CC - T273-2021

Sentencia T-273/21

COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-El pensionado que se haya beneficiado indebidamente por lo pagado deberá devolver lo indebidamente recibido ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA PENSIONAL COMO MECANISMO DEFINITIVOReiteración de jurisprudencia sobre la procedencia excepcional COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-Fundamento constitucional y legal/COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-Alcance

COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-Finalidad

COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Modificación unilateral de pensión de jubilación por supuesta compartibilidad pensional/COMPARTIBILIDAD PENSIONAL-Aplicación (…), con fundamento en una habilitación de carácter reglamentaria, se dio aplicación de la figura de la compartibilidad pensional, de acuerdo con lo dispuesto, a manera de condición resolutoria, en el mismo acto administrativo que reconoció el derecho pensional.

Referencia: Expediente T-8.050.270

Acción de tutela instaurada por Isabel Eugenia Madroñero Mena, actuando como agente oficioso de su madre María Leonor Mena Mena, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera y los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En el proceso de revisión de las sentencias proferidas por el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Cali y la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, en las cuales se estudió la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de la señora María Leonor Mena Mena por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante “UGPP”).

I. ANTECEDENTES

A. LA DEMANDA DE TUTELA1

1. La señora Isabel Eugenia Madroñero Mena, obrando como agente oficioso de su madre, la señora María Leonor Mena Mena, interpuso acción de tutela en contra de la UGPP. Según indicó, la accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital, al modificar el monto de la pensión de jubilación que le fuere reconocida a la señora Mena Mena, en aplicación de la figura de la compartibilidad pensional. En razón de lo anterior, solicitó el amparo de los derechos invocados y pidió (i) dejar sin efectos los actos administrativos proferidos por el ente demandado, mediante los cuales declaró la compartibilidad, y, como consecuencia de ello, (ii) instó a ordenar el pago de las mesadas dejadas de cancelar, con ocasión de la

decisión que se cuestiona.

B. HECHOS RELEVANTES

2. La señora María Leonor Mena Mena tiene 98 años y en la actualidad se encuentra bajo el cuidado de su hija, Isabel Eugenia Madroñero Mena2, por padecer de las enfermedades de alzhéimer, hipotiroidismo, dislipidemia, hipertensión arterial y deficiencia cardiaca3.

3. En Resolución No. 00189 del 4 de febrero de 19824, la Comisión de Prestaciones Sociales del extinto Instituto de Seguridad Social -Seccional Valle- (en adelante “ISS”), le reconoció a la señora María Leonor Mena Mena la pensión de vejez (pensión legal), en consideración a que contaba con 750 semanas cotizabas. 1 Demanda de tutela visible en los folios 1-54 del cuaderno de primera instancia. 2 Afirmación realizada en la demanda de tutela. 3 Según consta en la certificación expedida por el Hogar Gerontológico Las Acacías. Folio 46 del cuaderno de primera instancia. 4 Acto administrativo que consta en folios 7-9 del cuaderno de primera instancia.

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4. Posteriormente, el mismo ISS, en calidad de empleador, le otorgó a la accionante la pensión de jubilación, mediante Resolución No. 1969 del 2° de julio de 1982, que fue le notificada el día 12 del mes y año en cita5. Esta decisión se sustentó en que la accionada había trabajado por más de 25 años en entidades pertenecientes a la administración pública, según lo previsto en el Decreto 1653 de 1977.

5. En Resolución RDP 017993 del 13 de junio de 20196, la UGPP ordenó aplicar la figura de la compartibilidad a la pensión de la accionante, con fundamento en lo previsto en el artículo 5 del Decreto 2879 de 19857. En consecuencia, (i) ajustó la mesada pensional de vejez reconocida a la señora Mena Mena, al valor resultante de la diferencia entre el monto de la pensión de jubilación y la de vejez; y (ii) ordenó recobrar a la accionante las sumas pagadas en exceso, durante el período comprendido entre el 18 de mayo de 1981 y la fecha de emisión de la citada resolución.

6. Sin embargo, el 25 de julio de 2019, mediante Resolución RDP 022136, la UGPP modificó las fechas establecidas en la anterior resolución, indicando que tanto el ajuste de la mesada pensional de la accionante, así como el cálculo del recobro de las sumas pagadas en exceso debía contarse a partir de 1° de julio de 1982, fecha en la que, a su juicio, se hizo efectiva la Resolución 1969 del 2° de julio de ese año8.

7. El 4 de septiembre de 2019, en respuesta a una petición presentada por la accionante, la UGPP señaló que, en virtud de la Resolución RDP 022136 del 25 de julio de 2019, la nueva mesada pensional era de $ 615.996,78 pesos9.

8. En comunicación enviada el 30 de noviembre de 2019, la UGPP informó a la señora Mena Mena que, conforme a lo establecido en la Resolución RDP

022136 del 25 de julio de 2019, debía reintegrar la suma de $192.223.862 pesos, por concepto de las mesadas pensionales recibidas en exceso. 5 Acto administrativo que consta en folios 1-6 del cuaderno de primera instancia. 6 Folios 13-16 del cuaderno de primera instancia. 7 “Artículo 5. Los patronos inscritos en el Instituto de Seguros Sociales, que a partir de la fecha de publicación del decreto que apruebe este Acuerdo, otorguen a sus trabajadores afiliados pensiones de jubilación reconocidas en Convención Colectiva, Pacto Colectivo, Laudo Arbitral o voluntariamente, continuarán cotizando para los seguros de Invalidez, Vejez y Muerte, hasta cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el Instituto para otorgar la pensión de Vejez y en este momento el Instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía siendo pagada por el patrono. // La obligación de seguir cotizando al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, de que trata este artículo, sólo rige para el patrono inscrito en el Instituto de Seguros Sociales. // Parágrafo 1. Lo dispuesto en este artículo no se aplicará cuando en la respectiva Convención Colectiva, Pacto Colectivo, Laudo Arbitral o acuerdo entre las partes, se haya dispuesto expresamente, que las pensiones en ellos reconocidas, no serán compartidas con el Instituto de Seguros Sociales. // Parágrafo 2. Las pensiones de jubilación a que se refiere esta disposición, serán

aquellas que reconozcan las empresas que tengan un capital de ochocientos mil pesos ($ 800.000.00) moneda corriente, o superior.” 8 En este acto administrativo se sostiene los siguiente: “Que mediante oficio de fecha 01 de julio de 1982, mediante la cual la señora MENA MENA MARÍA LEONOR, ya identificada, solicitó al Juez Laboral del Circuito de Cali la renuncia del cargo como Auxiliar de Servicios asistenciales a partir del 01 de julio de 1982. // Que consultado el aplicativo del Sistema de Control de Solicitudes, se establece que la Resolución No 1969 del 2 de julio de 1982, es efectiva a partir del 1° de julio de 1982”. 9 Folios 21-22 del cuaderno de primera instancia. 3

9. En criterio de la accionante, la UGPP revocó directamente y sin el consentimiento del titular del derecho, el acto administrativo por medio del cual el ISS le había reconocido la pensión de jubilación a la señora María

Leonor Mena.

10. Finalmente, la señora Madroñero Mena alega que la reducción en el valor de la mesada pensional afecta las condiciones de vida de su madre, como quiera que su familia se vio en la necesidad de retirarla del Hogar Gerontológico Las Acacías, institución que le brindaba los cuidados requeridos por su edad y las patologías que padece10.

C. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS

11. En auto del 11 de febrero de 2020, el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito Judicial de Cali admitió la acción de tutela de la referencia y vinculó a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante “Colpensiones”) y

al Consorcio FOPEP 2019, para que se pronunciaran sobre los hechos objeto de demanda. Respuesta de Colpensiones

12. En escrito del 14 de febrero de 2020, Colpensiones solicitó la desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Precisó que no es la entidad responsable de la conducta que conllevó a la interposición de la acción de tutela. En este sentido, considera que el reproche de la accionante se dirige contra las Resoluciones RDP 017993 del 13 de junio de 2019 y RDP 022136 del 25 de julio del año en cita, expedidos por la UGPP. Respuesta de la UGPP11

13. La UGPP solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela porque, a su juicio, no se acredita el requisito de subsidiariedad. Señaló que la accionante cuenta con otros mecanismos judiciales disponibles que resultan idóneos y eficaces para la defensa de sus derechos fundamentales. En todo caso, manifestó que a partir de las circunstancias del caso tampoco se demuestra que la acción deba proceder para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

14. Por otra parte, la entidad aseveró que, por mandato del artículo 5 del Decreto 2879 de 1985 y el artículo 18 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, el pago de la mesada de la accionante se comparte entre Colpensiones y la UGPP, únicamente en caso de que el valor a pagar a cargo de esta la última –en razón de la pensión extralegal– sea mayor. Por

último, sostuvo que no hay lugar a cuestionar la firmeza de los actos administrativos, dado que éstos quedaron debidamente ejecutoriados. 10 Certificado proferido por el Hogar Gerontológico Las Acacías. Folio 46 del cuaderno de primera instancia. 11 Folios 77-91 del cuaderno de primera instancia. 4 Consorcio FOPEP 201912

15. En escrito presentado el 16 de febrero de 2020, el consorcio FOPEP 2019 solicitó su desvinculación del proceso de tutela, al considerar que en su condición de administrador fiduciario está encargado únicamente de efectuar el pago de las mesadas pensionales y de realizar los correspondientes descuentos de ley.

D. PRUEBAS RECAUDADAS EN LAS INSTANCIAS

16. En auto del 18 de febrero de 2020, el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Cali decidió requerir a la señora Isabel Eugenia Madroñero Mena, en calidad de agente oficioso de la señora María Leonor Mena Mena, para que, en un día contado a partir del recibo de la notificación de dicha providencia, informara sobre la conformación del núcleo familiar de la accionante, así como sobre los ingresos y gastos de los miembros de su familia.

17. Por medio de escrito radicado ante ese despacho judicial13, la señora Isabel Eugenia Madroñero remitió al juez constitucional de primera instancia la siguiente información: (i) el núcleo familiar de la señora María Leonor Mena está compuesto por sus tres hijos, todos mayores de edad y con

obligaciones; (ii) una de las hijas, Rosario Madroñero Mena es ama de casa y beneficiaria de una pensión de sobrevivientes, con la cual satisface su mínimo vital; (iii) su hermano, Manuel de Jesús Madroñero Mena, recibe una pensión de vejez de la cual subsisten él y su familia; y (iv) en su caso, es ama de casa, depende de los ingresos de su cónyuge y se encuentra actualmente al cuidado de su madre.

E. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN

Primera instancia: Juzgado Diecinueve Civil del Circuito Judicial de Cali14

18. En sentencia del 24 de febrero de 2020, el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito Judicial de Cali decidió negar por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Isabel Eugenia Madroñero Mena. Al respecto, señaló que no estaba acreditado el requisito de subsidiariedad, pues la accionante habría podido interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de discutir la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UGPP. En todo caso, indicó que tampoco se advertía la existencia de un riesgo de configuración de un perjuicio irremediable, ya que la señora María Leonor Mena percibe una mesada pensional para suplir sus gastos.

Impugnación 12 Contestación visible en los folios 142 a 145 del cuaderno principal 13 Folios 150-210 del cuaderno de primera instancia. 14 Sentencia de primera instancia visible en los folios 212-217 del cuaderno principal.

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19. El 20 de febrero de 202015, la señora Isabel Eugenia Madroñero impugnó la decisión de primera instancia, en el sentido de considerar que la avanzada edad de su madre y su condición delicada de salud tornaban desproporcionada la carga de acudir ante el juez contencioso administrativo, con el fin de debatir la legalidad de los actos administrativos reprochados.

Solicitud de confirmación16

20. En escrito del 5 de marzo de 2020, la UGPP solicitó la confirmación integral de la sentencia proferida por el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito Judicial de Cali. La entidad reiteró la totalidad de los argumentos expuestos en la contestación presentada en primera instancia.

Segunda instancia: Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito

Judicial de Cali17

21. En sentencia del 26 de marzo de 2020, la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali confirmó el fallo de primera instancia. Sobre el particular, esta autoridad argumentó que, si bien la actora es una persona de especial protección constitucional, en atención a sus condiciones particulares, lo cierto es que no se encuentra desprotegida, porque cuenta con el apoyo de su núcleo familiar y una mesada pensional que le permite solventar sus gastos. Por esta razón, consideró que podía acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para solventar su caso.

F. ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE

CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS APORTADAS EN SEDE DE REVISIÓN Auto de pruebas del 13 de abril de 2021

22. En auto del 13 de abril de 2021, el Magistrado Sustanciador decidió

oficiar a la señora Isabel Eugenia Madroñero Mena y a la UGPP, para que ampliaran los datos suministrados en la acción de tutela de la referencia o, en su defecto, que aportaran nuevos elementos de juicio al debate.

23. En concreto, a la señora Isabel Eugenia Madroñero Mena se le preguntó sobre (i) cuál es el monto actual de los ingresos y gastos de la señora María Leonor Mena Mena; y (ii) si ha iniciado otro proceso judicial, con ocasión de los hechos expuestos en la acción de tutela. También se le solicitó la remisión de la copia de la Resolución 1969 del 2° de julio de 1982, acto administrativo por medio del cual el extinto ISS le otorgó la pensión de jubilación a la actora.

24. Por su parte, en relación con la UGPP, se requirió (i) que explicará el procedimiento administrativo que culminó con las resoluciones que aplicaron la compartibilidad pensional; y (ii) la remisión de la copia de la Resolución 15 Folios 227-229 del cuaderno de primera instancia. 16 Escrito de la UGPP visible en los folios 8-21 del cuaderno de segunda instancia. 17 Sentencia de segunda visible en los folios 73-81 del cuaderno de segunda instancia. 6 1969 del 2° de julio de 1982, por medio de la cual, como ya se dijo, el extinto ISS, en calidad de empleador, reconoció el derecho a la pensión de jubilación a la señora María Leonor Mena Mena.

25. En respuesta a la información solicitada, los días 22 de abril y 26 de mayo de 2021, la Secretaría General de esta corporación puso en

conocimiento que se recibieron oficios de la UGPP y de Colpensiones, en los que se incluyen los datos que a continuación pasan a describirse. UGPP

26. En escrito del 20 de abril de 2021, por intermedio del subdirector de defensa judicial pensional18, la UGPP procedió a remitir a la Corte copia de los actos administrativos por medio de los cuales se le reconoció las pensiones de vejez y de jubilación a la accionante, así como de los actos en los que se dispuso la aplicación de la figura de la compartibilidad pensional. Además, respecto de la pregunta planteada en el auto de pruebas, expuso lo siguiente:

27. Luego de que dicha entidad asumiera las obligaciones pensionales que estaban en cabeza del extinto ISS, en calidad de empleador, el área de determinaciones pensionales procedió a realizar un estudio de varios de los expedientes que se encontraban a su cargo, dentro de los cuales se hallaba el de la señora María Leonor Mena Mena, advirtiendo que, para el caso en concreto, la Resolución 1969 del 2° de julio de 1982, mediante la cual se le reconoció la pensión de jubilación estableció que dicha prestación tiene el de carácter de compartida, de acuerdo con el artículo 19 del Decreto 1653 de

1977.

28. Manifestó que la demora de 36 años en la aplicación de la figura de la compartibilidad pensional, en el caso de la accionante, no es imputable a dicha entidad, como quiera que ello ocurrió por las falencias administrativas que conllevaron a la liquidación del extinto ISS. Sin embargo, insistió en que, una vez se identificó la irregularidad cometida con las pensiones de la señora

Mena Mena, procedieron de inmediato a realizar el trámite pertinente, con la finalidad de cesar la afectación sobre el erario público.

29. Asimismo, aseguró que, en virtud de que no contaban con datos actualizados de la señora María Leonor Mena Mena, las Resoluciones RDP 17993 del 13 de junio de 2019 y RDP 22132 del día 25 del mes y año en cita, fueron notificadas por aviso en la página web de la entidad, así como en un lugar visible del área establecida para el efecto.

30. Por último, el representante de la UGPP afirmó que, en aplicación de los actos administrativos censurados por intermedio de la acción de tutela que ocupa la atención de la Sala, dicha entidad actualmente solo está pagando a la accionante el mayor valor que le compete y que, en este orden de ideas,

18 Javier Andrés Sosa Pérez. 7 corresponde a Colpensiones informar sobre la suma restante de la prestación percibida por la señora Mena Mena. Colpensiones

31. Por intermedio de escrito del 24 de mayo de 2020, el Gerente de Defensa Judicial de Colpensiones, solicitó a la Sala Tercera de Revisión de la Corte declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta, con fundamento en que la actora puede acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para discutir la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UGPP.

32. De forma subsidiaria, solicitó negar el amparo de tutela, con el argumento de que el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977 estableció que las pensiones de vejez y jubilación que le fueron reconocidas serían compartidas,

por lo que la UGPP solo procedió a dar aplicación al régimen normativo que regula las citadas prestaciones. Autos de pruebas y de suspensión del 2 junio de 2021

33. En auto del 2 de junio de 2021, el Magistrado Sustanciador decidió insistir en las pruebas decretadas respecto de la accionante, por considerarlas relevantes para efectos de adoptar una decisión de fondo. Asimismo, a través de auto de la misma fecha, la Sala de Revisión decidió suspender los términos del proceso por el plazo de dos meses, hasta tanto los elementos de juicio requeridos fueran aportados al expediente de la referencia.

Escrito de la señora Isabel Eugenia Madroñera Mena

34. En escrito del 9 de junio de 2021, la señora Isabel Eugenia Madroñera Mena advirtió que la mesada pensional, luego de la aplicación de la figura de la compartibilidad pensional, quedó en un monto mensual de $ 872.501 pesos, valor con el cual se debe costear los gastos mensuales de la señora Mena Mena, correspondientes a implementos de salud (pañales, pañitos húmedos, jabones y guantes), alimentación, atención de urgencias y el servicio de enfermería, todo lo cual asciende a un valor mensual de $ 1.971.000 pesos. A lo anterior agregó que la accionante no ha iniciado otro proceso judicial, por los mismos hechos que en la actualidad revisa la Corte Constitucional.

Escrito remitido por la UGPP

35. En escrito remitido el 28 de junio del 2021, la UGPP indicó que la suma

mensual total que percibe actualmente la accionante por concepto de pensión de vejez es de $ 1.522.200 pesos, que son pagados de la siguiente forma: (i) un total de $ 872.501 los asume Colpensiones y (ii) $ 649.699 están a cargo de la UGPP, y su pago se realiza por el consorcio FOPEP.

II. CONSIDERACIONES

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A. COMPETENCIA

36. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del auto del 26 de febrero de 202119, expedido por la Sala Número Dos de Selección de esta corporación.

B. CUESTIÓN PREVIA: PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN

DE TUTELA

37. De acuerdo con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, para el ejercicio de la acción de tutela se deben acreditar unos requisitos que permitan establecer su procedencia para resolver el problema jurídico puesto en conocimiento del juez constitucional. Así las cosas, la Sala Tercera de Revisión de la Corte procederá a realizar un análisis sobre (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva; (ii) la inmediatez y, por último, (iii) la subsidiariedad.

38. Legitimación en la causa por activa: El artículo 86 de la Constitución establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de tutela

directamente o a través de un representante que actúe en su nombre20.

39. En este sentido, si bien el titular de los derechos fundamentales es a quien, en principio, le corresponde interponer el amparo, lo cierto es que es posible que un tercero acuda, en su representación, ante el juez constitucional.

En efecto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en lo referente al ejercicio de la acción de tutela por parte de una tercera persona, establece que la demanda de amparo puede ser interpuesta por (i) el representante legal de la persona que ha visto vulneradas sus prerrogativas; (ii) por la persona que agencie oficiosamente los derechos del titular; (iii) o por el Defensor del Pueblo o los personeros municipales21.

40. Respecto de la segunda hipótesis, el inciso 2° del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que se pueden agenciar derechos ajenos, cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa22.

Esta figura se fundamenta, según la jurisprudencia constitucional, en el 19 Notificado el día 12 de marzo de 2021. 20 La norma en cita establece que: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…)”. 21 “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por

cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. // También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. Esta última hipótesis se concreta en los artículos 46 a 51 del Decreto 2591 de 1991. 22 Corte Constitucional, sentencias T-719 de 2015 y SU-508 de 2020. 9 principio de solidaridad23, buscando garantizar la prevalencia del derecho sustancial24, con miras a evitar que sujetos vulnerables de la sociedad se queden sin la posibilidad de acceder a la administración de justicia, por la dificultad que tienen para de defender sus intereses25, especialmente cuando se trata de la protección de los derechos fundamentales26.

41. La Corte ha señalado que la configuración de la agencia oficiosa supone acreditar dos requisitos: (i) el primero de ellos consiste en la manifestación expresa de quien ejerce la agencia de actuar en defensa de derechos ajenos27, exigencia que ha sido flexibilizada por la jurisprudencia constitucional, en el sentido de aceptar esta modalidad de actuación, siempre que de los hechos y de las pretensiones se haga evidente que la persona actúa en dicha condición28; y (ii) el segundo requisito referente a que el agenciado no esté en condiciones de promover su propia defensa29, circunstancia que puede determinarse a

partir de las pruebas aportadas por el agente oficioso o por los supuestos fácticos que rodean el ejercicio de la acción de tutela30.

42. En el caso que ocupa la atención de la Sala, es posible considerar que la acción de tutela interpuesta acredita el requisito de legitimación en la causa por activa, como quiera que quien interpone la acción, esto es, la señora Isabel Eugenia Madroñero Mena, manifiesta actuar en calidad de agente oficioso de su madre, es decir, de la señora María Leonor Mena Mena, persona de 98 años, que sufre múltiples patologías, tales como, alzhéimer, dislipidemia, deficiencia cardiaca, hipertensión arterial e hipotiroidismo, las cuales le impiden actuar de forma directa ante el juez de tutela, al encontrarse bajo el cuidado de quien ejerce la acción en su nombre. Lo anterior, permite concluir que se cumplen con los dos requisitos ya mencionados, pues (i) expresamente se invoca la condición de agente oficioso y (ii) se acredita la imposibilidad de la persona agenciada de defender por cuenta propia sus derechos.

43. Legitimación en la causa por pasiva: El artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental31.

También procede contra acciones u omisiones de particulares, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo III del citado Decreto, particularmente, conforme a las hipótesis que se encuentran plasmadas en el artículo 4232. Ahora bien, la 23 Corte Constitucional, sentencias T-594 de 2016, T-235 de 2018 y SU-508 de 2020.

24 Ibíd. 25 Corte Constitucional, sentencias T-594 de 2016 y T-235 de 2018. 26 Corte Constitucional, sentencias T-044 de 1996 y T-235 de 2018, reiterada en la SU-508 de 2020. 27 Corte Constitucional, sentencias T-200 de 2016 y T-594 de 2016. 28 Sobre el particular se pueden revisar las sentencias T-452 de 2001, T-197 de 2003, T-652 de 2008 y T-275 de 2009. 29 Corte Constitucional, sentencia T-594 de 2016. 30 Corte Constitucional, sentencias T-452 de 2001, T-372 de 2010, T-968 de 2014, T-014 de 2017 y SU-508 de 2020. 31 De conformidad con el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, “La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”. CP, art 86; D, 2591 de 1991, art 1º. 32 “Artículo 42. Procedencia. La acción de tutela procederá contra acciones u omisiones de particulares en los siguientes casos: 1. Cuando contra quien se hubiere hecho la solicitud este encargado de la prestación del servicio público de educación. // 2. Cuando contra quien se hubiere hecho la solicitud este encargado de la prestación del servicio público de salud. // 3. Cuando aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud este 10 Corte ha sostenido que para satisfacer el requisito de legitimación en la causa

por pasiva es necesario acreditar dos exigencias: (i) que se trate de uno de los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y (ii) que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho fundamental se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión.

44. En el caso que nos ocupa, se observa que (i) la UGPP tiene la condición de unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente33; mientras que, por su parte, (ii) Colpensiones es una empresa industrial y comercial del Estado. En otras palabras, ambas hacen parte de la estructura de la administración dentro de la Rama Ejecutiva (Ley 489 de 1998, art. 38) y, en esa medida, gozan de legitimación en la causa por pasiva en la presente acción de tutela.

45. Sin embargo, es importante resaltar que la conducta que se estima contraria a los derechos cuya protección se invoca, esto es, los derechos al debido proceso y al mínimo vital, se endilga únicamente de la UGPP, por ser la entidad responsable del pago de la pensión de jubilación de la señora Mena Mena, y por ser quien, mediante los actos administrativos que se cuestionan, decidió aplicar la figura de la compartibilidad pensional. Ello, sin perjuicio de que el reconocimiento y pago de la pensión de vejez que hoy percibe la accionante –luego de la aplicación de la figura de la compartibilidad– se encuentra a cargo tanto de Colpensiones como de la UGPP, esta última quien realiza el pago a través del FOPEP.

46. En conclusión, como se advierte de lo expuesto, la legitimación en la causa por pasiva