CC - T245-2013

Sentencia T-245/13

(Bogotá, D.C., abril 22) DERECHO DE PARTICIPACION DE COMUNIDAD INDIGENAAlcance y marco normativo DERECHO DE PARTICIPACION DE TODOS EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Estado debe promover la participación a través de diversos instrumentos PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL-Participación en la formulación, aplicación y evaluación de planes de desarrollo municipal PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL-Reglas especiales de aplicación Además de las reglas del plan nacional que sean aplicables, el artículo 39 de la ley, prevé seis reglas especiales, a saber: (i) el alcalde debe elaborar el plan conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato; (ii) las dependencias municipales deben prestarle el apoyo administrativo, técnico y de información necesario para elaborar el plan; (iii) el alcalde someterá a consideración del consejo de gobierno o quien haga sus veces el proyecto del plan, sea en forma integral o por elementos o componentes; (iv) de manera simultánea a esta presentación, se debe convocar al consejo territorial de planeación; (v) el proyecto de plan, como documento consolidado, debe presentarse a consideración de los consejos territoriales de planeación, a más tardar dentro de los dos meses siguientes a la posesión del alcalde; y (vi) el consejo de planeación debe realizar su tarea en un tiempo máximo de un mes, contado desde la presentación anterior. Una vez surtido el anterior procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el artículo 40, el proyecto del plan de desarrollo debe presentarse al concejo municipal, dentro de los primeros cuatro meses del periodo del alcalde, para su

aprobación. El concejo deberá tramitar el proyecto en el mes siguiente a su presentación. Luego de aprobado el plan de desarrollo es menester evaluar los planes de acción conforme al artículo 41, y proceder a la evaluación de gestión y de resultados del mismo, según el artículo 42. De otra parte, el alcalde tiene el deber de rendir un informe anual de ejecución del plan (art. 43), y los concejos deben definir los procedimientos por medio de los cuales los planes se armonizarán con los respectivos presupuestos (art. 44). DERECHO A LA PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES-Protección especial al derecho de participación en decisiones que los afectan/CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO OITInstrumento determinante para que los grupos indígenas y tribales participen en las decisiones que los afectan 2 La participación de los pueblos indígenas o tribales en las decisiones que los afectan, además de enmarcarse dentro de los parámetros propios de la participación de todos en las decisiones que los afectan, tiene una serie de particularidades especiales. La primera de ellas, y la más relevante, es la de que sus parámetros normativos, además de estar dados por los artículos 2, 7, 40, 103 y 330 de la Constitución Política, surgen del Convenio 169 de la OIT - aprobado por la Ley 21 de 1991que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta, hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. A partir de los referentes constitucionales anotados, es posible advertir que el contexto de la participación de los grupos indígenas y tribales

es el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Este mismo contexto es el que permite comprender el Convenio 169 de la OIT, en cuyo artículo 1 se precisa que éste se aplica (i) a los pueblos tribales cuyas condiciones sociales, culturales y económicas los distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y estén regidos por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial; (ii) a los pueblos considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitan el país o una región geográfica a la que pertenece el país, en la época de la conquista o la colonización o establecimiento de las actuales fronteras, cualquiera sea su situación jurídica, y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas. Para determinar los pueblos tribales o indígenas es un criterio fundamental el de su conciencia sobre su identidad. CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Contenido y alcance CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Obligación impuesta al Estado cada vez que se vayan a adoptar medidas susceptibles de afectarles directamente

PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS O

TRIBALES FRENTE A PROCESO DE ADOPCION DE PLANES DE DESARROLLO DERECHO DE PARTICIPACION DE COMUNIDAD INDIGENADerecho a participar en la formulación, aplicación y evaluación de planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente Los grupos indígenas o tribales tienen derecho a pueblos a decidir sus

propias prioridades y a controlar en la medida de lo posible su propio desarrollo. Este derecho incluye el derecho del pueblo indígena o tribal, de participar en la formulación, aplicación y evaluación del correspondiente plan de desarrollo, en cuanto atañe a los proyectos específicos que los afecten. Y cuando el pueblo indígena o tribal participa en la formulación del plan de desarrollo no procede realizar la consulta previa del mismo. 3 CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Improcedencia de tutela por cuanto el pueblo indígena Doxura participó en la formulación del plan de desarrollo municipal CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Se insta a autoridades municipales a involucrar a los representantes y voceros de comunidad indígena en la aplicación y evaluación de programas y proyectos de plan de desarrollo municipal

Referencia: expediente T-3.715.586

Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia del 10 de septiembre de 2012 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal, con función de control de garantías – conocimiento, del Cairo.

Accionante: Comunidad indígena Embera Chami Doxura – Resguardo

del Cairo, Valle del Cauca.

Accionada: Alcaldía Municipal del Cairo.

Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Magistrado sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

I. ANTECEDENTES.

1. Demanda de tutela1. 1.1. Elementos. 1.1.1. Derechos fundamentales invocados: autodeterminación cultural y

consulta previa. 1.1.2. Conducta que causa la vulneración: (i) negativa del Alcalde Municipal del Cairo incluir en el plan de desarrollo del municipio las “aspiraciones y necesidades” de la comunidad indígena; y (ii) a conformar una mesa municipal de concertación indígena. 1Folios 1 a 5, c. 1. 4 1.1.3. Pretensión: se tutele el derecho fundamental de la comunidad indígena a la consulta previa; y se ordene al alcalde y al concejo municipal incluir en el plan de desarrollo del municipio el plan de vida de esta comunidad. 1.2. Fundamento de la pretensión. 1.2.1. El 16 de junio del año 2000, un grupo de indígenas, provenientes en su mayoría del Municipio de Alcalá, ingresó a los predios “El Alto Cielo”, “El Galápago” y “El Indial”, ubicados en el Municipio del Cairo. Tales predios fueron adquiridos por el INCODER con el propósito de constituir un resguardo indígena, como en efecto se hizo por medio de la Resolución 036 del 24 de noviembre de 2001. 1.2.2. Afirmaron que, dadas las precarias condiciones habitacionales de la comunidad y la escasa productividad de las tierras, la población indígena vive en condiciones de extrema pobreza, sólo superables si se tienen en cuenta sus aspiraciones, contenidas en planes elaborados conforme a las características culturales y a la cosmovisión de la comunidad indígena. 1.2.3. El 13 de junio de 2012 la comunidad presenta un derecho de petición al

Alcalde Municipal del Cairo, solicitando: (i) incluir en el plan de desarrollo municipal 2012-2015, las “aspiraciones y necesidades” de la comunidad indígena del Resguardo DOXURA; y (ii) crear, por medio de un acto administrativo, una mesa municipal de concertación indígena, para cumplir con lo previsto en la Ley 21 de 1991. 1.2.4. El 4 de julio de 2012, al responder el derecho de petición, el alcalde municipal niega las anteriores solicitudes, con los siguientes argumentos: (i) el plan de desarrollo se enfocó en dar prioridad a las poblaciones especiales del municipio, dentro de las cuales está la población del resguardo indígena; (ii) en el plan se incluyen las peticiones hechas por esta población; (iii) en su oportunidad el plan fue “socializado” con la comunidad; (iv) en la visita que hizo la administración municipal el 10 de mayo de 2012, se incorporaron las inquietudes de la población indígena. Al haberse dado los anteriores espacios de participación, el alcalde considera innecesario crear una mesa municipal de concertación indígena. 1.3. Argumentos del actor. 1.3.1. Con fundamento en estos hechos, el actor señala que la decisión del alcalde municipal desconoce sus derechos a la diferencia, a la distintividad y a la consulta previa, al no incluir en el plan de desarrollo municipal sus “aspiraciones y necesidades” y al no crear una mesa municipal de concertación indígena. 1.3.2. Sobre la base de la Sentencia SU-383 de 2003, el actor precisa que la “socialización” no puede confundirse con la consulta previa, pues ésta debe

5 desarrollarse en al menos tres fases: información, consulta y concertación. En este caso no se habría realizado ni la consulta ni la concertación. 1.3.3. El mecanismo idóneo para realizar la consulta, a juicio del actor, es crear una mesa de concertación, conforme a lo previsto en la Ley 21 de 1991. Al no haberse creado esta mesa, no se cumplió con el deber de realizar la consulta ni se dio la oportunidad de logar una concertación, en menoscabo de los derechos fundamentales de la comunidad indígena.

2. Respuesta de la accionada2.

Al admitir la acción de tutela, por medio de providencia del 30 de agosto de 2012, con el propósito de verificar los hechos, el Juzgado Promiscuo Municipal del Cairo solicita a la Alcaldía Municipal del Cairo que informe lo ocurrido entre ésta y el Resguardo Doxura, y que remita copia de la actuación relativa a los trámites seguidos con dicho resguardo. En esta providencia también se vincula al proceso a la Gobernación del Valle del Cauca y al Ministerio del Interior, para que informen si hay rubros presupuestales con destino al resguardo y si hay alguna queja contra el alcalde. 2.1. El Alcalde Municipal del Cairo, por medio de escrito del 2 de septiembre de 2012, dio respuesta a los interrogantes del juzgado y a la acción de tutela. 2.2. En su respuesta, el alcalde comienza por afirmar que en la etapa previa a la de elaborar el plan de desarrollo municipal, la administración concertó en mesas de trabajo su proyecto, con la participación activa de los miembros del

Resguardo Doxura, según aparece en los documentos que adjunta3, entre los cuales se encuentran: (i) la respuesta dada al derecho de petición; (ii) dos listas de asistencia de la población del resguardo a reuniones realizadas los días 8 y 10 de mayo de 2012; (iii) el plan de desarrollo aprobado; (iv) tres oficios del 20 de mayo de 2012, dirigidos a autoridades departamentales, en los cuales se solicita ayuda para atender los requerimientos del resguardo; (v) copia del convenio firmado entre el municipio y el resguardo para la vigencia fiscal de 2012 y documentos anexos; (vi) copia de un informe financiero de ejecución de gastos del resguardo, con corte a mayo de 2012; y (vii) tres certificados del 2 de septiembre de 2012, firmados por el director de planeación, por el secretario de protección social y por la directora de la unidad municipal de asistencia técnica UMATA, en los cuales se da cuenta del trato y consideración que ha tenido la población indígena en materia de planes y proyectos. 2.3. Prosigue por decir que no es cierta la afirmación de que se hubiere negado la solicitud del actor, pues en la respuesta a su petición se da cuenta en detalle de la elaboración del plan, en el cual fueron tenidas en cuenta las aspiraciones y necesidades de la población indígena que habita en el resguardo. 2 Folios 21 a 31, c. 1. 3 Folios 15 a 132, c.1. 6 2.4. Culmina su respuesta con la precisión de que el alcalde municipal no puede acceder o negarse a crear una mesa de concertación, como en efecto no

lo ha hecho, porque carece de competencia para ello, conforme a lo previsto en el artículo 10 del Decreto 1397 de 1996.

3. Decisión de tutela objeto de revisión: Sentencia del Juzgado Promiscuo Municipal, con función de control de garantías – conocimiento, del Cairo, del 10 de septiembre de dos mil doce4. 3.1. A partir del Convenio 169 de la OIT, de la Ley 21 de 1991, del Decreto 1397 de 1996 y de la Sentencia T-737 de 2005, el juzgado hace un extenso recuento de las características de la consulta previa. En este contexto precisa que existe una mesa de concertación permanente, creada por el Decreto 1397 de 1996, integrada por autoridades diferentes al alcalde, a quienes no les corresponde tramitar asuntos como el que es objeto de la tutela. 3.2. Luego de citar en su integridad la Ley 21 de 1991, el juzgado infiere, a partir de los medios de prueba que obran en el expediente, que el alcalde “ha dado plena aplicación a lo indicado en los tratados, Leyes y Jurisprudencia, pues se evidencia que la comunidad indígena EMBERA CHAMI DOXURA, asentada en el municipio (sic.) de El Cairo Valle, ha participado en las reuniones programadas”5. 3.3. Al referirse a los medios de prueba, relaciona diez inquietudes de la comunidad, relativas a una escuela, a viviendas, a un puesto de salud, a un acueducto y a otras materias, que fueron consideradas dentro del plan y del presupuesto, al punto que de la suma aprobada de $29.171.404 ya se ha

ejecutado la suma de $17.356.000 en proyectos de educación, salud y agua potable. Y agrega que el autor de la tutela, el ciudadano Víctor Medina Gegari, a la sazón Gobernador del Resguardo Doxura, asistió y participó en las reuniones convocadas por la administración municipal para concertar el plan de desarrollo, en cuanto atañe a la comunidad indígena que habita en dicho resguardo. 3.4. Por lo expuesto, el juzgado niega el amparo solicitado.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-6. 4Folios 133 a 171, c. 1. 5 Folios 169 y 170, c. 1. 6 En Auto del 7 de diciembre de dos mil doce (2012) de la Sala de Selección de tutela No. 12 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su reparto. 7

2. Admisibilidad de la demanda de tutela. 2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental.

El actor afirma que la decisión adoptada por el Alcalde Municipal del Cairo vulnera sus derechos fundamentales a un trato especial acorde con la realidad cultural de cada pueblo, a conservar la singularidad cultural y a la consulta previa. La violación se hace consistir en no haberse creado una mesa municipal de concertación, para consultar y concertar el plan de desarrollo, de

manera tal que tuviese en cuenta las “aspiraciones y necesidades” de la comunidad indígena, de manera acorde con su plan de vida y, en su lugar, haberse recibido apenas unas solicitudes aisladas y coyunturales de algunos individuos de esta población. En la Sentencia C-915 de 2010, la Corte reiteró que la consulta previa a las comunidades indígenas tiene la condición de derecho fundamental, en tanto se trata de un derecho a participar en las decisiones que las afectan. Así, se cumple el requisito de relevancia constitucional. 2.2. Legitimación por activa. El ciudadano Víctor Medina Gegari está legitimado para presentar la acción de tutela en su condición de Gobernador del Resguardo Doxura, a cuyo nombre presentó el derecho de petición a la Alcaldía Municipal del Cairo y la acción de tutela cuya decisión se revisa. 2.3. Legitimación por pasiva. La Alcaldía Municipal del Cairo, en tanto es la autoridad que responde el derecho de petición del actor y la responsable de la conducta que se señala como vulneradora de los derechos fundamentales, está legitimada en el proceso. 2.4. Inmediatez. Dado que la decisión objeto de la acción de tutela es del 4 de julio de 2012, radicada el 5 del mismo mes y año, y que la correspondiente acción se presentó el 18 de julio de 2012, es decir, menos de trece días después, se satisface el requisito de inmediatez. 2.5. Subsidiariedad. En las Sentencias SU-383 de 2003, T-514 de 2009 y T-698 de 2011 se advirtió

que, en razón de la especial condición de vulnerabilidad de las comunidades indígenas, el mecanismo idóneo para su protección es la acción de tutela. En 8 vista de las anteriores circunstancias, en este caso se satisface el requisito de subsidiariedad.

3. Problema Jurídico.

La Sala Segunda de la Corte Constitucional resolverá si en el proceso de elaboración del plan de desarrollo municipal del Cairo, se vulneraron los derechos a (i) a la autodeterminación cultural y a (ii) la consulta previa, de la comunidad indígena que habita el Resguardo Doxura.

4. Cargo: vulneración de los derechos de participación de la comunidad indígena que habita el Resguardo Doxura, en la elaboración del plan de desarrollo municipal del Cairo. 4.1. Concepto de inconstitucionalidad en la demanda.

La demanda, más que señalar acciones que afecten la identidad y singularidad de la comunidad indígena Embera del Resguaro Doxura, impugna omisiones de la autoridad municipal por constituir incumplimiento de su obligación de proteger la singularidad cultural de la comunidad aborigen, esto es, del deber estatal de defender la diversidad étnica y cultural de la Nación. Tales omisiones se concretan en la falta de consulta previa durante la discusión del plan territorial de desarrollo del municipio de El Cairo y en la negativa a crear por acto administrativo una mesa municipal de concertación para tal efecto, lo que a juicio de la organización accionante, vulnera el derecho fundamental de participación de su comunidad. 4.2. Hechos relevantes. 4.2.1. El 8 de mayo de 2012, en el Cabildo Doxura, el Alcalde del Cairo y

algunos servidores del municipio, se reunieron con 13 personas de este cabildo. En el primer lugar de la lista, que obra a folio 37 del cuaderno principal, aparece el nombre de Víctor Medina, junto con su número de cédula, su número de teléfono y su firma. 4.2.2. El 10 de mayo de 2012, también en el Cabildo Doxura, Alcalde del Cairo y algunos servidores del municipio, se reunieron con 32 personas de este cabildo. En la lista de asistentes a esta reunión, en la cuarta casilla de la segunda página7, aparece el nombre del señor Víctor Medina, seguido de su número de documento, número de teléfono, cargo en el cabildo (Gobernador) y su firma. 4.2.3. El objeto de ambas reuniones fue escuchar y atender las inquietudes y necesidades de las personas del Cabildo Doxura, con el propósito de elaborar el plan de desarrollo del Municipio del Cairo. Según se observa a folio 39 del 7 Folio 41, c. 1. 9 cuaderno principal, en la reunión del 10 de mayo de 2012, la comunidad solicitó incluir en el plan lo siguiente:

1. Construcción de una escuela de acuerdo a sus usos y costumbres con la dotación básica.

2. Construcción de viviendas tradicionales con sus usos y costumbres para 30 familias y mejoramiento del trapiche panelero.

3. Construcción puesto de salud, capacitación a dos personas en auxiliar de enfermería y dotación necesaria y una capación (sic.) a dos personas como partera (sic.) de la comunidad.

4. Agropecuario satisfecho.

5. Acueducto resguardo en malas condiciones.

6. Festival de cultura tenerlos en cuenta.

7. Tienen viviendas que no se encuentran con energía proyecto de redes eléctricas.

8. Mejoramiento de vía desde el resguardo hasta la guardia.

9. Dotaciones de implementos deportivos y mejoramiento de cancha.

10. Recordar los compromisos del alcalde. 4.2.4. El 20 de mayo de 2012, el Alcalde del Cairo remitió oficios a la Gobernadora del Valle del Cauca y a los secretarios de infraestructura y de educación del departamento8. En estos oficios solicita la colaboración de estos entes para atender las múltiples peticiones hechas por la comunidad indígena que habita en el Resguardo Doxura. 4.2.5. Posteriormente, el Alcalde del Cairo presentó al concejo municipal un proyecto de acuerdo por medio del cual se aprueba y adopta el plan de desarrollo municipal, denominado “Plan 2 – JUNTOS DESARROLLAMOS GRANDES CAMBIOS”, para la vigencia 2012-20159. Además de una introducción, un marco jurídico, una visión y una misión, el plan se centra en cuatro ejes, a saber: eje socio cultural, con los sectores educación, salud, alimentación escolar, transporte, agua potable y saneamiento básico, vivienda, cultura, deporte y recreación, desarrollo comunitario y población vulnerable; eje ambiental, con los sectores de ambiente, atención y prevención de desastres; eje económico, con los sectores agropecuario y promoción de desarrollo; y eje institucional administrativo, con los sectores fortalecimiento institucional, justicia, equipamiento y fortalecimiento fiscal.

4.2.6. En el proyecto de acuerdo, se hace referencia explícita al caso de la comunidad indígena del Resguardo. Así ocurre, por ejemplo, en el anexo 1, que corresponde a los proyectos a gestionar, aparece de manera expresa: “9. Proyectos para gestionar recursos para el mejoramiento de viviendas, escuela y puesto de salud de la comunidad indígena Doxura”10; en el anexo 2, que contiene el plan plurianual de inversiones, en los acápites salud / salud pública 8 Folios 101 a 103, c. 1. 9 Folios 42 a 92, c. 1. 10 Folio 85, c. 1 10 / atención a poblaciones especiales11, población vulnerable / apoyo a grupos indígenas / se prevén recursos de financiación de actividades para contribuir a mejorar el bienestar de la comunidad indígena Doxura12. 4.2.7. Según constancia de la secretaria del Concejo Municipal del Cairo, el proyecto de acuerdo fue discutido el 24 y el 28 de mayo de 2012 y, luego de aprobarse, se remitió al alcalde para su sanción, el día 29 de mayo de 201213. El proyecto fue sancionado el 31 de mayo de 201214 y se publicó, por medio de su difusión pública en la Emisora Comunitaria El Cairo FM Stéreo 88.6, el día 1 de junio de 201215. El texto aprobado fue el mismo del proyecto. 4.3. Parámetros normativos. Para establecer el alcance del derecho a la participación de las comunidades indígenas o tribales, son relevantes los artículos 2, 7, 40, 93, 95.5, 103 a 106,

330, 339, 340, 342 y 344 de la Constitución Política; los artículos 1, 2, 5 y 7 del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991; 1, 2, 3 y 31 a 46 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo16; y los artículos 1, 2, 6, 10, 11, 12, 16 y 17 del Decreto 1397 de 1996. De cada uno de estos referentes y de su alcance se da cuenta en los puntos siguientes. 4.4. El derecho de todos a participar en las decisiones que los afectan. 4.4.1. Uno de los fines esenciales del Estado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la Constitución Política, es el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. 4.4.2. Este fin esencial se enmarca en el contexto de la democracia participativa. Al Estado no le basta con abstenerse de obstaculizar la participación de las personas, sino que tiene el deber de promoverla, por medio de diversos instrumentos, dentro de los cuales se encuentran los mecanismos de participación ciudadana: voto, plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y revocatoria del mandato, reconocidos en el artículo 103 de la Constitución. Además de estos mecanismos existen otros escenarios de participación, como es el caso de los consejos de planeación (art. 340), tanto en el ámbito nacional como en el ámbito local. Así lo reconoce la Corte en la Sentencia C-089 de 1994, y lo

reitera en la Sentencia T-596 de 2002. 11 Folio 86, c. 1. 12 Folio 87, c. 1. 13 Folio 93, c. 1. 14 Folio 95, c. 1. 15 Folio 98, c. 1. 16 Ver, entre otras, las Sentencias C-538 de 1995, C-094 de 1996, C-454 de 1999 y C-524 de 2003. 11 4.4.3. Del fin examinado surge también un derecho-deber para los personas, previsto en el artículo 95.5, de “participar en la vida política, cívica y comunitaria del país”. 4.5. La participación en la formulación, aplicación y evaluación de planes de desarrollo municipales. 4.5.1. El proceso de formular, aplicar y evaluar un plan de desarrollo, tanto en el plano nacional como en el plano local, está regulado en los artículos 339 a 344 de la Constitución Política y en la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo17. Además de lo dicho sobre los consejos de planeación, en el artículo 342 de la Carta se prevé que la ley debe determinar “los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución”. 4.5.2. Al desarrollar el mandato constitucional, el artículo 1 de la ley orgánica del plan señala que su propósito es “establecer los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados en el artículo 342…”. Este propósito se cumple con arreglo a

los principios rectores de autonomía, ordenación de competencias, coordinación, consistencia, prioridad del gasto público social, continuidad, participación, sustentabilidad ambiental, desarrollo armónico de las regiones, proceso de planeación, eficiencia, viabilidad y conformación de los planes de desarrollo18. 4.5.3. Las normas aplicables en el plano local aparecen en los artículos 31 y siguientes de la ley orgánica del plan de desarrollo. El contenido y el alcance de estos planes están regulados en los artículos 31 y 32. Las autoridades e instancias de planeación aparecen en el artículo 33; el alcalde es el principal orientador de la planeación; los consejos territoriales de planeación municipales, departamentales, distritales y de las entidades territoriales indígenas, cuya creación se prevé en la ley, son escenarios de planeación. La integración de estos consejos y sus funciones están previstas en los artículos 34 y 35. 4.5.4. En materia de procedimientos para elaborar, aprobar, ejecutar, monitorear y evaluar los planes de desarrollo territoriales, se debe aplicar, en cuanto sea compatible, las reglas previstas para el plan nacional, conforme al artículo 36 de la ley y de acuerdo a las equivalencias previstas en el artículo

37. Así lo advierte la Corte en la Sentencia C-191 de 1996, al decir: Los procesos de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo, tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades 17 Así lo dice de manera explícita el artículo 2 de la ley. 18 Artículo 3 de la ley. 12 territoriales, deben ser, en lo posible, participativos, puesto que uno de los fines esenciales del Estado es "facilitar la participación de todos en las

decisiones que los afectan y en la vida económica, política y administrativa de la Nación". La participación democrática permea todo el proceso de planeación y no sólo la elaboración del plan. Esto significa que es perfectamente legítimo que la ley establezca, dentro de ciertos límites, mecanismos de ejecución, fiscalización y evaluación del plan que sean esencialmente participativos. Si bien es legítimo que la ley establezca mecanismos participativos en varias fases del proceso de planeación, la ley puede establecerlos para una de las fases del proceso y no para todo el proceso. Así lo precisa la Corte en la C-524 de 2003, al señalar que no “constituye una condición invariable de la democracia participativa que cada mecanismo de participación deba surtirse sin limitación alguna en todas y cada una de las fases del proceso frente al cual se estatuye”, en este caso el proceso de planeación, (…) pues, en consideración a la materia o campo específico de la actuación estatal, el legislador bien puede fijar límites y disponer que la participación se concretará en una o en algunas de las etapas del proceso y no necesariamente en todas ellas19. Es más, la propia Constitución prevé límites a la participación en la función de planeación. Específicamente, el artículo 342 Superior se refiere a la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, sin aludir a otras fases del proceso como son la aprobación, la ejecución o la evaluación de dichos planes. (subraya fuera del original) Al estar enfocada la participación principalmente en la fase de elaboración de los planes de desarrollo, como se acaba de poner de presente, el procedimiento

de formación de los planes de desarrollo territoriales adquiere el mayor relieve. 4.5.5. Además de las reglas del plan nacional que sean aplicables, el artículo 39 de la ley, prevé seis reglas especiales, a saber: (i) el alcalde debe elaborar el plan conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato; (ii) las dependencias municipales deben prestarle el apoyo administrativo, técnico y de información necesario para elaborar el plan; (iii) el alcalde someterá a consideración del consejo de gobierno o quien haga sus 19La Corte se ha pronunciado con ocasión de los límites que pueden fijarse al ejercicio del derecho de participación. Es el caso de la sentencia C-507-01, en la cual señaló que “el de participación como el conjunto de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución no es un derecho absoluto. Admite modulaciones cuya precisión corresponde al legislador”. En esa sentencia la Corte declaró la exequibilidad del artículo 35 del Decreto-ley 196 de 1971, que admite la posibilidad de exigir la calidad de abogado para actua