CC - T396-2009

Sentencia T-396/09

PENSION DE SOBREVIVIENTES COMO PARTE DEL

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Protección constitucional PENSION DE SOBREVIVIENTES Y PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR SU RECONOCIMIENTO-Reiteración de jurisprudencia ACCION DE TUTELA Y PENSION DE SOBREVIVIENTESReconocimiento por esta vía se encuentra sometido a una condición de tipo probatorio consistente en que esté acreditada la procedencia del derecho Es necesario recordar que, como se señaló en la sentencia T-836 de 2006, el excepcional reconocimiento del derecho pensional por vía de tutela se encuentra sometido, adicionalmente, a una última condición de tipo probatorio, consistente en que en el expediente esté acreditada la procedencia del derecho, a pesar de la cual la entidad encargada de responder no ha hecho el mencionado reconocimiento o simplemente no ha ofrecido respuesta alguna a la solicitud. Ahora bien, en aquellos casos en los cuales no se encuentre plenamente acreditado el cumplimiento de los requisitos y los derechos fundamentales del solicitante se encuentren amenazados por un perjuicio irremediable, el juez de tutela podrá reconocer de manera transitoria el derecho pensional cuando exista un considerable grado de certeza sobre la procedencia de la solicitud. El mencionado requisito probatorio pretende garantizar dos objetivos: en primer lugar, busca asegurar la eficacia de los derechos fundamentales del sujeto que a pesar de encontrarse en una

grave situación originada en el no reconocimiento de su derecho pensional, cuya procedencia está acreditada, no ha visto atendida su solicitud de acuerdo a la normatividad aplicable y a las condiciones fácticas en las que apoya su petición. Y, en segundo lugar, este requisito traza un claro límite a la actuación del juez de tutela, quien sólo puede acudir a esta actuación excepcional en los precisos casos en los cuales esté demostrada la procedencia del reconocimiento. Expediente T-2173231 PENSION DE SOBREVIVIENTES DE HIJO FALLECIDONorma que exige a padres demostrar dependencia económica “total y absoluta” respecto a hijo desconoce el principio de proporcionalidad/DEPENDENCIA ECONOMICA PARCIAL PARA SOLICITAR PENSION DE SOBREVIVIENTES Debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que el artículo 47 de la ley 100 de 1993 prescribía que para que los padres del pensionado o afiliado tuvieran derecho a la pensión de sobrevivientes debía acreditarse, entre otras cosas, que éstos dependieran en forma total y absoluta de éste último. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-111 de 2006, declaró la inexequibilidad de la expresión “de forma total y absoluta” pues exigir esto significaba en términos prácticos que el solicitante debía encontrarse en situación de indigencia para que fuera procedente el reconocimiento del derecho pensional, lo que desconocía de manera flagrante el principio de proporcionalidad al sacrificar los derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana por alcanzar una cierta austeridad del sistema de seguridad social en pensiones. A partir de la sentencia de constitucionalidad mencionada, la

dependencia económica que deben acreditar los padres para obtener la pensión de sobrevivientes ante el fallecimiento de sus hijos puede ser parcial o total. Es por ello que la resolución 08860 del 30 de mayo de 2008 desconoce la ley y la jurisprudencia constitucional pues asume que el si la señora recibe una suma de dinero mensual de su esposo ello descarta la dependencia económica de la madre respecto de la del hijo fallecida, sin analizar siquiera la posibilidad de que tal dependencia fuera parcial. DEPENDENCIA ECONOMICA-Investigaciones administrativas deben reflejar la realidad de las personas que solicitan tales prestaciones En varias ocasiones esta Corte ha indicado que las investigaciones administrativas que se adelantan con el fin de examinar el cumplimiento de determinados requisitos pensionales, como la dependencia económica, deben reflejar la realidad de las personas que solicitan tales prestaciones, de modo tal que a los funcionarios administrativos les está vedado interpretar las pruebas recolectadas de una forma incompleta o sesgada con el objetivo de buscar algún pretexto para negar el derecho pensional, lo que constituiría una vía de hecho administrativa1. Una actuación semejante puede llegar a violar no sólo los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la salud, a la educación, a la vivienda digna, a la alimentación adecuada y a la 1 Sentencias T-1065 de 2005, T-701 de 2006 y T-836 de 2006. 2 Expediente T-2173231 seguridad social sino también el derecho fundamental al debido proceso administrativo (artículo 29 de la Constitución). PENSION DE SOBREVIVIENTES-Caso en que el ISS no

respondió en el proceso de tutela si se encuentran acreditados los requisitos para acceder a ésta por lo que se ordena el reconocimiento/ACCION DE LESIVIDAD Y PENSION DE SOBREVIVIENTES-El ISS puede promoverla en este caso si encuentra que la demandante no cumple con los requisitos legales necesarios para acceder a ésta La jurisprudencia constitucional ha admitido la posibilidad de reconocer pensiones en aquellos casos en los cuales no se encuentre plenamente acreditado el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la prestación si los derechos fundamentales del solicitante se encuentren amenazados por un perjuicio irremediable y si existe un considerable grado de certeza sobre la procedencia de la solicitud. En este caso, por un lado, se ha demostrado ya que las condiciones personales de la actora -mujer de la tercera edad, sujeto de especial protección constitucional, perteneciente al estrato uno, que sólo cuenta para su subsistencia con 140.000 pesos mensualesimponen la inmediata protección de sus derechos fundamentales. Por el otro, el hecho de que el Instituto de Seguros Sociales haya negado el reconocimiento pensional únicamente por la supuesta falta de dependencia económica, sin hacer referencia a ningún tipo de incumplimiento de las demás exigencias legales, hace pensar a la Sala que la peticionaria los reúne. Lo anterior no obsta para que el Instituto de Seguros Sociales promueva, ante los jueces competentes, una acción de lesividad contra el acto administrativo que se ordenará producir si encuentra que la señora no cumple con los demás requisitos legales necesarios para acceder a la pensión de sobrevivientes.

Referencia: expediente T-2173231

Acción de tutela instaurada por Elvira Muñoz Hernández contra el Instituto de Seguros Sociales

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO

SIERRA PORTO

Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil nueve (2009). 3 Expediente T-2173231 La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado Sexto de Menores del Circuito de Cali en la acción de tutela instaurada por Elvira Muñoz Hernández contra el Instituto de Seguros Sociales.

I. ANTECEDENTES El pasado cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008), la ciudadana Elvira Muñoz Hernández interpuso acción de tutela ante el Juzgado Sexto de Menores del Circuito de Cali solicitando el amparo de su derecho fundamental a la seguridad social, el cual, en su opinión, ha sido vulnerado por el Instituto de Seguros Sociales.

De acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la accionante sustenta su pretensión en los siguientes Hechos 1.- El 12 de octubre de 2007, Elvira Muñoz Hernández, de 68 años,

solicitó al Instituto de Seguros Sociales (ISS) el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes a causa del fallecimiento de su hija Luz Dary González Muñoz el 23 de agosto de 2007 pues dependía de ésta última en forma parcial (folios 1, 2, y 5, cuaderno 2). 2.- El ISS, mediante resolución 08860 del 30 de mayo de 2008, negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada porque “de acuerdo a la investigación administrativa realizada por funcionario del seguro social (folios 34 y 35) se estableció que la señora Elvira Muñoz no reúne los requisitos exigidos en la normatividad citada para ser acreedora a la sustitución pensional [se refiere al artículo 47 de la ley 100 de 1993] por cuanto no se logró establecer la dependencia económica entre la peticionaria y la causante, toda vez que la señora 4 Expediente T-2173231 Elvira Muñoz depende económicamente de su esposo Humberto González” (folio 3, cuaderno 2). 3.- Aduce la peticionaria en su escrito de tutela que no es cierto que dependa económicamente de su esposo pues éste sólo le entrega una cuota alimentaria que no le alcanza para sufragar sus gastos de alimentación, salud, vestuario y recreación, los cuales eran cubiertos por su hija (folio 1, cuaderno 2). Solicitud de Tutela 4.- Con fundamento en los hechos narrados, la ciudadana Elvira Muñoz Hernández solicitó la protección de su derecho fundamental a la seguridad social que considera ha sido vulnerado al negarse la entidad

demandada a reconocerle la pensión de sobrevivientes. En consecuencia pide ordenar al ISS el reconocimiento de la misma (folio 1, cuaderno 2). Respuesta de la entidad demandada 5.- A pesar de haber sido notificado personalmente de la tutela interpuesta por la señora Elvira Muñoz Hernández el 18 de diciembre de 2008, el ISS no se pronunció al respecto (folio 11, cuaderno 2). Decisión judicial objeto de revisión Sentencia de instancia única 6.- El Juzgado Sexto de Menores del Circuito de Cali resolvió negar el amparo solicitado pues consideró que la acción de tutela impetrada era improcedente por existir otro mecanismo de defensa judicial consistente en un proceso ordinario laboral (folios 17 y 18, cuaderno 2). Documentos recibidos en el trámite de revisión El 21 de abril de 2009 el Magistrado Sustanciador recibió una comunicación de la peticionaria acompañada de varios soportes documentales. De la información recibida se puede extraer lo siguiente. 7.- El once (11) de septiembre de 2006 se celebró, ante la Comisaría Móvil de Familia de Montebello, una audiencia de conciliación de regulación de alimentos entre la señora Elvira Muñoz Hernández y su esposo el señor Humberto González Vergara. Consta en el acta que la peticionaria convocó a su esposo a conciliación con el fin de incrementar la cuota alimentaria que le había sido impuesta a éste último en su favor 5 Expediente T-2173231 por un juez a raíz de una demanda de alimentos. Como consecuencia de

la audiencia se aprobó el incremento de la cuota de $120.000 pesos a $140.000 pesos “además de una cuota adicional de $140.000 mil pesos moneda cte en el mes de junio y en el mes de diciembre (la muda y regalo navideña) (sic)” (folio 10, cuaderno principal). 8.- La peticionaria pertenece al estrato 1 (folio 12, cuaderno principal) y está afiliada, en calidad de beneficiaria de su esposo, al régimen contributivo de salud (folio 13, cuaderno principal). Pruebas solicitadas en el trámite de revisión 9.- En vista de que en el expediente no se tiene información sobre el cumplimiento por parte de la accionante de los requisitos legales necesarios para acceder a la pensión de sobrevivientes, excepto el de dependencia económica, el Magistrado Sustanciador, mediante auto del veinte (20) de abril de dos mil nueve (2009), solicitó tal información al Instituto de Seguros Sociales en los siguientes términos: “PRIMERO.- ORDENAR que por Secretaría General se solicite al Instituto de Seguros Sociales -Seccional Valleque, en el término de ocho (8) días calendario contados a partir de la notificación del presente Auto, informe de manera detallada y justificada si, teniendo por acreditado el requisito de dependencia económica, la señora Elvira Muñoz, identificada con C.C. 20.250.083, satisface los demás requisitos legales para acceder a la pensión de sobrevivientes a causa del fallecimiento de su hija Luz Dary González Muñoz, identificada con C.C.

31.910.155. SEGUNDO.- ORDENAR que por Secretaría General se solicite al Instituto de Seguros Sociales -Seccional Valleque, en el término de ocho (8) días calendario contados a partir de la notificación del presente Auto, adjunte los respectivos soportes documentales que respaldan la respuesta dada en virtud del numeral anterior” (folios 17-19, cuaderno principal). 10.- El seis (6) de mayo de dos mil nueve (2009), la Secretaría General de esta Corporación informó al Magistrado Sustanciador que el auto mencionado anteriormente había sido notificado a su destinatario el veintidós (22) de abril del año en curso y que, vencido el término otorgado por el mismo, no se había recibido respuesta alguna por parte del Instituto de Seguros Sociales (folio 15, cuaderno principal). 6 Expediente T-2173231 11.- En vista de lo anterior, el Magistrado Sustanciador, mediante auto del once (11) de mayo de dos mil nueve (2009), requirió al Instituto de Seguros Sociales para que, en el término de tres días contados a partir de su notificación, remitiera a esta Corte la información solicitada en el auto del veinte (20) de abril del año en curso. En el mismo auto se le advirtió que, de conformidad con la legislación colombiana, los servidores públicos deben prestar en forma eficaz e inmediata la colaboración requerida por esta Corporación (folio 23, cuaderno principal). 12.- El dos (2) de junio de dos mil nueve se recibió en el despacho constancia de la Secretaría General de esta Corporación en la que se indica que, dentro del término otorgado, no se recibió comunicación

alguna por parte del Instituto de Seguros Sociales (folio 20, cuaderno principal).

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1.- Esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

Problema jurídico 2.- En atención a lo expuesto, esta Sala de Revisión debe determinar si el Instituto de Seguros Sociales vulneró el derecho fundamental a la seguridad social de la peticionaria al negarse a reconocerle la pensión de sobrevivientes. 3.- A fin de resolver el asunto, la Sala se pronunciará sobre los siguientes tópicos: (i) la pensión de sobrevivientes como parte del derecho a la seguridad social, (ii) la seguridad social como derecho constitucional fundamental y su protección por medio de la acción de tutela, (iii) la procedencia de la acción de tutela para reclamar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y (iv) el caso concreto. La pensión de sobrevivientes como parte del derecho a la seguridad social 4.- La seguridad social se erige en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho constitucional a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, según se sigue de la lectura del artículo 48 superior, el cual prescribe lo siguiente: “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a 7 Expediente T-2173231 la seguridad social”2. La protección que le otorga el ordenamiento constitucional al derecho a la seguridad social se complementa y fortalece por lo dispuesto en el ámbito internacional pues son varios los instrumentos internacionales que

reconocen el derecho de las personas a la seguridad social3. El artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona afirma que: “Artículo XVI. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”. 2 Sobre el alcance de la seguridad social como derecho protegido a la luz del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en su observación general número XX el Comité hizo las siguientes precisiones: “26. El artículo 9 del Pacto prevé de manera general que los Estados Partes "reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso el seguro social", sin precisar la índole ni el nivel de la protección que debe garantizarse. Sin embargo, en el término "seguro social" quedan incluidos de forma implícita todos los riesgos que ocasionen la pérdida de los medios de subsistencia por circunstancias ajenas a la voluntad de las personas. 27.De conformidad con el artículo 9 del Pacto y con las disposiciones de aplicación de los Convenios de la OIT sobre seguridad social -Convenio Nº 102, relativo a la norma mínima de la seguridad social (1952) y Convenio Nº 128 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967)- los Estados Partes deben tomar las medidas adecuadas para establecer, con carácter general, sistemas de seguros de vejez obligatorios, a percibir a partir de una edad determinada, prescrita por las legislaciones nacionales” (…) 30.

Finalmente, para dar pleno cumplimiento al mandato del artículo 9 del Pacto, como ya se ha señalado en los párrafos 20 y 22, los Estados Partes deberán establecer, dentro de los recursos disponibles, prestaciones de vejez no contributivas u otras ayudas, para todas las personas mayores que, al cumplir la edad prescrita fijada en la legislación nacional, por no haber trabajado o no tener cubiertos los períodos mínimos de cotización exigidos, no tengan derecho a disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación de la seguridad social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos”. 3 (i) artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: “Artículo 22. Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”; (ii) artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: “Artículo 9 Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”; (iii) artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona: “Artículo XVI. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”; (iv) artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales: “Artículo 9. Derecho a la Seguridad Social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”; y (v) el artículo 11, numeral 1, literal “e” de la Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer: Artículo 11 || 1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera del empleo a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, los mismos derechos, en particular: e) El derecho a la seguridad social, en particular en casos de jubilación, desempleo, enfermedad, invalidez, vejez u otra incapacidad para trabajar, así como el derecho a vacaciones pagadas;

8 Expediente T-2173231 De manera similar, el artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales prescribe: “Artículo 9. Derecho a la Seguridad Social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes” (subrayado fuera del texto original). De la lectura de las normas transcritas se deduce que el derecho a la

seguridad social protege a las personas que están en imposibilidad física o mental para obtener los medios de subsistencia que le permitan llevar una vida digna a causa de la vejez, del desempleo, de una enfermedad o incapacidad laboral o, en general, de cualquier otra causa que tenga el mismo efecto. 5.- Como lo señala el artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ante la muerte del beneficiario, las prestaciones de la seguridad social deben pasar a las personas que dependían económicamente de él. En Colombia, tal situación está contemplada en la denominada pensión de sobrevivientes, regulada en la ley 100 de 1993 (artículos 46 a 49 y 73 a 78). En virtud de ésta prestación, previo cumplimiento de determinados requisitos, algunas de las personas que dependían económicamente del pensionado por invalidez o por vejez o del afiliado al sistema de seguridad social en pensiones reciben una asignación mensual para su sostenimiento, unas veces en forma vitalicia y otras veces en forma temporal. En este orden de ideas, la pensión de sobrevivientes también hace parte del derecho a la seguridad social4 pues busca proteger a las personas que, a causa de la muerte de aquélla de la cual dependían, se ven en dificultades para acceder a las condiciones materiales necesarias para subsistir, brindándoles, al menos, el mismo grado de seguridad social y 4 En el mismo sentido, sentencia T-326 de 2007 y C-336 de 2008, entre otras. 9 Expediente T-2173231 económica con que contaban antes del deceso del pensionado o afiliado5.

En otras palabras, “propende porque la muerte del afiliado [o pensionado] no trastoque las condiciones de quienes de él dependían”6. 6.- La jurisprudencia constitucional ha resaltado, en numerosas oportunidades, la innegable relación que existe entre la pensión de sobrevivientes y el goce de varios derechos fundamentales como a la vida digna, al mínimo vital, a la salud, a la educación, a la vivienda digna, a la alimentación adecuada debido a que, como se vio, ésta pretende proteger a quienes han perdido a la persona que les brindaba el sustento económico de una previsible privación o disminución significativa de los recursos destinados a las necesidades básicas7. Con base en ello, en la sentencia T-168 de 2007, esta Corte afirmó que: “(…) la finalidad de la pensión de sobrevivientes, es suplir la ausencia repentina del apoyo económico del pensionado o del afiliado a los allegados dependientes y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Cualquier decisión administrativa, legislativa o judicial que desconozca esa realidad, e implique por consiguiente la reducción de las personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o desprotección, es contraria al ordenamiento jurídico por desconocer la protección especial que la Constitución le otorgó al mínimo vital y a la dignidad humana como derechos inalienables de la persona, y a los principios constitucionales de solidaridad y protección de quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta, como pilares esenciales del Estado Social de Derecho”8

(Subrayado fuera del texto original). 7.- Ahora bien, como se puede apreciar, la pensión de sobrevivientes y, en general, el derecho a la seguridad social demandan el diseño de una estructura básica que, en primer lugar, establezca las instituciones encargadas de la prestación del servicio y precise, además, los procedimientos bajo los cuales éste debe discurrir. En segundo término, debe definir el sistema a tener en cuenta para asegurar la provisión de fondos que garanticen su buen funcionamiento. En este punto cobra especial importancia la labor del Estado, el cual, por medio de 5 Al respecto ver las sentencias T-971 de 2005, T-043 de 2005, T-630 de 2006, T-168 de 2007 y T-593 de 2007, entre otras. 6 Sentencia T-1065 de 2005. 7 Al respecto ver las sentencias T-043 de 2005, T-971 de 2005, T-1065 de 2005, T-129 de 2007 y T593 de 2007, entre otras. 8 Reiterada en la sentencia T-236 de 2007. 10 Expediente T-2173231 asignaciones de sus recursos fiscales, tiene la obligación constitucional de brindar las condiciones necesarias para asegurar el goce del derecho irrenunciable a la seguridad social9. La seguridad social como derecho constitucional fundamental y su protección por medio de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia. 8.- De acuerdo a la clasificación ampliamente difundida en la doctrina que se ha ocupado de los derechos fundamentales, la cual toma como base el proceso histórico de surgimiento de estas garantías como parámetro de consulta para establecer la naturaleza de tales derechos, la

seguridad social es un derecho que se inscribe en la categoría de los derechos de segunda generación –igualmente conocidos como derechos sociales o de contenido económico, social y cultural-. En el ordenamiento jurídico colombiano y, durante un amplio lapso, la doctrina constitucional – incluida la jurisprudencia de la Corte Constitucional -, acogió la distinción teórica entre derechos civiles y políticos, de una parte, y derechos sociales, económicos y culturales, de otra. Los primeros generadores de obligaciones negativas o de abstención y por ello reconocidos en su calidad de derechos fundamentales y susceptibles de protección directa por vía de tutela. Los segundos, desprovistos de carácter fundamental por ser fuente de prestaciones u obligaciones positivas, frente a los cuales, por ésta misma razón, la acción de tutela resultaba, en principio, improcedente. Sin embargo, desde muy temprano, el Tribunal Constitucional colombiano admitió que los derechos sociales, económicos y culturales, llamados también de segunda generación, podían ser amparados por vía de tutela cuando se lograba demostrar un nexo inescindible entre estos derechos de orden prestacional y un derecho fundamental, lo que se denominó “tesis de la conexidad” 10. 9.- Otra corriente doctrinal ha mostrado, entretanto, que los derechos civiles y políticos así como los derechos sociales, económicos y culturales son derechos fundamentales que implican obligaciones de carácter negativo como de índole positiva11. El Estado ha de abstenerse de realizar acciones orientadas a desconocer estos derechos (deberes negativos del Estado) y con el fin de lograr la plena realización en la 9 Sentencia C-623 de 2004

10 Posición planteada desde la sentencia T-406 de 1992. 11 Víctor Abramovich, Christian Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta, Madrid, 2002. 11 Expediente T-2173231 práctica de todos estos derechos – políticos, civiles, sociales, económicos y culturales – es preciso, también, que el Estado adopte un conjunto de medidas y despliegue actividades que implican exigencias de orden prestacional (deberes positivos del Estado). Según esta óptica, la implementación práctica de todos los derechos constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor o menor erogación presupuestaria, de forma tal que despojar a los derechos sociales – como el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, al acceso al agua potable entre otros - de su carácter de derechos fundamentales por ésta razón resultaría no sólo confuso sino contradictorio. 10.- Es por ello que en pronunciamientos más recientes esta Corte ha señalado que todos los derechos constitucionales son fundamentales12 pues se conectan de manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la Constitución. Estos valores consignados en normas jurídicas con efectos vinculantes marcan las fronteras materiales más allá de las cuales no puede ir la acción estatal sin incurrir en una actuación arbitraria (obligaciones estatales de orden negativo o de abstención). Significan, de modo simultáneo, admitir que en el Estado social y democrático de derecho no todas las personas gozan de las mismas oportunidades ni disponen de los medios – económicos y educativos - indispensables que les permitan elegir con libertad aquello

que tienen razones para valorar. De ahí el matiz activo del papel del Estado en la consecución de un mayor grado de libertad, en especial, a favor de aquellas personas ubicadas en un situación de desventaja social, económica y educativa. Por ello, también la necesidad de compensar los profundos desequilibrios en relación con las condiciones de partida mediante una acción estatal eficaz (obligaciones estatales de carácter positivo o de acción). 11-. Ahora bien, una cosa es la fundamentalidad de los derechos y otra – muy distinta – la posibilidad de hacerlos efectivos a través de la acción de tutela. Existen facetas prestacionales de los derechos fundamentales – sean éstos civiles, políticos, económicos, sociales o culturales -, como el derecho a la pensión de sobrevivientes, cuya implementación política, legislativa, económica y técnica es más exigente que la de otras y depende de fuertes erogaciones económicas en un contexto de escasez de recursos. Esto 12 Ver las sentencias T-016-07 sobre el derecho a la salud, T-585-08 sobre el derecho a la vivienda y T580-07 sobre el derecho a la seguridad social. 12 Expediente T-217