los usuarios del sistema de Salud con lo definido en la normatividad, una vez el Ministerio emita las instrucciones correspondientes a la EPS, se procederá a su cumplimiento”7.

2. Pretensiones

11. Con fundamento en lo antes expuesto, el tutelante solicitó que se ordenara a las entidades accionadas reconocer y pagar las incapacidades

médicas expedidas con posterioridad al día 540, hasta tanto se revise y recalifique su pérdida de capacidad laboral.

3. Respuesta de las entidades accionadas

12. El 25 de julio de 2017, el Juzgado Promiscuo Municipal de Liborina admitió la acción de tutela formulada por el señor David Fernando Carvajal García y vinculó, en calidad de accionadas al presente asunto, a la EPS Cafesalud S.A. (hoy Medimás S.A.S.) y a la AFP Protección S.A.8

13. Vencido el término del traslado, las partes accionadas contestaron la

tutela así: 3.1. AFP Protección S.A.

14. La Representante Legal Judicial de Protección S.A., en su escrito de contestación9, manifestó que por parte de la administradora de pensiones y cesantías no ha existido ninguna conducta que constituya violación de los derechos fundamentales del tutelante, toda vez que cumplió con su obligación de reconocer y pagar las incapacidades que le fueron expedidas desde el día 181 hasta el día 540. Adicionalmente, indicó que de conformidad con el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, la obligación de reconocer y pagar las incapacidades con posterioridad al día 540 estaría a cargo de Cafesalud EPS y no de su representada. Solicitó que en caso de que se llegare a condenar a Protección S.A. a pagar alguna prestación económica, se conceda la tutela con efectos transitorios por el término de cuatro meses, mientras el tutelante presenta la respectiva demanda laboral, de tal forma que se decida el asunto de forma definitiva en la vía ordinaria.

3.2. EPS Cafesalud S.A.

7 Folio 6 del cuaderno principal. 8 Folio 12 del cuaderno principal. 9 Folios 15 al 18 del cuaderno principal. Página 4 de 19

15. La Entidad Prestadora de Salud Cafesalud S.A. no efectuó pronunciamiento alguno en relación con la demanda de tutela.

4. Decisiones objeto de revisión 4.1. Primera instancia

16. El Juzgado Promiscuo Municipal de Liborina, con fallo de 9 de agosto de 201710, negó por improcedente la acción de tutela, exhortó al tutelante a reclamar sus pretensiones ante la jurisdicción ordinaria laboral y exoneró de toda responsabilidad a las entidades accionadas.

17. La primera instancia fundó su decisión en el hecho de que el tutelante cuenta con mecanismos idóneos para obtener el reconocimiento y pago de las incapacidades médicas que le han sido expedidas con posterioridad al día 540.

También señaló, que al perseguir la demanda una prestación económica, la acción de tutela resulta improcedente toda vez que es un mecanismo subsidiario de protección que opera para evitar la configuración de un perjuicio irremediable cuando no existe otro medio de defensa judicial. 4.2. Impugnación

18. Dentro de la oportunidad legal prevista para el efecto, el tutelante impugnó11 la decisión de primera instancia. Argumentó que no persigue un reembolso de sumas de dinero o el reconocimiento judicial de acreencia, sino que reprocha la omisión deliberada en el pago de un subsidio económico íntimamente ligado con los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la dignidad humana. Asimismo, expuso que la acción de tutela es

procedente para remediar una amenaza inminente y grave sobre su mínimo vital y el de su grupo familiar, pues su única fuente de ingresos es el pago de las incapacidades, rubro del que también depende su compañera permanente, quien se encuentra en situación de desempleo, y su hija, quien es menor de edad. Adicional a lo anterior, informó sobre su precaria situación económica, la cual se ve reflejada en el bajo puntaje obtenido en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales -SISBÉN-. 4.3. Segunda instancia

19. El Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán, mediante fallo de 3 de octubre de 201712, confirmó en todas y cada una de sus partes la decisión del a quo, excepto la orden tercera, en la cual se exoneró de toda responsabilidad a las entidades accionadas, toda vez que pueden ser sujetos pasivos de la respectiva demanda ordinaria laboral. Señaló como fundamento de su decisión que el tutelante no demostró de qué forma se configuraba un perjuicio 10 Folios 19 al 23 del cuaderno principal. 11 Folios 27 al 34 del cuaderno principal. 12 Folios 37 al 45 del cuaderno principal.

Página 5 de 19 irremediable, hecho que impidió verificar la gravedad, urgencia e impostergabilidad del mecanismo de amparo. Sobre el particular, indicó que el tutelante: (i) no acreditó el otorgamiento efectivo de las incapacidades cuyo pago reclamaba, pues solo aportó a su escrito de tutela un certificado de incapacidad correspondiente al periodo 23 de junio a 22 de julio de 2017; (ii)

no probó la existencia de su núcleo familiar, pues no adjuntó a su demanda registros civiles, cédulas de ciudadanía, tarjetas de identidad o declaraciones extra juicio que dieran cuenta de su conformación; y (iii) no agotó la vía ordinaria para reclamar el reconocimiento y pago de sus incapacidades, la cual, de conformidad con el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social.

5. Actuaciones en sede de revisión

20. En auto de pruebas del 26 de febrero de 201813, se ordenó oficiar a la EPS Medimás S.A.S. (antes Cafesalud EPS), a la AFP Protección S.A., a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y al señor David Fernando Carvajal García, para que allegaran, respectivamente, copia de: (i) las incapacidades médicas expedidas a favor del tutelante con posterioridad al día 540 de incapacidad, (ii) la certificación sobre si al tutelante se le había reconocido pensión de invalidez, (iii) la decisión por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por el tutelante en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por la Junta de Calificación de Invalidez de Antioquia y (iv) el registro civil de nacimiento de la hija del tutelante y la declaración extra juicio sobre su unión libre con la señora Paola Andrea Gaviria Arboleda. Asimismo, se ordenó oficiar al Consorcio Hidroeléctrico Ituango, empresa en la cual labora el tutelante, para que

informara sobre la reincorporación del tutelante a las labores o la reubicación en un trabajo compatible con sus capacidades y las gestiones adelantadas ante las autoridades de salud relacionadas con su pérdida de capacidad laboral.14

21. La EPS Medimás S.A.S. (antes Cafesalud EPS), no dio respuesta a la solicitud efectuada por la Corte Constitucional mediante oficio OPT-A584/2018 del 1 de marzo de 201815.

22. La Representante Legal Judicial de la AFP Protección S.A., con oficio CAS-128861-Y4V3L2 del 21 de marzo de 201816, informó que “el señor David Fernando Carvajal García fue calificado por la Comisión Médico Laboral quien determinó en primera instancia una pérdida de capacidad laboral de 22.25% de origen común y estructuración de 15 de junio de 2017, en virtud de la potestad otorgada por el Artículo 142 del decreto 019 de 2012, dictamen que fue apelado. // La apelación del dictamen la realizó la Junta 13 Folios 15 al 16 del cuaderno 2. 14 El oficio OPT-A-587/2018 del 1 de marzo de 2018, dirigido al Consorcio Hidroeléctrico Ituango, fue devuelto por la Oficina de Correo 4/72 con la anotación “Desconocido”. Folio 20 del cuaderno 2. 15 Folio 17 del cuaderno 2. 16 Folios 23 al 28 del cuaderno 2.

Página 6 de 19 Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, quien estimó una pérdida de capacidad laboral del 22.15% con origen común y estructuración del 15 de junio de 2017, sin embargo, a la fecha se desconoce si el mismo tomó firmeza,

pues la junta no lo ha comunicado. // Así las cosas, aclaramos que el señor David Fernando Carvajal García, todavía tiene un trámite de calificación activo ante mi representada y en razón a ello no se ha otorgado pensión de invalidez, pues no se ha verificado el cumplimiento de los artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993 para proceder a reconocerla”.

23. El Abogado Sala Tres de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con oficio AMD-CH-0980 del 6 de marzo de 201817, informó que “una vez revisada la base de datos de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y los expedientes en trámite en las salas de decisión, no se encuentra registro de caso relacionado con trámite de calificación del señor David Fernando Carvajal García identificado con la cédula de ciudadanía número

1039623684”.

24. El señor David Fernando Carvajal García, por intermedio del Personero Municipal de Liborina (Antioquia), remitió con oficio 100.4.1-56 del 9 de marzo de 201818, copia del registro de nacimiento de su menor hija y declaración extra juicio, en la que bajo la gravedad de juramento, indicó que desde hace diez años convive en unión libre con la señora Paola Andrea

Gaviria Arboleda.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

25. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de

1991.

2. Problema jurídico

26. Los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: (i) ¿en las circunstancias del caso concreto es procedente la acción de tutela para ordenar el pago de los auxilios de incapacidad médica por enfermedad de origen común, reclamado por el tutelante? De resultar afirmativa la respuesta a este interrogante, habrá de resolverse si (ii) ¿vulneraron las entidades accionadas los derechos fundamentales al mínimo vital, la seguridad social y la vida en condiciones dignas del tutelante, al no reconocer y pagar las incapacidades médicas expedidas con posterioridad al día 540, con el argumento de no encontrarse reglamentado el procedimiento para su reconocimiento? 17 Folio 29 del cuaderno 2. 18 Folio 30 del cuaderno 2.

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27. Para resolver el presente asunto, esta Sala de Revisión expondrá previamente el marco normativo y jurisprudencial correspondiente a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela -legitimación en la causa, subsidiariedad e inmediatez-, el desarrollo de la función jurisdiccional ejercida por la Superintendencia Nacional de Salud en materia de reconocimiento de prestaciones de salud y el régimen de incapacidades laborales por enfermedades de origen común.

3. Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela

28. La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política constituye un mecanismo de defensa judicial que permite la protección inmediata de los derechos fundamentales de una persona, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o incluso de los particulares, siempre que el

afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

29. Conforme al mandato constitucional, este mecanismo privilegiado de protección debe cumplir con los requisitos de legitimación en la causa, que evalúa tanto la capacidad del accionante, como la del accionado, para acudir legítimamente al debate que tendrá lugar en el trámite de tutela; de subsidiariedad, en razón a que solo procede cuando se han agotado todos los medios de defensa por las vías judiciales ordinarias antes de acudir al juez de tutela, o cuando no existe medio judicial legalmente previsto para debatir el caso concreto; y de inmediatez, que exige que su interposición sea oportuna y razonable con relación a la ocurrencia de los hechos que originaron la afectación o amenaza de los derechos fundamentales invocados.

30. La legitimación en la causa19 es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso, por tanto es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de oposición del demandado.

31. La legitimación en la causa presenta dos facetas, de un lado se encuentra la “legitimación activa”, desarrollada por el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, según la cual se podrá acudir al mecanismo de tutela, así: (i) por ejercicio directo, es decir, quién interpone la acción de tutela es a quien se le está vulnerando el derecho fundamental; (ii) por medio de representantes

legales, como en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o, en su defecto, 19 Corte Constitucional, sentencia T-020 de 2016. Página 8 de 19 el poder general respectivo; y (iv) por medio de agente oficioso20. Del otro lado, se encuentra la “legitimación pasiva”, desarrollada por los artículos 5º y 13 del Decreto 2591 de 1991, la cual exige que la persona natural o jurídica a quien se demanda en vía de tutela, sea la autoridad o el particular que efectivamente vulneró o amenaza vulnerar los derechos fundamentales.

32. En cuanto al requisito de subsidiariedad, ha destacado la jurisprudencia que la protección de los derechos constitucionales no es un asunto que haya sido reservado exclusivamente a la acción de tutela21. En la medida en que la Constitución de 1991 impone a las autoridades de la República la obligación de proteger a todas las personas en sus derechos y libertades (C.P. art. 2°), se debe entender que los diversos mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley han sido estatuidos para garantizar la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de carácter fundamental. De ahí que la propia Constitución haya reconocido a la tutela un carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial, los cuales son entonces los instrumentos preferentes a los que deben acudir las personas para lograr la protección de sus

derechos.

33. Sin embargo, en los casos en los que se logra establecer la existencia de medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, esta Corte22 ha indicado que la acción de tutela resulta procedente si: (i) el juez constitucional logra determinar que dichos mecanismos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados, o (ii) es preciso otorgar el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable, máxime cuando el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional.

34. El ejercicio del amparo constitucional como mecanismo transitorio implica que, aun existiendo medios de protección judicial idóneos y eficaces, estos, ante la necesidad de evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, pueden ser desplazados por la vía de tutela. En este último caso, esa comprobación, da lugar a que la acción proceda en forma provisional, hasta tanto la jurisdicción competente resuelva el litigio de manera definitiva23.

35. Sobre la figura del perjuicio irremediable y sus características, la Corte, en sentencia T-786 de 2008 señaló que este se caracteriza (i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean

20 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2002. 21 Corte Constitucional, sentencia T-150 de 2016. 22 Corte Constitucional, sentencia T-177 de 2011. 23 Corte Constitucional, sentencia T-150 de 2016. Página 9 de 19 urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.

36. Por su parte, en cuanto al requisito de inmediatez, este debe analizarse bajo el concepto de plazo razonable y en estricta atención a las circunstancias de cada caso concreto, por tanto la interposición tardía de la acción de tutela sin una justa causa, e incluso, la inactividad o la demora del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que esta resulte procedente24.

4. Función jurisdiccional ejercida por la Superintendencia Nacional de Salud en materia de reconocimiento de prestaciones de salud

37. El artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, con el propósito de garantizar la efectiva protección de los derechos de los usuarios del Sistema de Seguridad Social en Salud, otorgó facultades jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud para que conozca y resuelva controversias relacionadas con: i) la denegación por parte de las entidades promotoras de salud de servicios incluidos en el P.O.S.; ii) el reconocimiento de los gastos en los que el usuario haya incurrido por la atención que recibió en una I.P.S. no adscrita a la entidad promotora de salud, o por el incumplimiento injustificado de la

E.P.S. de las obligaciones que le competen; iii) la multiafiliación dentro del sistema, y iv) la libre elección de la entidad promotora de salud y la movilidad de los afiliados.

38. Posteriormente, la Ley 1438 de 2011 en el artículo 126 amplió las competencias de la Superintendencia Nacional de Salud e incluyó las controversias relacionadas con: i) la denegación de servicios excluidos del POS que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del afiliado; ii) recobros entre entidades del sistema y iii) pago de prestaciones económicas por parte de las entidades promotoras de salud y el empleador. En esa norma se modificó el trámite previsto inicialmente y se estableció que la competencia jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud debe desarrollarse mediante “un procedimiento preferente y sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción”.

39. También se dispuso que la demanda puede presentarse por “memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual se gozará de franquicia” y se previó un término máximo de 10 días para emitir la decisión de primera instancia, la cual podrá ser impugnada dentro de los 3 días siguientes a su notificación, que se efectuará mediante telegrama o cualquier otro medio expedito.

40. De acuerdo con el panorama descrito se tiene que, actualmente, los 24 Corte Constitucional, sentencia T-246 de 2015.

Página 10 de 19 usuarios del sistema general de salud cuentan con un mecanismo expedito,

célere e informal que, a priori, puede calificarse como idóneo y eficaz para la protección y restablecimiento de los derechos que resulten afectados en el marco de la relación que mantienen con las entidades promotoras de salud. No obstante, la realidad que se observa en la puesta en marcha de este mecanismo jurisdiccional a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, no permite establecer el logro de los propósitos trazados por el legislador en esta materia.

41. En efecto, a pesar de la labor adelantada por la Superintendencia Nacional de Salud para cualificar su gestión jurisdiccional, estudios empíricos recientes muestran que la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación no ha logrado cumplir con el término legal de diez días con el que cuenta para proferir sus fallos25. Así las cosas, en la actualidad, el trámite legal previsto para “garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud”26, no resulta ser eficaz.

42. De otra parte, el legislador, en la normativa que regula la materia, omitió indicar el tiempo con el que cuentan las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de los Distritos Judiciales del país para desatar las impugnaciones formuladas en contra de las decisiones emitidas por la Superintendencia Nacional de Salud. Este vacío normativo fue advertido por la Corte Constitucional en la sentencia T-603 de 2015, decisión en la que se exhortó al Congreso de la República para que regule este aspecto del mecanismo en aras de contar con un diseño integral que permita predicar, sin

ambages, su idoneidad como vía preferente y sumaria para la solución de las controversias surgidas en el marco de la prestación de los servicios de salud.

5. Régimen de incapacidades laborales por enfermedades de origen común

43. El certificado de incapacidad temporal es un documento emitido por un profesional de la salud en el que consta un concepto que acredita la falta temporal de capacidad laboral del trabajador, es decir que surge de “un acto médico (...) independiente del trámite administrativo del reconocimiento de la prestación económica”27.

44. Una vez expedido el certificado de incapacidad laboral, sus pagos y los 25 En la investigación “Facultad jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud para Servicios POS, no POS y exclusiones del POS”, realizada en el año 2016 por Natalia Arce Archbold, en donde se estudiaron 150 procesos adelantados por la Superintendencia Nacional de Salud en desarrollo de su función jurisdiccional, se encontró: “De los 150 fallos de los que se obtuvo la información completa, se tiene que desde la fecha en que se avocó conocimiento o desde que se admitió la solicitud de trámite hasta el momento en que profirió fallo: 1. El promedio fue de 271 días. 2. El menor tiempo que se tomó la Delegada para proferir fallo fue de 35 días. 3. El mayor tiempo que se tomó la Delegada para proferir fallo fue de 881 días.” p. 7. Información autorizada por la investigadora para divulgación. La monografía fue elaborada en la Maestría en Derecho con énfasis en Derecho del Trabajo de la Universidad Externado de Colombia y puede ser consultada en dicha institución académica.

26 Fin establecido en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. 27 Ministerio de la Protección Social, concepto 295689 de 2010. Página 11 de 19 de las respectivas prórrogas deben ser asumidos por distintos agentes del Sistema General de Seguridad Social, dependiendo de la prolon