CC-T355-1995

Sentencia No. T-355/95 DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONALFundamental/PENSION DE SOBREVIVIENTES Ese derecho, para los beneficiarios es derecho fundamental por estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial. Y, hay una situación de indefensión del beneficiario respecto a quien debe pagarle la mesada. RETROSPECTIVIDAD EN PENSIONES Además de variada, la legislación anterior y posterior a 1988 ha centrado el beneficio en el cónyuge sobreviviente. Cualquier duda que hubiere debe ser resuelta en favor del trabajador o del beneficiario, y, de todas maneras, la norma más favorable debe aplicarse RETROSPECTIVAMENTE. ACTO ADMINISTRATIVO-Ejecutoriedad/ACTO ADMINISTRATIVO-Ejecutividad La ejecutoriedad hace referencia a que determinado acto administrativo, cuya finalidad es producir determinados efectos jurídicos, se presume expedido con base en los elementos legales para su producción y en consecuencia es obligatorio para el administrado y la administración, razón por la cual puede ser ejecutado directamente por la administración, sin necesidad de la intervención de otra autoridad del Estado. En la doctrina moderna, la ejecutoriedad de manera alguna puede confundirse con la ejecutividad. La ejecutoriedad es propia de cualquier acto administrativo, en cuanto significa la condición del acto para que pueda ser efectuado. La ejecutividad equivale, a la eficacia que tal acto comporta, principio que no se constituye en una excepción, sino por el contrario es la regla general de todo acto administrativo. ACTO ADMINISTRATIVO-Obligatoriedad

Por obligatoriedad se entiende la necesidad de acatamiento de los efectos jurídicos que se generan a consecuencia del mismo. Abarca tanto a los terceros como al propio ente público y a los demás. Esta obligatoriedad, de manera alguna se restringe en cuanto a su aplicación a los administrados, por el contrario, tal exigencia se extiende a la administración. ACTO ADMINISTRATIVO-Estabilidad/REVOCACION DE ACTO ADMINISTRATIVO La estabilidad de los actos administrativos como carácter básico en su estructura es siempre elemento a favor del administrado y en consecuencia elemento primordial en todo proceso de seguridad jurídica, por ello para no tener en cuenta las reglas señaladas en el artículo 73 del C.C.A, debe la administración distinguir que la revocación del acto no perjudique al administrado, ni a terceros que pudieron estar afectos al acto dictado por la administración. La figura de la revocación, como facultad propia de la administración para dejar sin efectos un acto administrativo de contenido particular pero que de manera alguna puede vulnerar derechos subjetivos adquiridos. Debe establecerse desde ya que esta posibilidad dada a la administración establece determinados limites, por cuanto debe la administración respetarlos y seguir unas reglas señaladas por el legislador. REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO/DECRETO REGLAMENTARIO-Inconstitucionalidad e ilegalidad Si un decreto reglamentario posterior permite suspender las situaciones jurídicas resultado de actos administrativos que no fueron debidamente impugnados, tal decreto se constituye en abiertamente violatorio de los derechos subjetivos, adquiridos por el administrador. Vemos entonces que la revocación de actos administrativos por parte de la administración, se

constituye, en una verdadera excepción. EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD/PRINCIPIO DE EJECUTIVIDAD La norma cuestionada permite al I.S.S. suspender una prestación social decretada legalmente. Pues bién, tal autorización deja SIN EFICACIA un acto administrativo, en otras palabras, atenta contra el principio de la ejecutividad. Adicionalmente el mencionado literal queda cuestionado por dos normas de la actual Constitución: el art. 238 que adscribe en la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo la facultad de suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo (para el caso de esta tutela: el pago de la pensión) y el art. 83 que consagra el postulado de la buena fé (en el presente caso, como no cabe la revocatoria directa del acto administrativo porque no hay expreso y escrito consentimiento del titular, entonces, el literal bdel art. 42 del Decreto 2665/88, eludió tal situación y le quitó los efectos, siendo esto un ejemplo de ausencia de buena fé). Por estas razones hay que concluir que dicho literal es inconstitucional. COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA/PENSION DE SOBREVIVIENTE-Suspensión ilegal por el ISS Existe la protección a la cosa juzgada administrativa, en cuanto favorece al administrado. Para el caso concreto, la cosa juzgada administrativa se predica del acto adminstrativo que concedió la pensión. Y el acto posterior (suspensión de la pensión), hecho extemporáneamente, no tiene la fuerza suficiente para sostener la opinión de que adquirió la presunción de

legalidad, porque la suspensión se ampara en una norma ilegal e inconstitucional. Por consiguiente, no es justo que en 1995, veinte años después de decretada una sustitución pensional, venga a tomarse la decisión unilateral de suspenderla con la disculpa, muy discutible, de que en 1973, el cónyuge supérstite no tenía derecho a ella y con invocación de un decreto reglamentario al cual se le aplican las excepciones de inconstitucionalidad y de legalidad; y con el desconocimiento de los principios, caracteres y consecuencias de todo acto administrativo. La determinación del I.S.S. al suspender la pensión de sobrevivientes, no sólo es susceptible de demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sino de tutela y ocasiona un perjuicio irremediable. PERJUICIO IRREMEDIABLE POR SUSPENSION DE PENSION Suspender una pensión disfrutada desde hace muchísimos año por un anciano ocasiona un perjuicio grave e irremediable que implica medida urgente y que torna a la medida en impostergable si se trata de una persona que ha superado el promedio de vida probable de los colombianos. ACCION DE TUTELA TRANSITORIA A FAVOR DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD El Juez de tutela debe ponderar que en el caso concreto no había discrecionalidad para suspender la pensión (que en el fondo es una revocatoria de la pensión decretada) y al tomarse tal medida se violaron derechos fundamentales. Como esto ocurrió, el perjudicado puede instaurar acción contencioso-administrativa, pero, dada su avanzada edad

que un momento dado convertiría en ineficaz una lejana sentencia, entonces la tutela sería viable como mecanismo transitorio puesto que se ha ocasionado un perjuicio irremediable a una persona de la tercera edad. Pero, el presente fallo puede ir más allá y conceder la tutela de manera definitiva, como ocurrió en la citada sentencia 189/95, esto es porque se ha invocado en el presente fallo la excepción de inconstitucionalidad del literal bdel art. 42 del Decreto 2665 de 1988, lo cual implica también la excepción de inconstitucionalidad para la Resolución que suspendió la pensión, invocando tal decreto reglamentario.

REF: EXPEDIENTE T-65198

Peticionario: Carlos Alfonso Adams

Ordoñez

Procedencia: Juzgado 50 Civil

Municipal de Santafé de Bogotá.

Temas: -Cuándo la pensión de sobrevivientes es derecho fundamental. -Límites a la acción de lesividad y a la revocatoria directa de actos administrativos (Derechos subjetivos consolidados). -Ejecutoriedad, Ejecutividad, Eficacia y Estabilidad del acto administrativo.

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO MARTINEZ

CABALLERO

Santa Fe de Bogotá D.C., (9) nueve de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, presidida por el Magistrado Alejandro Martínez Caballero e integrada por los Magistrados Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En el proceso de tutela identificado con el número de radicación T-65198 adelantado por Carlos Alfonso Adams Ordoñez, mediante apoderado, contra el Instituto de Seguros Sociales.

I. ANTECEDENTES Con base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.

1. Solicitud.

El I.S.S., por resolución 09756 de 14 de diciembre de 1973 concedió pensión de sobreviviente, con mesada de $660,oo mensuales, a Carlos Alfonso Adams Ordoñez, en calidad de cónyuge supérstite de la asegurada fallecida Ana Dueñas de Adams. Al señor Adams se le venía pagando cumplidamente su pensión hasta cuando, por Resolución 01049 de 23 de febrero de 1994, se le suspendió argumentándose que en 1973 el cónyuge varón no podía ser beneficiario de la pensión de su esposa y ello implicaría, según el artículo 42 del Decreto 2665 de 1988 la suspensión de la prestación. Interpuso reposición y apelación contra la Resolución 01049 de 1994 que le suspendió la pensión; no prosperó la reposición el 11 de octubre de 1994 (Resolución 07027) y no aparece en el expediente elemento de juicio que permita pensarse que la apelación ya hubiere sido resuelta. El solicitante afirma encontrarse en limitado estado de salud, no contar con

otro medio de subsistencia y tener en la actualidad 74 años.

2. Decisión de primera instancia.

La Juez 50 Civil Municipal de Santafé de Bogotá, en sentencia de 25 de noviembre de 1994, luego de un prolijo análisis, declara improcedente la acción. Finaliza con esta apreciación: ".... debemos concretar que el fundamento que trae a colación el accionante basado en el art.73 del Código Contencioso Administrativo, no puede ser de recibo en este caso específico por cuanto aquí la decisión tomada por el Instituto de Seguros Sociales Nivel Nacional y en la que ordenó suspender la prestación conferida a CARLOS ALFONSO ADAMS es un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad, y de otra parte no es una simple comunicación, la que sí no tendría ningún otro mecanismo de defensa judicial."

3. Decisión de segunda instancia.

Impugnado como fue el fallo del Juzgado 50 Civil Municipal de esta ciudad, el ad-quem (Juzgado 19 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá), en sentencia de 9 de febrero de 1995 confirmó con la tesis de que "la parte interesada cuenta con la acción contenciosa y adicionalmente puede hacer uso de la suspensión provisional del acto agraviante" y que, según el Decreto 306 de 1992 no hay perjuicio irremediable "cuando la solución al asunto planteado se concreta al restablecimiento del derecho".

II. FUNDAMENTOS JURIDICOS.

A. Competencia.

Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para conocer de esta revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución

Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.

B. Temas jurídicos a tratar.

Se ratificarán estas jurisprudencias de la Corte Constitucional: la pensión como derecho subjetivo, la caracterización del perjuicio irremediable, la avanzada edad como factor para tener en cuenta en la tutela como mecanismo transitorio; y se profundizará respecto a este tema: se estudiará la vigencia del literal b-, artículo 42 del decreto 2665 de 1988, frente a la Constitución y la ley, teniendo en cuenta la evolución del derecho administrativo desde la regla de la revocabilidad a la institución de la cosa juzgada administrativa, y la oportunidad que tienen las entidades públicas para demandar la nulidad y el restablecimiento del derecho (acción de lesividad).

1. La pensión es un derecho subjetivo.

Primero hay que señalar la naturaleza de las pensiones, en general. En reciente sentencia de esta Sala1 se dijo: La pensión, cuando ha adquirido la condición de situación jurídica concreta, merece la especial protección ya señalada por esta Sala de Revisión al estudiar la transformación jurisprudencial que a partir de 1946 se dió al tema de las pensiones. Hizo la Corte Constitucional, en la sentencia aludida (T-456/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero) un recuento histórico desde cuando la pensión se consideraba como

una GRACIA o RECOMPENSA GRATUITA2. Dice la Corte Constitucional: "Con estas actitudes, nadie se atrevía a plantear en aquél entonces que se considerara a las pensiones como derecho adquirido3. Se necesitó que el Consejo de Estado principiara a darle un nuevo enfoque a la liquidación de las pensiones para que lo que había sido salvamento de voto en 1915 se convirtiera en doctrina mayoritaria de la Corte Suprema en 1946. 1Sentencia T-313 de 19 de julio de 1995, Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. 2Sentencia de 25 de octubre de 1918, Ponente: Gnecco Laborde, ver G.J.T. XXVI, #1380, pág. 378 y la de 10 de diciembre de 1915 (g.j. #1225, p.165) ambas de la Corte Suprema, Sala Plena. 3Ver. G.J.T. XLV, # 1928, pág. 600. Sentencia de 18 de octubre de 1937, Ponente : Pedro Alejo Rodríguez. La inicial tesis de la Corte Suprema fue variada radicalmente el 28 de febrero de 1946, por sentencia del doctor ANIBAL CARDOSO GAITAN, cuando se declaró inexequible el artículo 9 del Decreto de

1932. Dijo la Corte Suprema: "El régimen jurídico de la pensión de retiro, como el del sueldo, depende de la naturaleza jurídica de la pensión. en tanto que las condiciones legales no se han llenado (pensión eventual) el agente público se halla en una situación legal y reglamentaria; cuando las

condiciones legales se han llenado, aquél se encuentra en una situación jurídica individual"4 Para llegar a estas conclusiones, la sentencia considera al sueldo y a la prestación como "ventajas personales" y les da como respaldo constitucional el respeto que se debe tener a los derechos adquiridos "con arreglo a las leyes civiles" (artículo 10 del Acto Legislativo # 1 de 1936). Este viraje, expresado en una decisión que estableció inconstitucional el tope máximo para pensiones, fijaba además estos criterios: "Desde que un agente público ha llenado las condiciones preestablecidas y se ha producido por los medios legales el reconocimiento de una pensión en su favor, tiene el status que corresponde a una pensión adquirida. El derecho del agente público es entonces irrevocable en el sentido de que las condiciones, las bases de la liquidación, las tarifas que resultan de los textos legislativos en vigor en tal momento, no podrían ser modificados en detrimento suyo".5 En 1961 reitera la Corte Suprema, en sentencia de constitucionalidad, que las pensiones son derechos personales de los beneficiarios y créditos contra la entidad que la concede6 y, tanto el antiguo Tribunal Supremo del Trabajo como luego la Sala de Casación Laboral de la Corte, ya no ponen en duda que cuando el pensionado adquiere una situación jurídica concreta no puede menoscabársele. Esto se acerca mucho a la interpretación de la Carta del 1991 que permite afirmar que las prestaciones sociales adquiridas son derechos subjetivos, patrimoniales. La Nueva Constitución se expidió precisamente con el fin de asegurar el trabajo dentro de un marco económico y social justo (Preámbulo de

la Carta), caracterizándose al Estado como social de derecho, 4Gaceta Judicial #2029, pág. 1º. 5Ibidem. 6Sentencia de 11 de diciembre de 1961, Ponente: Enrique López de Pava, ver. G.J.T. XCVII, #2246-9, pág. 18. fundado entre otras cosa en el respeto al trabajo (artículo 1º), teniendo como uno de sus fines esenciales la efectividad de los derechos dentro de los cuales está la remuneración, el reajuste y el pago oportuno de la pensión (artículos 53, 46 y 48). No hay la menor duda de que salario y prestaciones son protegidos constitucionalmente. Es más, el constitucionalismo del 91 no se limita a promulgar los derechos, a dejarlos escritos, sino a protegerlos realmente. "Ahora bien, en derecho público como en derecho privado, la efectividad de las obligaciones sólo se logra si existen los mecanismos judiciales necesarios para que los individuos puedan existir tales conductas por parte del Estado. De lo contrario el derecho se convierte en una mera proclamación de propósitos que nadie asume como propios. En el caso de los derechos constitucionales fundamentales se ha establecido la tutela con el fin de hacer efectivos los derechos de manera pronta y adecuada. La acción de tutela es la respuesta instrumental al propósito del constitucionalismo contemporáneo, según el cual las personas deben gozar efectivamente de sus derechos fundamentales"7 El criterio para saber cómo se protege este derecho fundamental, ha sido fijado en varias sentencias de la Corte Constitucional, por ello, viene al caso hacer esta referencia: "Esta Corporación estima que las conductas omisivas de las entidades

encargadas de la seguridad social (Caja Nacional de Previsión Social, Instituto de los Seguros Sociales) en atender y cumplir debida y prontamente con sus obligaciones frente a los pensionados atenta contra el principio fundamental que rige nuestro Estado social de derecho y que constituye uno de sus fines esenciales, consistente en la eficacia real y no formal de los derechos fundamentales de los asociados. En efecto, el simple reconocimiento de las pensiones no implica que el derecho haya sido satisfecho en debida forma. Para ello es indispensable en aras de darle eficacia material, que efectivamente al pensionado se le cancelen cumplidamente las mesadas futuras y atrasadas, y que se le reconozca en aquellos casos que así se solicite, obviamente si se dan los presupuestos legales, la reliquidación o reajuste de la pensión a que tiene derecho. Obligación que debe hacerse efectiva dentro de los términos legales previstos para ello, en aras a no afectar ni desmejorar los derechos ni la calidad de vida de los pensionados."8 7Ponente: Ciro angarita Barón, T-526, 18 de séptiembre 1992. 8Sentencia T-181, 7 de mayo de 1993, Ponente: Hernando Herrera Vergara.

2. Cuándo la sustitución pensional es derecho fundamental.

Vista la importancia del mantenimiento y pago de las mesadas pensionales a fin de garantizar la calidad de vida de los pensionados, se entrará a estudiar el caso concreto de la sustitución pensional (pensión de sobrevivientes). En sentencia T-292 de 5 de julio de 19959 se precisó: "Para la Corte es necesario reiterar que la pensión de invalidez y su

equivalente, la sustitución pensional, son medidas de justicia social a favor de personas que se encuentran en situaciones de involuntaria e insufrible necesidad o, que por circunstacias de debilidad manifiesta, de carácter económico, físico o mental, requieren un tratamiento diferencial positivo o protector, con el fin de recibir un trato digno e igualitario en la comunidad (inciso 2 y 3 del artículo 13 C.N.)." Y, en la misma providencia, se trata el tema del respeto a los derechos subjetivos reconocidos a través de un acto administrativo. Dijo la Corte dentro de un caso en el cual la tutela prosperó: "Razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo. Es cierto que según el inciso 2º del art. 73 en referencia, es posible la revocación de los actos administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto, cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales, pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o un derecho subjetivo a una persona. Dicho de otra manera, los actos administrativos expresos expedidos

por la administración que reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos ya indicados (art. 73, inciso 1 del C.C.A.). en tal virtud, cuando la administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la Constitución o a la ley, debe proceder a demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1º del C.C.A.), pero no podrá revocarlo directamente, pues con ello lesiona derechos de los 9Sentencia 292/95, Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz. administrados y se atenta contra la seguridad jurídica de los ciudadanos."10 Y, concretamente sobre el caso de pensión de sobrevivientes, esta Sala Séptima, ya había indicado: “Este derecho es cierto e indiscutible, irrenunciable; la transmisión en el sector privado fue reglada por la Ley 33 de 1973 artículo 1º. Teniendo como antecedentes el Código Sustantivo del Trabajo art. 275, Ley 171 de 1961 art. 12, Ley 5º de 1969 art. 1º, Decreto 435 de 1971 art. 15 y la Ley 10 de 1972 art. 10. En la Ley 100 de 1993 a esta situación se le da el calificativo de PENSION DE SOBREVIVIENTES (artículo 46 a 49). Se ratifica que a ella tiene derecho en forma vitalicia el cónyuge supérstite y se aclara que además son beneficiarios los hijos menores de 18 años y hasta los 25 siempre que estén incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, y,

los hijos inválidos si dependían económicamente del causante y mientras subsistan las condiciones de invalidez (art. 47-b) Ese derecho, para los beneficiarios es derecho fundamental por estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial. Y, hay una situación de indefensión del beneficiario respecto a quien debe pagarle la mesada. La suspensión de hecho, por parte del patrono, del pago de las mesadas, no significa la pérdida del derecho, ni la caducidad de la acción, esa suspensión solamente influye en la prescripción trienal de la mesada. Mientras no exista una decisión judicial, no puede el patrono eludir ni retener la Pensión de Sobreviviente. Y si lo hace, su ilicitud no puede ser causal de la extinción del derecho."11

3. Retrospectividad laboral.

En el caso presente se suspendió la pensión del actor con base en el Decreto 2665 de 1988. Es necesario, entonces, ver los antecedentes de la norma, analizar la validez de ella y cotejarla también con la legislación posterior. Ha sido extensa y variada la legislación sobre este tema de la sustitución de pensión al cónyuge. Antes de 1988 existía esta legislación: - Ley 90 de 1946, artículo 59: establece la pensión vitalicia mensual a la viuda, sea o no inválida y al viudo inválido. 10Ibidem. 11Sentencia T-173/94, Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. -Ley 171 de 1961, artículo 12: la establece para el CONYUGE durante los

dos años subsiguientes al fallecimiento del empleado jubilado o con derecho a jubilación. -Decreto 3041 de 1966: aprueba el Reglamento del Seguro Social Obligatorio y en su art. 21 habla de la pensión a favor del CONYUGE SOBREVIVIENTE. -Ley 5ª de 1969 artículo 1º: habla del CONYUGE y ratifica los 2 años de pensión, pero continúa hablando de “empleado”. -Decreto 433 de 1971: expresamente deroga (art. 67) la Ley 90 de 1946. -Decreto 435 de 1971, artículo 15: ya habla de TRABAJADOR PARTICULAR y de SU CONYUGE y amplía a CINCO AÑOS. -Ley 10 de 1972, artículo 10: modifica el anterior en el sentido de que para quienes llevaban dos años de sustitución la prórroga sería hasta completar los cinco. -Ley 3 de 1973: Esta norma es para trabajadores particulares y para trabajadores oficiales y transforma en vitalicias las pensiones de LAS VIUDAS. -Ley 12 de 1975: habla de EL CONYUGE SUPERSTITE si el trabajador fallece antes de cumplir la edad cronológica, pero con tiempo de servicio. -Ley 4ª de 1976: extiende al beneficiario los servicios médicos, odontológicos, etc. -Ley 44 de 1980: facilita el procedimiento de traspaso y pago aportuno de las sustituciones pensionales. -Ley 113 de 1985: define quién es cónyuge supérstite: “esposo o esposa de la persona fallecida”. -Ley 71 de 1988: extiende las previsiones de la sustitución pensional y

precisa que las normas legales apenas contienen los derechos mínimos. En 1988 se expidió: - Decreto 2665 de 1988, artículo 42, literal b: permite suspender las prestaciones económicas y de salud, por parte del I.S.S., “cuando se compruebe que conforme a los Reglamentos del seguro, no se tenía derecho a ellas”12. Se trata de una norma que suspende los efectos de un acto administrativo proferido con anterioridad y curiosamente incluida dentro 12ótese que este caso es muy diferente a la suspensión de una pensión de invalidez cuando el pensionado no se somete a las revisiones médicas. de un decreto que expresamente dice en su artículo 103 que se aplicará analógicamente el Código Contecioso Adminsitrativo. Con posterioridad al Decreto 2665 de 1988 fue expedida la Ley 100 de 1993 (arts. 46 a 49): reafirma que se concede en forma vitalicia al "cónyuge supérstite,” la pensión de sobrevivientes. Además de variada, la legislación anterior y posterior a 1988 ha centrado el beneficio en el cónyuge sobreviviente. Cualquier duda que hubiere debe ser resuelta en favor del trabajador o del beneficiario, y, de todas maneras, la norma más favorable debe aplicarse RETROSPECTIVAMENTE. 4.1. EJECUTIVIDAD, OBLIGATORIEDAD Y EFICACIA DEL ACTO ADMNISTRATIVO Conviene establecer con meridiana claridad el significado que comporta el valor de Eficacia, Obligatoriedad, Ejecutoriedad, Ejecutividad y Estabilidad del acto administrativo. La ESTABILIDAD constituye un CARACTER del acto administrativo,13 o un PRINCIPIO del mismo.14 Si la

Administración expide una Resolución concediendo una sustitución de pensión, tal Acto administrativo adquiere estabilidad y por lo tanto ingresa al mundo jurídico. Otro carácter con categoría de principio, según CASSAGNE es la EJECUTORIEDAD; explica este tratadista: "Como un principio consubstancial al ejercicio de la función administrativa se halla la ejecutoriedad del acto administrativo, que consiste en la facultad de los órganos estatales que ejercen dicha función administrativa para disponer la realización o cumplimiento del acto sin intervención judicial, dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico".15

Marienhoff dice: "La ejecutoriedad del acto administrativo significa que, por principio, la Administración misma y con sus propios medios lo hace efectivo, poniéndole en práctica."16 O sea: si se profiere una Resolución decretando una pensión la misma entidad que profirió el acto administrativo debe ponerlo en práctica y unilateralmente no puede quitar o suspender los efectos. 4.2. Esta diferencia trae consecuencias de suma importancia en el campo de la certeza jurídica propia de todo Estado de Derecho. Pero antes es necesario indicar que en la teoría administrativa se diferencian la

ejecutoriedad de la ejecutividad: 13Ver Agustín Gordillo, Procedimiento y recursos administrativos. 14Ver Juan Carlos Cassagne, El Acto administrativo. 15Ibidem, pág. 331. 16Marienhoff Miguel, Tratado de derecho administrativo, T. II, Pág. 374 "En nuestra opinión la ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en dos planos distintos: la primera hace a las facultades que tiene la

Administración para el cumplimiento del acto administrativo, sin intervención judicial, utilizando excepcionalmente la coacción; la ejecutividad en cambio se refiere al título del acto en el plano procesal, siendo ejecutivo -conforme a todo nuestro ordenamiento jurídico procesalaquel acto que, dictado con todos los recaudos que prescriben las normas legales, otorguen el derecho procesal de utilizar el proceso de ejecución. El título ejecutivo del acto administrativo, no es pues en nuestro país la regla o el principio, sino la excepción y debe hallarse fundado en norma legal. Por otra parte, a diferencia del derecho privado, donde la creación del título ejecutivo proviene dl obligado, la Administración Pública (cuando la norma legal la autoriza) es quien crea unilateralmente el título ejecutivo, siendo éste el rasgo fundamental que caracteriza la ejecutividad del acto administrativo."17 La ejecutoriedad hace referencia a que determinado acto administrativo, cuya finalidad es producir determinados efectos jurídicos, se presume expedido con base en los elementos legales para su producción y en consecuencia es obligatorio para el administrado y la administración, razón por la cual puede ser ejecutado directamente por la administración, sin necesidad de la intervención de otra autoridad del Estado. En la doctrina moderna, la ejecutoriedad de manera alguna puede confundirse con la ejecutividad. La ejecutoriedad es propia de cualquier acto administrativo, en cuanto significa la condición del acto para que pueda ser efectuado. La ejecutividad equivale, a la eficacia que tal acto comporta, principio que no se constituye en una excepción, sino por el contrario es la regla general de todo acto administrativo, según García

Trevijano. Constituyendose entonces en real y efectiva aplicación del contenido del mismo sin que se difiera su cumplimiento. “Este carácter de exigibilidad proviene del cumplimiento de todos los requisitos que hacen a la existencia del acto. Es distinto a la ejecutoriedad del acto, la cual determina que la administración, aplique el orden jurídico y ejecute por si misma el acto, con la posibilidad de acudir a diversas medidas de coerción para asegurar su cumplimiento.”18 4.3. En algunas ocasiones se ha confundido el significado de tales expresiones, pero es claro que la doctrina distingue la obligatoriedad de la efectividad que el acto administrativo produce. Diferenciación tam