CC - T313-2021

Sentencia T-313/21

MESADA PENSIONAL-Suspensión de pago/ACCION DE TUTELAImprocedencia por falta de legitimación por pasiva (…), la falta de legitimación por pasiva en la solicitud de tutela es insubsanable toda vez que, (i) la modificación de la parte pasiva por sí sola conllevaría inevitablemente a la improcedencia de la tutela, dada la estructura argumentativa de la demanda y (ii) la actuación que tendría que desplegar el juez constitucional para evitar dicha improcedencia desbordaría el uso razonable de las facultades constitucionales que le han sido otorgadas para proteger los derechos fundamentales, en la medida en que tendría que modificar la pretensión de la solicitud, la parte accionada y omitir la especial carga argumentativa que debe adelantar quien pretende atacar un providencia judicial. PRINCIPIOS DE OFICIOSIDAD E INFORMALIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe proteger el debido proceso de partes y terceros/ACCION DE TUTELA-Informalidad no excluye el cumplimiento de requisitos mínimos ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESImprocedencia por cuanto tutelante no cumplió con la carga argumentativa que le era exigible en la demostración de los defectos específicos

Referencia: expediente T-8.109.973

Solicitud de tutela presentada por Pedro Alfonso Cárdenas Salazar en contra la U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere sentencia en el trámite de revisión de los fallos proferidos el 3 de diciembre de 2019 por el Juzgado 42 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Cuartay el 31 de enero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera -Subsección A-1, dentro de la presente solicitud de tutela. 1 El expediente fue escogido para su revisión por la Sala de Selección Número 4, por medio de auto de 16 de abril de 2021, notificado el 3 de mayo de 2021. Expediente T-8.109.973

I. ANTECEDENTES

1. Por medio de apoderado judicial, Pedro Alfonso Cárdenas Salazar presentó solicitud de tutela contra la Unidad Administrativa Especial (en adelante, U.A.E.) de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, debido proceso y pago oportuno de la pensión de vejez. Lo anterior, por cuanto considera que la suspensión del pago de la mesada pensional, en virtud del auto que decretó una medida cautelar en el proceso contencioso administrativo iniciado por la UGPP por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, le causa un perjuicio irremediable.

1. Hechos probados3

2. El demandante nació el 28 de septiembre de 19584 y aduce vivir en Yacuanquer (Nariño) con su madre de 80 años, un hermano de profesión agricultor de 45 años y una hermana de 45 años con dos hijos de 8 y 7 años5.

El actor fue diagnosticado con hiperplasia prostática benigna (en adelante HPB6), pinzamiento posterior L5/S17, liquen simple crónico8, artritis piogena9 y síndrome del ojo seco10.

3. El actor desempeñó el cargo de dragoneante en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEChasta el 30 de julio de 200811 y mediante Resolución No. 018045 del 7 de mayo de 2007 fue pensionado por la Caja Nacional de Previsión -CAJANALde conformidad con lo establecido en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, tras haber cumplido 20 años de servicio sin requisito de edad.

4. Por medio de las resoluciones PAP 8397 del 10 de agosto de 2010 y RDP 017451 del 30 de mayo de 2014 se le reliquidó la pensión de vejez, resultando en una mesada de $1.162.703.

5. Posteriormente, el 28 de noviembre de 2018, la UGPP presentó demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Nariño en contra del pensionado Cárdenas Salazar, para 2 Tribunal Administrativo de Nariño, M.P. Ana Beel Bastidas Pantoja, Rad. 52001233300020180055700. 3 La situación fáctica descrita en esta sentencia se circunscribe a las afirmaciones que cuentan con respaldo

probatorio recaudado en las instancias de tutela o en sede de revisión. 4 Cuaderno 1, solicitud de tutela, p. 3. 5 Cdno. 1, fls. 78-81. Ampliación de la solicitud de tutela. 6 Cdno. 1, fl. 90. 7 Cdno. 1, fl. 93. 8 Cdno. 1, fl. 97. 9 Cdno. 1, fl. 101. 10 Cdno. 1, fl. 107. 11 Cdno. 1, fl 1. 2 Expediente T-8.109.973 solicitar la nulidad de los actos administrativos12 por medio de los cuales se le reconoció al accionante la pensión de vejez y se reliquidó la misma (resoluciones RDP 018045 del 7 de mayo de 2007, PAP 8397 del 10 de agosto de 2010 y resolución RDP 017451 del 30 de mayo de 2014)13. A la par, solicitó la suspensión provisional de estos actos administrativos, con la consecuente suspensión del pago de la mesada pensional.

6. En término oportuno, el curador ad-litem del pensionado Pedro Alfonso Cárdenas Salazar solicitó denegar la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados14.

7. Mediante providencia del 22 de agosto de 201915, el Tribunal resolvió decretar la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, pues consideró que la prestación había sido reconocida en contra de las disposiciones superiores invocadas por la UGPP, dado que el régimen de transición no era aplicable en ese caso y, por lo tanto, el pago de la pensión

generaba una afectación al patrimonio público. Al respecto, al resolver la solicitud de medida cautelar, el Tribunal sostuvo: “la Sala advierte que el señor Pedro Alfonso Cárdenas Salazar, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (01 de abril de 1994), contaba con 35 años, 6 meses y 9 días de edad, y con 12 años, 10 meses y 17 días al servicio del INPEC, es decir, que, en efecto, no se encontraba inmerso en el régimen de transición establecido en el artículo 36 de dicha normatividad, en consideración a que la misma exigía 40 años de edad y 15 años de servicio. Así pues, es claro concluir que no le resultaba aplicable el régimen de transición establecido en el artículo 6 del Decreto 2090 de 1993, conforme a las pautas jurisprudenciales que definen tal beneficio y, en consecuencia, su pensión de jubilación debía liquidarse teniendo en cuenta las normas previstas en este Decreto, así como aquellas contenidas en la Ley 100 de 1993 y demás normas que la reglamentaron. Sin embargo, según se observa de los actos administrativos acusados, la UGPP concedió la pensión de vejez con el régimen de la Ley 32 de 1986, en razón de lo cual, la Sala advierte la vulneración de las normas superiores invocadas por la entidad demandante, y, por tanto, satisfecho el segundo requisito del art. 231 del CPACA”16. 12 La demanda en el proceso contencioso administrativo sostiene que los actos administrativos demandados desconocen los artículos 1, 2, 6 y 121 de la Constitución. Lo anterior, por cuanto el actor no es beneficiario

del régimen de transición que estipula el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en la medida que no tenía 40 años ni tenía cotizados 15 años de servicios continuos al 1 de abril de 1994, y, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, “para pensionarse por el régimen establecido en el Decreto 407 de 1994 y la Ley 32 de 1986, es necesario acreditar una de las condiciones de edad o servicios descritas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993” (cita de la sentencia de fecha 21 de septiembre de 2006, Magistrada Ponente, Ana Margarita Olaya Forero). Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la UGPP en contra de Pedro Alfonso Cárdenas Salazar. Expediente 52001233300020180055700. Documento digital recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional mediante correo electrónico del 3 de junio de 2021. Cdno. 3. 13 Cdno. 1, fl. 1. 14 Cdno. 3. Expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Cuaderno de medida cautelar. Fls. 17-26. 15 Cdno. 1, fls. 17-24. 16 Cdno. 1, fl. 23. 3 Expediente T-8.109.973

8. Por medio de la Resolución RDP 028484 del 23 de septiembre de 201917, la UGPP dio cumplimiento al auto proferido el 22 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño y suspendió de manera provisional los efectos jurídicos y económicos de los actos administrativos previamente mencionados.

9. El 2 de septiembre de 2019, el curador ad-litem del señor Cárdenas

Salazar presentó recurso de apelación en contra del referido auto del 22 de agosto18.

10. Mediante auto del 19 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Nariño concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo19.

11. El recurso fue asignado por reparto de 15 de octubre de 2019 a la Sección Segunda del Consejo de Estado20 y conforme a oficio de 1 de junio de 2021, suscrito por la secretaria de la Sección Segunda de dicha Corporación, “el proceso se encuentra al despacho desde el 16 de octubre de 2019 para decidir”21.

2. Solicitud de tutela

12. Según precisa, la suspensión de la mesada pensional le genera un perjuicio irremediable, ya que “se (sic) bien es cierto se aduce dar cumplimiento a los ordenado en el auto de fecha 22 de agosto de 2019, también lo es, que con tal determinación se atenta contra el mínimo vital no solo del accionante sino de su núcleo familiar”22. Indica que el cumplimiento de la orden de suspensión por parte de la UGPP desconoce el artículo 48 de la Constitución, según el cual, “por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho”. Advierte que también se afecta su derecho a la salud por cuanto la suspensión del pago de la mesada pensional genera, a su vez, la suspensión del servicio de salud.

13. En consecuencia, solicita (i) tutelar como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sus derechos fundamentales al acceso a la

administración de justicia, debido proceso y pago oportuno de la pensión de vejez; y (ii) que se le ordene a la UGPP, “que en un término de cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la notificación del fallo, proceda a reportar a la nómina de pensionados al señor PEDRO ALFONSO CÁRDENAS SALAZAR con el consecuente pago de las mesadas dejadas de cancelar, hasta que sea resuelto el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 22 de agosto de 2019, que decretó la suspensión 17 Cdno. 1, fls. 64-66. 18 Cdno. 3. Expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Cuaderno de medida cautelar. Fls. 37-44. 19 Cdno. 1, fls. 16 y 17. 20 Despacho del consejero William Hernández Gómez. 21 En respuesta al Oficio OPT-A-1688/2021 de esta Corte, por medio del cual se comunicó el auto de pruebas del 25 de mayo 2021 del despacho del magistrado sustanciador. 22 Cdno. 1, fl. 4. 4 Expediente T-8.109.973 de los efectos de las resoluciones RDP 018045 del 07 de mayo de 2007, PAP8397 del 10 de agosto de 2010 y RDP 017451 del 30 de mayo de 2014”23.

3. Respuesta de la entidad accionada

14. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP: mediante escrito de 22 de noviembre de 2019 aduce que la acción es improcedente, por las siguientes

razones: (i) el recurso de apelación de la medida cautelar se concedió en el efecto devolutivo; (ii) la suspensión de los actos administrativos se llevó a cabo en cumplimiento de una orden judicial que debe ser ejecutada por la Administración; (iii) el acto administrativo por el cual se acata la decisión judicial es susceptible de ser atacado, de manera principal, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por tanto, la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para controvertir las actuaciones administrativas; (iv) no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable; (v) la acción de tutela no procede para el pago de derechos económicos; (vi) acceder a las pretensiones de la solicitud de amparo va en desmedro de las sostenibilidad financiera del sistema pensional; (vii) no se evidencia una vulneración al debido proceso; y (viii) no se evidencia una afectación al mínimo vital por cuanto los actos administrativos proferidos por la entidad se dieron en cumplimiento de una orden judicial. En virtud de los argumentos expuestos, solicita declarar improcedente la acción de tutela.

4. Decisiones judiciales objeto de revisión 4.1 Primera instancia

15. El 3 de diciembre de 2019, el Juzgado 42 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Cuarta-, decidió: (i) amparar el derecho fundamental a la salud del accionante, (ii) negar el amparo de los demás derechos y (iii) ordenar a la UGPP reanudar el pago de los aportes a salud del accionante para que le sea restablecido el servicio hasta tanto se profiera la

sentencia que resuelva de manera definitiva el derecho del actor.

16. Sostuvo que el asunto que debía entrar a resolver era si la suspensión de la pensión le generaba un perjuicio irremediable al accionante. Indicó que no evidenciaba que el inicio del proceso judicial por parte de la entidad accionada, así como la solicitud de la medida cautelar constituyera una vulneración al debido proceso administrativo24. Asimismo, advirtió que la resolución de la UGPP No. RDP 028484 de 23 de septiembre de 2019 “fue debidamente motivada, en atención al cumplimiento de la providencia del 22 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo de Nariño, es decir, este acto no contiene una decisión autónoma capaz de vulnerar derechos fundamentales”25. Por tal razón, dispuso no acceder a la solicitud de 23 Ibid. 24 Cdno. 1, fls. 129 y 130. 25 Cdno. 1, fl. 130.

5 Expediente T-8.109.973 restablecer del pago de la mesada pensional “toda vez que obedece a una decisión judicial debidamente proferida”.

17. En todo caso, el juez señaló que “la providencia del H. Tribunal Administrativo de Nariño de 22 de agosto de 2019, (…) no dispuso de manera expresa la suspensión de los aportes en salud, [y] tampoco se encuentra tal orden de manera expresa en la Resolución UGGP RDP 028484 de 23 de septiembre de 2019”26. Así, estimó que la suspensión del servicio de salud sin ninguna alternativa “resulta atentatorio contra los derechos fundamentales de

una persona de la tercera edad”27. 4.2 Impugnación

18. Tanto el accionante como la UGPP impugnaron el fallo del Juzgado 42

Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Cuarta-.

19. El accionante reiteró que la suspensión de la mesada pensional desconoce el artículo 48 de la Constitución Política e indicó que es claro que se le genera un perjuicio irremediable, por cuanto es su única fuente de ingresos. Así, solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y, en su lugar, se conceda el amparo pretendido.

20. La UGPP indicó que no podía dar cumplimiento al fallo de primera instancia. Al respecto, sostuvo que “la imposibilidad nace en el presente asunto porque sin haber prestación pensional que reportar en favor del accionante, tampoco habría mesadas sobre las cuales realizar los debidos descuentos a seguridad social en salud, función que además se encuentra en cabeza de FOPEP como pagador de la nómina de pensionados, competencia que desborda las asignadas por la Ley a esta Unidad”28. Advirtió que la UGPP está encargada de administrar la nómina y realizar el reporte al Consorcio FOPEP de los actos administrativos que reconozcan un derecho pensional, motivo por el cual es el FOPEP el que realiza el pago como administrador fiduciario. Por ese motivo, solicitó revocar el fallo de primera instancia y vincular al proceso al FOPEP. 4.3 Segunda instancia

21. El 31 de enero de 2020, la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el fallo de primera

instancia. Al respecto, advirtió que “la actuación de la UGPP al adoptar la Resolución RDP 28484 de 23 de septiembre de 2019 es legítima puesto que, como era su obligación, dio cumplimiento a una decisión judicial”. Señaló que la decisión judicial fue adoptada en derecho y respecto de la cual el actor pudo ejercer su derecho de defensa al interponer el recurso de apelación. En igual sentido, puso de presente que la validez del reconocimiento pensional 26 Cdno. 1, fl. 131. 27 Ibid. 28 Cdno. 1, fl. 141. 6 Expediente T-8.109.973 está siendo evaluada por el juez de lo contencioso administrativo, por lo que no hay cabida para emitir un pronunciamiento al respecto.

22. En cuanto a los argumentos de la UGPP, el Tribunal señaló que el accionante demostró estar en tratamiento de algunas patologías, por lo que se encontraba justificada la intervención del juez constitucional con el fin de evitar la materialización de un perjuicio irremediable. En ese sentido, señaló que la dificultad de las actuaciones administrativas no obstaba para lograr la protección de los derechos del accionante ante la amenaza de un perjuicio irremediable.

5. Actuaciones en sede de revisión

23. En auto de 25 de mayo de 2021, el magistrado sustanciador (i) ordenó al Tribunal Administrativo de Nariño remitir copia digital de la totalidad del expediente del proceso contencioso administrativo y (ii) requirió a la Sección Segunda del Consejo de Estado para que informara a esta Corporación acerca del estado actual del trámite del recurso de apelación interpuesto por el

accionante en contra del auto del 22 de agosto de 2019, proferido por el despacho de la magistrada Ana Beel Bastidas Pantoja del Tribunal Administrativo de Nariño.

24. Respuesta del Tribunal Administrativo de Nariño: remitió copia digital del expediente del proceso contencioso administrativo, mediante correo electrónico del 3 de junio de 2021.

25. Respuesta de la Sección Segunda del Consejo de Estado: mediante oficio allegado por correo electrónico del 1 de junio de 2021, informó que el proceso se encuentra al despacho del consejero William Hernández Gómez para decidir desde el 16 de octubre de 2019.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

26. La Corte Constitucional es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y en el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Procedencia de la acción de tutela

27. La Sala Cuarta de Revisión constata que la solicitud de tutela no satisface el requisito general de procedencia de legitimación en la causa por pasiva. Por ello, desde ya, anuncia que revocará las sentencias de instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia de la solicitud.

7 Expediente T-8.109.973

28. Los artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela se puede promover “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar” y se dirigirá “contra la

autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental”.

29. La Corte ha señalado que “la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”29, para lo cual ha precisado que se debe “verificar que el accionado sea (i) quien efectivamente está poniendo en riesgo o afectando los derechos fundamentales de quien solicita el amparo, esto es, que quien está siendo identificado como desconocedor de las garantías ius-fundamentales del accionante, sea quien efectivamente incurrió en la conducta u omisión que se considera como vulneradora o (ii) sea la autoridad que, desde las funciones que legal y constitucionalmente le han sido encargadas, cuente con la posibilidad de desplegar una conducta que permita superar la situación de desprotección en que el actor aduce encontrarse inmerso”30 (negrilla fuera del texto).

30. Estos requisitos que debe verificar el juez al estudiar la legitimación por pasiva ante una solicitud de tutela, cobran pleno sentido a la luz de lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política y del 23 del Decreto Ley 2591 de 1991, en la medida que en aquellas normas se establece que “[l]a protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo”, y que “[c]uando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible”.

31. Estos requisitos apuntan a la materialización plena del principio de eficacia de la acción de tutela31, en el sentido de que el eventual fallo o sentencia de fondo que conceda el amparo contenga: (i) una decisión de amparo, (ii) una orden y (iii) que dicha orden tenga el potencial jurídico de lograr “garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible”. Es claro que una orden que no cuente con dicho potencial difícilmente logrará la protección eficaz del derecho fundamental.

32. Es por este motivo que la legitimación en la causa por pasiva en el proceso constitucional de tutela no es una legitimación ad processum, pues no se trata sobre la capacidad para obrar por sí mismo o mediante apoderado o representante legal, sino de una legitimatio ad causam y, por lo tanto, un presupuesto sustancial de la sentencia de fondo32. 29 Sentencia T-416 de 1997. 30 Sentencia T-379 de 2018. 31 Decreto Ley 2591 de 1991, art. 3. 32 Esta institución no es un presupuesto procesal de la demanda, sino un verdadero presupuesto material o sustancial de la sentencia de fondo. La doctrina define la legitimación en la causa como “un presupuesto de la pretensión contenida en la demanda y de la oposición que a aquella formula el demandado, para que sea

8 Expediente T-8.109.973

33. No en vano la verificación de la legitimación por pasiva ha sido referida de manera constante como un requisito de procedibilidad del amparo, a la par de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, y no un mero requisito formal fácilmente verificable al momento de la admisión.

34. En concordancia con lo expuesto, si el juez constitucional encuentra que el accionado no cuenta con la habilitación legal o constitucional para desplegar una conducta que lleve a la protección del derecho o que cese la vulneración del mismo en relación con la pretensión de la solicitud de amparo, debe concluir que no existe legitimación en la causa por pasiva respecto de este33.

35. Ahora, dado que la acción de tutela se guía por los principios de informalidad y de efectividad de los derechos fundamentales, este requisito de procedibilidad no debe ser aplicado con una rigurosidad tal que vacíe de contenido estos principios y dificulte la protección del derecho en cuestión.

36. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, “en virtud de la oficiosidad e informalidad que orientan el proceso de tutela, esta no puede ser denegada con base en argumentos de tipo formalista o en factores que pueden ser fácilmente superados por decisiones del juez constitucional, ya que, entre sus deberes se encuentra el de vincular al trámite de la acción, a todos aquellos que por disposición legal y constitucional puedan resultar comprometidos en la afectación de los derechos fundamentales del accionante o de sus representados”34 (negrilla fuera del texto).

37. De esta forma, antes de proceder a declarar la improcedencia de la acción de tutela35 el juez constitucional debe velar por la debida integración del contradictorio, de manera tal que, de haber lugar a un pronunciamiento de fondo favorable a las pretensiones del accionante, las órdenes que allí surjan tengan la virtualidad de proteger de manera efectiva el derecho36.

38. Pues bien, dicho lo anterior, la Sala advierte que el asunto bajo examen presenta una particular complejidad de cara al cumplimiento de este requisito. posible la sentencia de fondo, que resuelva sobre ellas […] la legitimación en la causa (como el llamado por algunos interés sustancial para obrar) no es un presupuesto procesal, porque lejos de referirse al procedimiento al válido ejercicio de la acción, contempla la relación sustancial que debe existir entre el sujeto demandante o demandado y el interés sustancial discutido en el proceso” Hernando Devis Echandía, Compendio de Derecho Procesal: Teoría General del proceso (Bogotá: ABC, 1979), p. 234. 33 Es de resaltar que lo anterior no obsta para que el sujeto inicialmente demandado y frente al cual se ha constatado la falta de legitimación por pasiva continúe vinculado al proceso, no como parte, sino como un tercero con interés legítimo. 34 Sentencia T-1223 de 2005. 35 La doctrina procesal sostiene que la falta de legitimación en la causa deviene en un fallo inhibitorio; no obstante, el parágrafo del artículo 29 del Decreto Ley 2591 de 1991 señala que “el contenido del fallo [de tutela] no podrá ser inhibitorio”. De ahí que la ausencia de este presupuesto sustancial de manera insubsanable e insuperable lleva a la declaratoria de improcedencia de la acción, no a un fallo inhibitorio. 36 Auto 071A de 2016: “Puede ocurrir que la demanda se entable contra un sujeto distinto a quien se le puede imputar la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, caso en el cual no debería

prosperar la acción de tutela. Sin embargo, una vez se advierta de la situación, el juez tiene la facultad oficiosa, antes de resolver el asunto, de vincular a la persona o entidad contra la cual ha debido obrar el demandante”. 9 Expediente T-8.109.973 Esto, por cuanto, la acción de tutela no fue ejercida para cuestionar la constitucionalidad del auto del 22 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo de Nariño, por medio del cual se decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos de reconocimiento y liquidación pensional solicitada en el proceso contencioso administrativo por la UGPP, sino que se empleó para solicitar que esta reanudara de manera transitoria el pago de la mesada pensional que fue suspendida, hasta tanto se resolviera el recurso de apelación interpuesto contra dicha providencia judicial.

39. En este sentido, entiende la Sala que el apoderado judicial del accionante no formuló la solicitud de amparo en contra de la decisión judicial contentiva de la medida cautelar del 22 de agosto de 2019, decretada por el Tribunal Administrativo de Nariño, y por virtud de la cual la UGPP suspendió el pago de las mesadas del tutelante. Por el contrario, pretende que el juez de tutela desconozca dicha orden judicial y, como consecuencia de ello, ordene a la UGPP reanudar el pago de la pensión. Así, de acceder a las pretensiones del tutelante se terminarían soslayando los efectos de una providencia judicial sin que se hubiere formulado una acusación específica y mínimamente fundamentada en su contra.

40. De esta forma, la Sala constata que existe falta de legitimación por pasiva en el presente asunto y que ella es insuperable dada la particularidad del caso, como se pasa a explicar.

41. En primer lugar, la falta de legitimación surge del carácter de la conducta que genera el eventual desconocimiento de un derecho fundamental.

En relación con este aspecto, el accionante afirma en la solicitud de tutela lo siguiente: “Bajo esta premisa, podemos concluir que la tutela como mecanismo de defensa está llamada a prosperar, toda vez que [sic] accionada generó un perjuicio al señor CÁRDENAS SALAZAR al proceder a suspender el pago de la mesada pensional desde el mes de septiembre de 2019, desconociendo que con tal determinación se causa un perjuicio irremediable al accionante, pues, se [sic] bien es cierto se aduce dar cumplimiento a lo ordenado en el auto de fecha 22 de agosto de 2019, también lo es, que con tal determinación se atenta contra el mínimo vital no solo del accionante sino de su núcleo familiar. Se incurre en una vía de hecho y en la violación al debido proceso, por cuanto la accionada procede al [sic] suspender el pago de la pensión, desconoce lo previsto en el inciso 8° del artículo 48 de la C.N. disposición esta que establece: ‘Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho’. Adicional a lo anterior, se tiene que la suspensión de la nómina de

pensionados generó como consecuencia, la suspensión en la prestación del servicio de salud, para el accionante colocándolo en grave peligro para su 10 Expediente T-8.109.973 vida, pues se interrumpieron los distintos tratamientos que le venían realizando para prevenir un posible CA de próstata, y gastritis aguda que le fue diagnosticada”37.

42. Como se puede apreciar, la formulación de la demanda no corresponde materialmente a una tutela contra una providencia judicial, con la respectiva carga de argumentación que ha exigido la jurisprudencia constitucional de manera uniforme y reiterada desde la Sentencia C-590 de 2005 –frente a los presupuestos generales y específicos de procedibilidad-, puesto que aquello que pretende cuestionar el demandante es el cumplimiento que de una orden judicial realizó la UGPP. A pesar de esto, es claro que el presunto acto que podría dar lugar a comprometer los derechos fundamentales alegados es la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño de suspender el pago de la mesada pensional, como consecuencia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la UGPP. Sin embargo, respecto de ella no se alega ningún defecto o vicio en particular. En efecto, el actor no estructura la pretensión de amparo con algún efecto sobre la medida cautelar, es decir, no solicita que se suspenda o se anulen los efectos del auto que la decreta, sino que se ordene a la UGPP reanudar el pago de la mesada y pagar las mesadas dejadas de cancelar. El texto de demanda es el siguiente: “Solicito del