CC - T373-2007

Sentencia T-373/07

ACCION DE TUTELA-Carácter subsidiario y residual ACCION DE TUTELA-Procedencia como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ACCION DE TUTELA FRENTE A MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Procedencia excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable PERJUICIO IRREMEDIABLE-Elementos para que se configure ACCION DE TUTELA-Improcedencia para resolver controversias contractuales/ACCION DE TUTELA-Improcedencia para resolver controversias en un pliego de condiciones ACCION DE TUTELA FRENTE A ACTOS PRECONTRACTUALES-Procedencia excepcional por ocasionar perjuicio irremediable ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para resolver controversias en un pliego de condiciones ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable PLIEGO DE CONDICIONES-Corresponde a un acto administrativo general ACCION DE TUTELA-Improcedencia contra actos de carácter general, impersonal y abstracto ACCION DE TUTELA FRENTE A ACTOS PRECONTRACTUALES-Improcedencia por no demostración de perjuicio irremediable ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESImprocedencia por no ejercicio oportuno de mecanismos de defensa judicial

Referencia: expediente T-1535128

Acción de tutela instaurada por Maria Claudia Glaser Urbina contra el Instituto Nacional De Vías - Invías.

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil siete (2007).

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA dentro del proceso de revisión de los fallos adoptados el 30 de noviembre de 2006 y el 19 de diciembre de 2006 por el Juzgado Primero de Menores de Distrito Judicial de Bogotá D.C. y la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., respectivamente, que resolvieron la acción de tutela instaurada por MARIA CLAUDIA GLASER URBINA contra

el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS

I. ANTECEDENTES La acción de tutela interpuesta MARIA CLAUDIA GLASER URBINA, Ingeniera, mayor de edad y residente en la ciudad de Bogotá, interpuso acción de tutela con el objeto de lograr la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, e igualdad, que considera vulnerados por el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS (INVIAS), dentro del proceso licitatorio SMF328-2006. Los hechos que dieron lugar a la presentación de la acción de tutela se resumen como

sigue:

1. Mediante la Resolución No. 004779 de agosto 15 de 2006 el Instituto Nacional de VíasINVIAS dispuso la apertura de la Licitación Pública No.

SMF328-2006 cuyo objeto es el dragado de profundización del Canal de Acceso al Puerto de Buenaventura. La entidad señaló como fecha de inicio para tal efecto el día 28 de Agosto del presente año y como fecha de cierre el 2 de octubre del mismo mes y año.

2. Dentro del proceso se publicó el pliego de condiciones, en el cual se

determinaron las condiciones y requisitos que debían reunir los interesados en el mencionado proyecto licitatorio para su participación. En dicho pliego se especificaron los factores fundamentales del proyecto a contratar. Dicho pliego incluye además el anexo técnico, elemento que es parte esencial del mismo y en el cual se disponen los lineamientos técnicos que constituyen sustento del proyecto. En dicho pliego se especificó, adicionalmente, el presupuesto y los volúmenes a dragar, diferenciando la metodología para cada sector y la especificidad de sus condiciones técnicas, profundidades existentes y a dragar, calidad de los materiales a extraer, las especificaciones técnicas de la obra a realizar, el equipo y la maquinaria necesaria y demás requisitos.

3. Afirma que en múltiples oportunidades INVIAS modificó sustancialmente el pliego de condiciones. En efecto, dicho pliego fue modificado mediante

Adendo No. 1 de septiembre 29 de 2006. Posteriormente, fue modificado mediante Adendo No. 2 del 12 de octubre de 2006. Mediante resolución 06086 del 12 de octubre de 2006, el INVIAS fijó el diez por ciento (10%) del presupuesto oficial, la garantía de seriedad de la propuesta para la licitación. Una vez más, el pliego de condiciones fue modificado mediante Adendo No. 3 del 13 de octubre de 2006. Así mismo, mediante resolución No.007176 del 18 de octubre de 2006, se suspende la licitación SMF 328 de 2006. Nuevamente, el pliego de condiciones fue modificado mediante Adendo No. 4 del 18 de octubre de 2006. Mediante resolución No. 7525 del 1 de

noviembre de 2006, el INVIAS levanta la suspensión de la licitación publica. Finalmente el pliego de condiciones fue modificado mediante Adendo No. 5 del 1º de noviembre de 2006, un día antes del cierre del proceso licitatorio, que se realizó el 3 de noviembre del citado año.

4. En su criterio, con la constante, repentina y sustancial modificación de los pliegos, INVIAS “varió el andamiaje esencial del proyecto licitatorio SMF328/06 hasta el extremo de que el proyecto inicial fue sustancialmente modificado, pues el objeto(cid:31) contractual difiere sustancialmente del inicial, hecho que se nota al observar los adendos modificatorios proferidos por la entidad estatal, pues están animados de un componente arbitrario, inventivo e improvisado, con ausencia de seriedad, y de unas variantes por demás caprichosas, injustificadas e ilegales, aumentando con ello la inequidad y la inseguridad jurídica y técnica, en relación con las primigenias reglas del juego establecidas, ordenando un conjunto de modificaciones que causan confusión y caos, las cuales dependen no del Interés General sino de la voluntad absurda del operador estatal, poniendo en riesgo mis derechos fundamentales, como sujeto interesado en la licitación señalada.” Para fundamentar su aserto adjunta copia del pliego original y distintos adendos y argumenta detalladamente la presunta existencia de modificaciones sustanciales.

5. La actora considera que la actuación del INVIAS vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al trabajo, pues “al no existir

reglas de participación DEFINITIVAS, claras, justas, objetivas, y completas, tal como lo manda la ley, es imposible a ningún interesado participar como proponente en la presente licitación, dada la volubilidad caprichosa de las modificaciones plasmadas en los adendos expedidos después de la publicación del pliego definitivo, adendos contradictorios, injustificados, inconsistentes con las especificaciones indicadas en el ANEXO TÉCNICO ESPECIFICACIONES TÉCNICAS pags. 90 y ss del pliego.” Adicionalmente, en criterio de la actora, la actuación del INVIAS vulnera lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia, el artículo 3° del Código Contencioso Administrativo, las regulaciones en materia de contratos estatales, pero fundamentalmente el Estatuto de la Contratación administrativa - Ley 80 de 1.993. Indica que cuando el Estado actúa en calidad de contrante debe ceñirse a los principios de transparencia, economía, responsabilidad (contenidos en la Ley 80 de 1993art.23) y especialmente al principio de legalidad que debe estar presente dentro del proceso contractual. Sin embargo considera que “la entidad accionada pretermitió su acatamiento. En el caso sub-lite vemos con total claridad que con el proceder de la Entidad Contratante (INVÍAS) al desarrollar un conjunto de actuaciones arbitrarias, improvisadas, sin respeto por sus propias decisiones y por el resultado de los estudios técnicos que militan en el pliego como marco científico sustancial, generadoras de valoraciones particulares, subjetivas y contradictorias, se induce inequívocamente a error, se convierte el pliego de condiciones en un galimatías, quebrantando los derechos de los ciudadanos

que con fundamento en el principio del interés general, disponemos del derecho a ser posibles proponentes y participar dentro del proceso contractual, para colaborar con la administración para el logro de los cometidos estatales.”.

6. Considera que en el presente caso se está frente a la necesidad urgente de proteger los derechos so pena de que se consume un perjuicio irremediable.

7. Por las razones anteriores, solicita la tutela transitoria de sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y el trabajo y, en consecuencia decretar la nulidad de todos los adendos expedidos por INVIAS y ordenar a dicha entidad mantener la estructura técnica, operativa y financiera del proyecto tal como se publicó en el pliego de condiciones original.

Adicionalmente, solicita que como consecuencia de la declaratoria de NULIDAD de todos los adendos modificatorios, se establezca un término mínimo de 5 días a partir de la fecha en que se tutelen sus derechos y hasta el cierre de la licitación, para elaborar la propuesta, comprar el pliego de condiciones definitivo, y presentar la oferta y ordenarle a INVIAS mantener las condiciones definitivas con la expresa prohibición de modificar los aspectos sustanciales del proyecto y del respectivo pliego. Finalmente, solicita, “como medida provisional y precautelativa para evitar que se configure un perjuicio irremediable, cierto e inminente de no actuar con la rapidez que la acción de amparo que invoco (…) además de no hacer inocua esta acción de amparo constitucional frente a la posibilidad de hechos cumplidos al momento de tomar la decisión de fondo, se ORDENE LA SUSPENSIÓN DE LA LICITACIÓN SMF-328-2006 desde el día Primero

(1°.) de Noviembre de 2006 y hasta tanto se pronuncie el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre esta acción de tutela a efectos de tener acceso a la licitación y poder ejercer el derecho a presentar una oferta elaborada sobre bases sólidas y estables con respeto a los derechos fundamentales cuyo amparo depreco, una vez se definan reglas claras, justas, completas, y definitivas de participación. Igualmente se dejen sin efectos los adendos l, 2, 3, 4, y 5 y la Resolución 7525 de 2006 y se suspendan inmediatamente todas las actuaciones, trámites, procedimientos relacionados directa o indirectamente con la Licitación SMF-328 -2006.”. Coadyuvancias e intervenciones

8. Coadyuvaron la petición varias personas naturales y jurídicas. Fueron vinculados al trámite el Ministerio de Transporte y varios de los proponentes dentro de la licitación a que se alude. Notificada la entidad demandada, se opuso a las pretensiones de la accionante. Fundamentalmente la entidad accionada consideró que la acción de tutela resultaba improcedente dada la existencia de otros mecanismos de defensa judicial.

Decisión de Primera Instancia

9. Mediante decisión del 30 de noviembre de 2006 el Juzgado Primero de

Menores de Distrito Judicial de Bogotá D.C decidió tutelar los derechos al debido proceso, la igualdad y al trabajo, de la actora, vulnerados, en su criterio por el INTITUTO NACIONAL DE VIAS “INVIAS”, al momento de Cerrar la Licitación SMF 328 2006.

La juez avala la tesis de la actora según la cual la violación de los derechos fundamentales se produjo por evidentes errores in procedendo que generaron la pretermisión de la oportunidad de ofertantes para que acudieran al proceso de selección; y errores in judicando al emitir unos adendos que rompieron la regla de oro de la contratación administrativa que es que el pliego de condiciones es inmodificable en su parte sustancial y técnica. Señala la sentencia, que si bien la acción de tutela es un medio de defensa subsidiario, lo cierto es que “la verdad procesal recaudada dentro de la Tutela (…) indica no existir, para el caso concreto otro medio de defensa judicial, eficaz, idóneo y oportuno, que provea a la accionante la efectivización de sus derechos fundamentales, en contra de la vía de hecho de la administración, de manera que no se le cause un perjuicio irremediable o que le vulnere directamente sus derechos a la igualdad, trabajo y el debido proceso.”. En su criterio, si bien es cierto que formalmente en la Ley 80 de 1993 existe la vía de lo contencioso administrativo para repeler los desbordamientos de la administración, en materia de licitaciones públicas este mecanismo no opera de forma idónea y eficaz para evitar la violación de los derechos fundamentales a la igualdad o al trabajo. Por las razones anteriores concede el amparo transitorio de los derechos de la actora y supedita la protección a que “dentro del mes siguiente a la Resolución que cumpla con éste fallo de Tutela, debe iniciarse por la accionante la acción de nulidad, si aún no lo ha hecho, que al rompe se observa habrá de prosperar

por virtud de la abundante y puntual jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado en casos como el que aquí se examina en sede constitucional y es fundamento de la decisión de Tutela que se adopta.”. La juez hace una detallada explicación de las razones por las cuales en su criterio en el proceso licitatorio se vulneran las normas en materia de contratación y, por contera, los derechos de la actora. El resumen de su argumentación se encuentra en el aparte que se transcribe referido adicionalmente a las razones por las cuales no concede la petición de declarar la nulidad de los adendas del proceso licitatorio en comento. Dice la sentencia: “Esto, en estricta sujeción a un test de proporcionalidad y razonabilidad, ya que mal se haría, como lo solicitó la accionante, en entrar a anularse los adendos sin salvaguardar el derecho de las personas que presentaron ofertas el 3 de Noviembre de 2006, quienes ofertaron de acuerdo a las condiciones establecidas en el pliego y sus adendos, por cuanto dichas ofertas la efectuaron bajo las condiciones allí establecidas. En consecuencia se denegará dicha petición de nulidad de los adendos, manteniendo su vigencia, pero otorgando un plazo para que éstos mantengan su calidad de definitivos y estables, prohibiendo a la entidad accionada hacer nuevas modificaciones, pues, pese a que el Despacho considera como se analizó, que INVIAS violó derechos fundamentales cuyo amparo solicita la accionante, al expedir los multicitados adendos, por ser contentivos de múltiples modificaciones sustanciales al pliego de condiciones o términos de Referencia, variando la legalidad del

contrato en sus reglas de juego, en forma contradictoria y en diversas oportunidades sin otorgar el tiempo suficiente para que los interesados pudieran asimilar los cambios intempestivos durante el término de la licitación y a última hora un día antes del cierre y sin reponerse los días que se restaron al plazo de licitación, no es menos cierto que es preciso proteger los derechos de los interesados que ya presentaron sus ofertas de acuerdo a esos términos, amén de las inversiones en recursos operativos, dinerarios y el trabajo que ello implicó para los mismos, bajo el principio que no se puede amparar un derecho sacrificando otros con igual categoría constitucional, de manera que se protegerá el derecho de los interesados que presentaron sus ofertas para la licitación, porque aunque reprochables los cambios que propiciaron los adendos al pliego de condiciones como se disertó, para el momento de proponer estaban vigentes, y, equivalentemente se les concederá a los accionantes la oportunidad conculcada por INVIAS a efectos que igualmente puedan usufructuar la oportunidad reclamada y que dimana de la igualdad y debido proceso administrativo y gozar del plazo necesario para elaborar sus ofertas ajustándolas a los cambios aludidos.” En virtud de lo anterior, ordena: “al INSITUTO NACIONAL DE VIAS “INVIAS”, para que opere la protección de los derechos fundamentales de la accionante y los que coadyuvaron su escrito, que dentro del término de las 48 HORAS siguientes a la notificación del presente fallo, ejecute los trámites necesarios, para reemplazar el acto administrativo Resolución 7525 del 1ro de

Noviembre de 2006, reponiendo en el proceso licitatorio SMF 328 2006, para el Dragado de Profundización del Canal de Acceso al Puerto de Buenaventura DIEZ (10) DÍAS HABILES, en el plazo del cierre de la licitación pública a partir que se surta la última notificación del acto administrativo ordenado.”. Finalmente, solicita a la Procuraduría General de la Nación, Delegada para la Contratación Estatal que, de conformidad con sus competencias constitucionales y legales, vigile el cumplimiento de la providencia por parte del Señor Sub Director Marítimo y Fluvial, Ingeniero ALVARO JOSE SOTO GARCÍA y la DRA. ELIANA ANDREA VARGAS SÁNCHEZ, coordinadora Área de Licitaciones y Concursos del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS

“INVIAS”.

Impugnación de INVIAS

10. En criterio de la entidad accionada, la LICITACION PUBLICA SMF 328 DE 2006 se ha adelantado de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993 y los criterios establecidos en el Decreto 2170 de 2002. Al respecto hace un exhaustivo recuento de la actividad precontractual adelantada para demostrar que la misma se sujetó a los principios constitucionales y legales respectivos.

11. Señala el Instituto que el 15 de noviembre, el Instituto nacional de Vías fue notificado de una tutela (No. 2006-00126-00) contra el proceso SMF-3282006 interpuesta por el señor NIVALDO HUMBERTO PUENTES ante el JUZGADO 29 ADMINISTRATIVO Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, y la cual resulta – salvo algunos cambios de forma - prácticamente

igual a la que se estudia en el presente proceso.

12. En cuanto a la procedencia de la acción de tutela indica que la misma resulta improcedente si existe otro mecanismo de defensa judicial sin que resulte necesaria la tutela para evitar la consumación de un perjuicio sobre un derecho fundamental. En efecto, a su juicio, “Así, de acuerdo con los hechos alegados en la tutela, en los que se aduce, existe una supuesta infracción a normas constitucionales que contemplan los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, en gracia de discusión, estaríamos frente actos precontractuales emitidos por la administración manifiestamente nulos, frente a los cuales procedería específicamente las acciones contempladas en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, según el cual, “...Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación..”.

Señala que la jurisprudencia ha corroborado lo anterior, afirmando “La acción de tutela se caracteriza por ser un procedimiento preferente y sumario que, si bien contiene ciertas garantías mínimas y necesarias para la validez constitucional de un proceso judicial, sin embargo, no está sometido a la plenitud y al rigorismo de otros debates judiciales que admiten una mayor participación de las partes y un más amplio despliegue de sus derechos procesales. No obstante, la arbitrariedad judicial se controla en la medida en

que el juez constitucional exija, dentro de las características propias de cada caso, una prueba suficiente del dicho actor y permita que la contraparte controvierta, dentro de un plazo muy breve, las pruebas aportadas. Sin embargo, si se debaten cuestiones que deben someterse a la mas amplia controversia judicial y no existe una plena prueba de las afirmaciones de las partes, lo cierto es que el juez de tutela debe abstenerse de adoptar una decisión que pueda afectar, sin un fundamento fáctico suficiente, derechos legales o constitucionales de alguna de las personas trabada en la litis judicial”. De la misma forma, la Alta Corporación, ha considerado: “Como se desprende de la reiteradísima jurisprudencia de esta Corporación, la acción de tutela tiene por objeto exclusivo la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales cuando aparezcan violados o amenazados por acción u omisión de la autoridad pública o aun de particulares, en los casos previstos por la Constitución y la ley. No es ámbito propio de la actividad encargada a los jueces de tutela, como jueces constitucionales, el relativo a las controversias surgidas entre los particulares y la administración por la interpretación, aplicación y ejecución de normas legales y reglamentarias, a no ser que por tales conceptos resulten afectados o en peligro derechos fundamentales de las personas en concreto, sin que exista a su alcance un medio judicial eficaz con miras a su defensa”. Por tales razones encuentra que la acción de tutela resulta improcedente, pues la actora cuenta con otros mecanismos judiciales de defensa sin que parezca necesaria la procedencia de la tutela para evitar la consumación de una

violación a un derecho fundamental. Adicionalmente indica que si a la actora el INVIAS le está violando un derecho Constitucional Fundamental, dentro del ejercicio de la acción contencioso administrativa de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, puede solicitar como medida acorde con lo dispuesto en el artículo 152 del C.C.A, la suspensión provisional de los actos administrativos que consideraba estaban lesionando sus derechos.

13. Como la Tutelante dispone de otro medio de defensa se constituye la Decisión adoptada por la Sala en una intromisión indebida, por cuanto es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que tiene la competencia para debatir el asunto en estudio y de conformidad con el C.C.A., mientras los actos administrativos no sean anulados o suspendidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, son de forzoso cumplimiento y están investidos de la presunción de legalidad. Al respecto reitera el argumento según el cual “en innumerables sentencias, proferidas por la Corte Constitucional, en ejercicio de la atribución Constitucional de revisión de las sentencias de Tutelas, proferidas por los jueces de la república, sobre esta acción ha manifestado: 1.- Residual o subsidiaria. 2.- Que no está llamada a proceder como mecanismo alterno o sustituto de las vías legales de protección de los derechos.”.

Todas las razones anteriores, ratifican, en su criterio, la improcedencia de la acción de tutela, por existir otro mecanismo de defensa judicial.

14. La entidad indica que si bien la presente tutela fue interpuesta como mecanismo transitorio de defensa, lo cierto es que no demuestra la existencia de un perjuicio irremediable que resulte necesario evitar a través de

la acción constitucional de defensa de derechos fundamentales. Al respecto citando jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado recuerda que “el perjuicio irremediable es aquel daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y, por tanto, no puede ser retornado a su estado anterior. Al respecto, del análisis de las pruebas aportadas al expediente no se infiere la existencia de un perjuicio de carácter irremediable que pudiere evitarse con el ejercicio transitorio de ésta acción, ya que no basta sólo afirmar la irreparabilidad del mismo, sino, ofrecer las explicaciones y pruebas correspondientes, para que el juez de tutela adquiera plena certeza sobre su ocurrencia.” . Posición reiterada en fallo de tutela de la Corte Constitucional T613 de 2005. Por las razones anteriores considera que si la actora sintió que la entidad cometió un acto o profirió una actuación contraria a derecho debió acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo incoando una de las acciones que para el efecto fueron consagradas en el Código Contencioso Administrativo.

15. Adicionalmente, la entidad hace un detallado recuento del proceso licitatorio para demostrar que se ha ajustado integralmente a los imperativos legales y constitucionales y que ninguno de los actos precontractuales ha vulnerado los derechos al debido proceso, a la igualdad o al trabajo de la actora.

Decisión de segunda instancia

16. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C. Sala de Familia,

en sentencia del diecinueve (19) de diciembre de dos mil seis (2006), revocó la decisión de primera instancia y negó la acción de tutela presentada. En criterio del Tribunal, los actos administrativos a que se alude pueden y deben, si es que existe alguna discrepancia con los mismos, ser atacados a través de las acciones ante los jueces de lo contencioso administrativo. A su juicio, estos jueces son los llamados a dirimir tal clase de controversias, competencia que no puede ser invadida por el juez constitucional, al que le está vedado hacerlo, “pues ello sería, nada más, ni nada menos, que una intromisión en asuntos que le son ajenos.”. En consecuencia, encuentra que la demandante cuenta con la posibilidad de pedir la suspensión provisional del acto administrativo, ante los jueces mencionados, proceso en el que puede revisarse la legalidad y constitucionalidad de aquel, para si es ostensible la vulneración de los derechos de los participantes en la licitación, se disponga la paralización de sus efectos. Por otro lado, considera que si tales actos no han sido controvertidos por la actora por los medios de impugnación que tenía a su alcance, no puede venir a subsanar los efectos de su negligencia, por medio de este mecanismo extraordinario. Adicionalmente, el Tribunal encuentra que no aparece demostrado que la actora haya solicitado a la entidad demandada la reposición de los actos administrativos impugnados a través de la tutela o la subsanación de las presuntas irregularidades. Así mismo, encuentra que la peticionaria no se encuentra dentro de quienes participan en la licitación a que se alude, de modo

que mal puede derivarse en su contra perjuicio alguno y menos irremediable, para acceder a la concesión del amparo, así sea transitoriamente, más aún si la licitación, en efecto, es solo una expectativa para el participante en ella. Por las razones expresadas, el Tribunal niega la tutela solicitada, previa la revocatoria de la sentencia impugnada.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para revisar las providencias proferidas dentro de la presente acción de tutela en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política.

Problema jurídico

2. Se pregunta la Corte si en el presente caso procede la acción de tutela como mecanismo judicial para revisar el proceso precontractual que, según la actora, compromete sus derechos fundamentales. Si la tutela resultará procedente, debería la Corte estudiar si los actos administrativos impugnados generan, efectivamente, una lesión sustancial de los derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el trabajo de la actora.

Para resolver el problema jurídico planteado procederá la Corte a reiterar su jurisprudencia en la materia. Improcedencia de la acción de tutela para revisar la etapa precontractual de un proceso de contratación estatal

3. Como se sabe bien la acción de tutela es una acción subsidiaria y residual que sólo procede (1) cuando no existe otro mecanismo de defensa judicial de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados; o (2) cuando, pese a la existencia del otro mecanismo, se requiere la urgente protección para evitar la consumación de un perjuicio irremediable sobre un derecho fundamental.

Según la Corte, para que pueda hablarse de la existencia de un perjuicio irremediable es necesario que concurran una serie de condiciones que se explican como sigue: “La acción de tutela, como se señaló, también puede ser interpuesta como mecanismo transitorio aun ante la existencia de otro medio de defensa judicial[14], siempre y cuando su finalidad no sea otra que la de evitar un perjuicio irremediable, el cual se estructura a partir de la existencia concurrente de ciertos elementos, a saber: la inminencia, el cual se relaciona con la exigencia de medidas inmediatas; la urgencia que tiene la persona por salir del perjuicio inminente; y, la gravedad de los hechos que hace impostergable la tutela como un mecanismo indispensable para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales[15]. Sobre el particular, esta Corporación ha sostenido que “[e]l perjuicio irremediable consiste en un riesgo inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental, que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño. La gravedad de los hechos debe ser de tal magnitud que haga impostergable la tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos; además, debe resultar urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en que se encuentra”[16].

4. En cuanto a la procedencia de la acción de tutela para controvertir actos precontractuales, la Corte Constitucional ha señalado que, en principio, esta acción no resulta procedente. En efecto, para la controversia de tales actos existen recursos ordinarios que tienen la idoneidad de evitar la consumación

de los perjuicios iusfundamentales que puedan encontrarse comprometidos en el proceso. Por su importancia para el presente caso la Sala reproducirá la doctrina sentada en la SU-713 de 2006 sobre la materia: En particular en materia de contratos administrativos ha dicho la Corte: De los mecanismos contenciosos de defensa judicial previstos en el ordenamiento jurídico para controvertir las irregularidades que se presenten en los actos precontractuales, entre ellos, el correspondiente al pliego de condiciones. (De la improcedencia por regla general de la acción de tutela)

19. Esta Corporación, en diversas ocasiones, ha reconocido que en el trámite de un proceso licitatorio, y en concreto, en el contenido del pliego de condiciones, es posible que los derechos fundamentales de por lo menos uno de los proponentes, sean eventualmente objeto de amenaza o violación. Sin embargo, de igual manera, en todas esas oportunidades, ha concluido que el ordenamiento jurídico reconoce otros mecanismos de defensa judicial para obtener su debida protección, dejando a salvo la procedencia de la acción de tutela, para