CC - T438-2016

Sentencia T-438/16

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESReiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESRequisitos generales y especiales de procedibilidad

DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL

PRECEDENTE JUDICIAL PRECEDENTE JUDICIAL Y ANTECEDENTE JUDICIALDiferencias La diferencia que existe entre el precedente y antecedente gira en torno a la noción de ratio decidendi, ya que tan solo ante casos en los que se haya fijado una regla de derecho para resolver controversias subsiguientes con similitud fáctica y de problemas jurídicos, es que se está en presencia del precedente judicial. PRECEDENTE JUDICIAL HORIZONTAL Y VERTICAL-Alcance y carácter vinculante

IMPUTACION DE RESPONSABILIDAD AL ESTADO POR

DAÑO ESPECIAL Y RIESGO EXCEPCIONAL EN MATERIA DE ACTOS TERRORISTAS GENERADOS POR TERCEROS ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESProcedencia por desconocimiento del precedente vertical, según el cual, era obligación del Tribunal accionado justificar por qué no adoptaba otro régimen de responsabilidad del Estado Mientras para el Tribunal Administrativo existía una sola línea argumentativa posible, para la máxima autoridad de la justicia administrativa existían otras vías plausibles, cuyo análisis resultaba imperioso, con miras a esclarecer si cabía o no la obligación del Estado de reparar el daño

Referencia: Expediente T5.418.548

Acción de Tutela instaurada por el señor

Fred Jesús Augusto Vallejo Mera y otros, contra el Tribunal Administrativo de Nariño

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

1 Bogotá DC, dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciséis (2016) La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos de tutela dictados por la Subsección A de la Sección Segunda y por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES Los señores Fred Jesús Augusto Vallejo Mera, José Elías Vallejo Mera, Vicente Arnulfo Vallejo Mera, Gloria Nelly Piedad Vallejo Mera, Mónica Constanza Cadena Vallejo y Diana María Eraso Vallejo1, a través de apoderado judicial, instauraron acción de tutela el 19 de noviembre de 2014 contra el Tribunal Administrativo de Nariño2, al considerar que dicha autoridad transgredió sus derechos al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la decisión adoptada en segunda instancia, dentro del proceso de reparación directa que iniciaron contra la DIAN y otras entidades, a través de la cual denegó sus pretensiones. 1.1. Hechos relevantes La acción de tutela fue admitida por la autoridad judicial de primera instancia el 22 de enero de 20153, que notificó como terceros interesados a la DIAN, al

Ministerio de Defensa Nacional y al Ministerio del Interior. Los hechos relevantes se resumen así:

1. El 20 de julio de 2006, en altas horas de la noche4, explotó un petardo situado en un cesto de basura que se hallaba en un poste frente a la sede de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y cerca del CAI de Policía ubicado próximo a la iglesia de San Agustín, en la ciudad de Pasto. ii. Esa misma noche, gracias a la denuncia pública y a la noticia que un vigilante diera a la Policía Nacional sobre un paquete sospechoso, se logró desactivar otro petardo ubicado en la cercanía de Ingeominas. 1 Las cuatro primeras personas referidas son hermanos del señor Carlos Hernando Vallejo Mera y las dos siguientes sobrinas. 2 Cuaderno 1, folio 1. 3 Cuaderno 1, folio 34 4 Los demandantes refieren que el estallido se produjo a las 10:20 de la noche, hora que también se señala en la sentencia proferida por la autoridad judicial demandada. 2 iii. Dos personas resultaron heridas, entre ellas, el señor Carlos Hernando Vallejo Mera, familiar de los demandantes. iv. El señor Vallejo Mera falleció el 22 de julio de 2006, a pesar de haber sido hospitalizado, por insuficiencia cardiaca, shock hipovolémico y amputación traumática de la pierna izquierda5.
2. En virtud de un panfleto encontrado en el lugar de los hechos, la SIJIN comunicó a la Oficina de Asignaciones de la Dirección Seccional de Fiscalías de Pasto que el presunto responsable del atentado era el

Frente 29 de las FARC (Alonso Arteaga). vi. Los hermanos y sobrinas del señor Vallejo Mera demandaron en acción de reparación directa a la DIAN, a la Policía Nacional y a los Ministerios de Defensa Nacional y del Interior y de Justicia. En concreto, alegaron dos títulos de imputación: daño especial y falla del servicio. A la par, la esposa e hijos del citado señor también instauraron otra acción de reparación directa. vii. La causa instaurada por los hermanos y sobrinas fue conocida en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto, el cual negó las pretensiones de los demandantes mediante sentencia del 16 de marzo de 2012, al considerar que el señor Vallejo Mera no había sido sometido a algún riesgo excepcional, ni tampoco se presentaba en relación con su muerte una falla del servicio. Un punto central de la argumentación de la autoridad judicial supuso que el atentado fue dirigido indiscriminadamente contra toda la población teniendo un claro contenido imprevisible y, por ello, imputable a un tercero y no a la Nación. viii. Por el contrario, la demanda de reparación directa formulada por la esposa e hijos del señor Vallejo Mera fue fallada en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Pasto el 29 de marzo de 2012, acogiendo las pretensiones de la demanda. Según los accionantes, el título de imputación inicialmente planteado fue el de riesgo excepcional, pero, en virtud del principio iura novit curia, el juez de instancia lo modificó al de daño especial. ix. Ambas decisiones fueron objeto de apelación ante el Tribunal

Administrativo de Nariño. En particular, en la causa iniciada por los hermanos y sobrinas, que corresponden a los accionantes en tutela, en el escrito de apelación se insistió en la configuración de los títulos de imputación de daño especial y falla del servicio. En relación con el primero, se sostuvo que la obligación de reparar surge cuando se produce un daño a una persona, como consecuencia 5 Causas mencionadas por los demandantes en el escrito de tutela. 3 de que las entidades estatales son objeto de un ataque terrorista. Al respecto, se indicó que “la responsabilidad de las entidades demandadas surge no solo cuando se dirige un atentado en contra de un objetivo militar[,] sino también cuando se trata de cualquier entidad estatal[,] como es el caso de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”6. Para entender que el hecho acaecido estaba dirigido en contra de la institucionalidad, bastaba con tener en cuenta que para la misma fecha se desactivó un artefacto explosivo en las cercanías de Ingeominas. En este sentido, se dijo que “el título de responsabilidad de daño especial opera[ba] en forma diferente cuando se tratab[ba] de atentados terroristas, en los cuales[,] a pesar de que el Estado es víctima del ataque, está llamado a responder por los perjuicios causados, pues el ataque tiene origen en las funciones inherentes a sus agentes. Por lo tanto, la responsabilidad [debía] imputarse a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”7. A lo anterior agregó que, en la causa iniciada por la esposa y los hijos de la víctima, sí se encontró probada la

responsabilidad del Estado bajo el título de daño especial, razón por la cual se les debía dar el mismo tratamiento. Por otra parte, en cuanto al segundo título de imputación, esto es, la falla del servicio, se afirmó que ni la DIAN ni la Policía Nacional adoptaron las medidas necesarias para evitar el atentado, a pesar de que, con motivo de la celebración del 20 de julio, ocurrieron hechos similares. Adicionalmente, debía tenerse en cuenta que el atentado se realizó en cercanías de un Comando de Atención Inmediata (CAI).

1. El Tribunal Administrativo, a través de sentencia del 29 de agosto de 2014, desestimó el recurso de apelación. En la primera parte de su providencia, se señaló que entre los hechos probados se encontraba que “[e]l artefacto [explosivo] fue ubicado en una canastilla de recolección de basura de la empresa EMAS, fijada en un poste de alumbrado público”8. Adicionalmente, que el otro artefacto que había sido dejado cerca de las instalaciones de Ingeominas, se desactivó gracias a la ayuda de un vigilante que informó a la policía, lo que no ocurrió en el caso de la DIAN, en donde quienes prestaban el servicio de vigilancia no se percataron de ninguna novedad.

Aunado a lo anterior, también se manifestó que en virtud de un panfleto encontrado en el lugar de los hechos y por un informe de la SIJIN, se presumió que el responsable del atentado fue el 29 frente de las FARC, al no poderse determinar de forma concreta quien fue el autor material de los sucesos. A continuación, se procedió con la limitación del problema objeto

de análisis, en el que se determinó, con base en la jurisprudencia de 6 Cuaderno 2, folio 36. 7 Cuaderno 2, folio 36, respaldo. 8 Cuaderno 2, folio 38. 4 la Sección Tercera del Consejo de Estado9, que el único régimen de imputación aplicable era el de la falla del servicio, pues el Estado se hacía responsable por la omisión en que incurrió en relación con sus deberes de protección. A juicio del Tribunal, tal circunstancia podía presentarse, por ejemplo, (i) por la desatención de los llamados de la comunidad; (ii) por no desplegar actuaciones frente a una amenaza inminente de un atentado terrorista; o (iii) por abstenerse de intervenir con el fin de proteger a las víctimas10. En virtud de lo anterior, en todos los casos, el título sería el de la falla probada y, por lo mismo, la carga de la prueba recaería en el demandante. Visto el caso concreto, el Tribunal consideró que no cabía responsabilidad para el Estado, pues no se hallaba dentro de las funciones de la DIAN o del Ministerio del Interior y de Justicia brindar seguridad o vigilancia a la ciudadanía. Por lo demás, el artefacto fue ubicado en una canastilla de basura, lo que permitió que no se generaran sospechas acerca de la proximidad de una situación peligrosa para la comunidad. Dicho accionar no estuvo dirigido contra la institucionalidad, pues es “indudable que con la instalación de los petardos [se] pretendía causar un daño a nivel general, además de la zozobra que causan las acciones terroristas,

esto por cuanto no es posible pretender que los efectos de la explosión únicamente causaran daños en los bienes del Estado”11. De allí que, al igual que lo sostuvo el juez de instancia, se trató de un ataque indiscriminado, imprevisible e irresistible. Por último, dicha situación no era comparable respecto del artefacto que fue desactivado en las inmediaciones de Ingeominas, por una parte, porque esta entidad no se encuentra en la periferia del casco urbano; y por la otra, porque la Policía Nacional lo encontró a partir de un aviso dado por la ciudadanía a un vigilante de la entidad. Para finalizar, el último tema objeto de examen se circunscribió al supuesto desconocimiento del derecho a la igualdad, en virtud de la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Pasto, en el proceso de reparación directa iniciado por la esposa e hijos del señor Vallejo Mera. Para el Tribunal, este cargo no estaba llamado a prosperar, pues no se brindó el sustento jurídico-factico de tal alegación, ya que no se hizo más que una alusión a tal providencia “sin corroboración demostrativa alguna (…) [toda vez que se] omitió allegar la documentación relacionada con la providencia que se menciona, por lo cual se desconoce si, tal como afirma el apoderado, los supuestos fácticos de una y otra acción son coincidentes”12. 9 Específicamente, se señaló la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, con ponencia de la Consejera Stella Conto Díaz del Castillo, proferida el 26 de enero de 2011.

10 Cuaderno 2, folio 39. 11 Cuaderno 2, folio 40. 12 Cuaderno 2, folio 41. 5 xi. Más de un año después, el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió el recurso de apelación instaurado por el Ministerio Público y la DIAN contra la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Pasto, en la causa iniciada por la esposa y los hijos del señor Vallejo Mera. En dicha providencia decidió confirmar la sentencia condenatoria contra el Estado. En esta decisión, proferida el 4 de septiembre de 2015, el Tribunal llegó a la conclusión de que se habían roto las cargas públicas en relación con la esposa y los hijos de la víctima, dando lugar a la responsabilidad patrimonial conforme al título de imputación de daño especial, en virtud de que el acto de violencia fue dirigido contra la institucionalidad del Estado, representada en la DIAN13. En las consideraciones generales, el Tribunal se refirió a casos en los cuales se habían causado daños a civiles por atentados contra cuarteles militares y estaciones de policía, al igual que contra redes de combustible. Luego de lo cual se manifestó que la Constitución Política no fijó un modelo de responsabilidad privilegiado, por lo que al juez administrativo le correspondía definir, de acuerdo con las circunstancias del caso, aquél que resultara aplicable a cada asunto. De hecho, citando expresamente una sentencia del Consejo de Estado del 19 de abril de 2012, expediente 21515, se indicó que “el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia

con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento (…)”14. Para que sea aplicable el régimen de responsabilidad objetiva en casos como el expuesto, tras un recuento jurisprudencial, el Tribunal indicó que era necesaria la presencia de tres requisitos: “a) El daño [que debía ser producido] (…) en el marco y con causa del conflicto armado interno; b) el deber de acompañamiento a las víctimas, originado en el rompimiento de las cargas públicas que el administrado debería asumir; y [que] c) el ataque [se haya dirigido] (…) contra una entidad representativa del Estado”15. En relación con este último requisito, cabe invocar la ocurrencia de atentados contra entidades diferentes a las guarniciones militares o de policía, siempre que sea claramente identificable como un acto contra el Estado. Visto lo anterior, se consideró que en el asunto sometido a decisión, el atentado había sido adelantado como represalia por los operativos efectuados en contra del Frente 29 de las FARC, a lo cual se sumó que la carga explosiva fue instalada “frente a una entidad pública como lo es la DIAN y aproximadamente a 50 mts de un CAI de 13 Cuaderno 1, folio 121. 14 Cuaderno 1, folio 134. 15 Cuaderno 1, folio 136. 6 Policía”16. Con sujeción a estos elementos, consideró que no se trataba de un ataque indiscriminado contra la población civil, pues la DIAN tiene dentro de sus funciones la administración del impuesto de renta y la dirección aduanera, lo que se relaciona con la garantía

de la seguridad fiscal del Estado Colombiano. En la medida en que se trata de un régimen objetivo de responsabilidad, el hecho del tercero –alegado como eximente por las entidades demandadas– no tenía la virtud de romper el nexo de casualidad, pues los fundamentos de la reparación se encuentran en el rompimiento de las cargas públicas, en la equidad y en la solidaridad. En conclusión, el Tribunal declaró que la DIAN era extracontractualmente responsable por la muerte del señor Vallejo Mera, conforme al título de imputación de daño especial. Cabe destacar que, frente a esta decisión, se presentó un voto disidente17. 1.2. Solicitud de amparo constitucional Con fundamento en los hechos relatados, el apoderado de los demandantes, que corresponde a los hermanos y sobrinas del señor Vallejo Mera a quienes les fue negada la reparación solicitada, pidió al juez de tutela que, tras amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, dejara sin efecto la sentencia del 29 de agosto de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y dispusiera que el asunto fuera decidido directamente por el Consejo de Estado. Para sustentar la pretensión expuesta, el abogado de los accionantes alegó que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño transgredió los derechos de sus representados, por cuanto desconoció el precedente vertical vinculante al caso, en tanto se utilizaron varias decisiones que resultaban impertinentes para su definición. En concreto, se señaló que el Consejo de Estado ha establecido que los daños causados con ocasión del conflicto armado son imputables a

título de daño especial, de riesgo excepcional o de una combinación de ambos, pero no a falla del servicio, más aún cuando ello habilita exceptuar la responsabilidad del Estado, a partir de un eximente como es la intervención exclusiva de un tercero. A pesar de ello, haciendo uso de otras sentencias que no son de unificación, el Tribunal demandado consideró que el régimen aplicable era exclusivamente el de la falla del servicio18, cuando a la luz de otros precedentes debió 16 Cuaderno 1, folio 141. 17 Al respecto, la Magistrada que se apartó de la mayoría, entre sus argumentos, señaló que la ubicación del artefacto explosivo –en la vía pública– y su distancia frente a la entidad, no permitía concluir que su finalidad era atentar contra la DIAN, es decir, no se daban las condiciones para entender que el acto era claramente identificable contra el Estado. Adicionalmente, su ocurrencia no podía atribuirse a las funciones de la DIAN, por lo que los precedentes que trataban sobre atentados terroristas a Ecopetrol, en donde el derrame de crudo incidía en la conflagración, no eran aplicables. 18 El apoderado menciona varias providencias, entre ellas, la sentencia del 25 de mayo de 2011, Subsección C, Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 19947, CP. Enrique Gil Botero; y la Sentencia del 26 de enero de 2011, Subsección B, Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 18617, CP Stella Conto Díaz del Castillo.

7 comprender que eran aplicables otros títulos jurídicos de imputación, ya fuera por causas atribuibles al Estado y/o por el rompimiento de las cargas públicas de los individuos19. Esta circunstancia implicaba trasladar el examen de la responsabilidad a la antijuridicidad del daño y no solo a la antijuridicidad de la actividad, por lo que era viable utilizar el título de daño especial, máxime cuando los sucesos ocurrieron en el marco del conflicto armado. Por otra parte, también se cuestionó el argumento de la autoridad demandada, por virtud del cual no existía un sustento jurídico ni fáctico para considerar que por vía del derecho a la igualdad, la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Pasto, en la causa adelantada por la esposa e hijos del señor Vallejo Mera, les era extensible. En criterio del apoderado de los demandantes, en ejercicio de sus poderes oficiosos, el Tribunal pudo verificar cuál era el contenido probatorio del plenario y los argumentos del fallo, máxime cuando se trataba de un mismo hecho20. Finalmente, más de un año después de haber sido proferida por la autoridad judicial demandada la sentencia judicial cuestionada y durante el transcurso procesal de la acción de tutela, el apoderado de los demandantes también alegó la transgresión de los derechos a la igualdad y al debido proceso, en lo que puede denominarse el desconocimiento del precedente horizontal, ya que en la segunda decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño en la causa promovida por la esposa e hijos del señor Vallejo Mera encontró que el título de imputación aplicable era el daño especial, mientras que en el

proceso que se instauró por sus poderdantes aplicó la falla del servicio. 1.3. Contestación de la parte demandada e intervención de terceros interesados. 1.3.1. Contestación del Tribunal Administrativo de Nariño La Magistrada ponente de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño intervino en la causa para oponerse a las pretensiones de la demanda. Inicialmente consideró que la providencia cuestionada se profirió de acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, los argumentos expuestos por las partes, las normas y la jurisprudencia aplicable 19 Se refiere a la sentencia del 19 de abril de 2012, dentro del expediente 21515, en la cual fue consejero ponente Hernán Andrade Rincón. En los apartes citados por la parte actora, se lee, concretamente, en el pie de página 21 que “el título jurídico más correcto para determinar la responsabilidad de reparar un daño será aquel que pase el análisis como el más justo” (cuaderno 1, folio 5). Así mismo, en el pie de página 22, se observa que “(…) son imputables al Estado los daños sufridos por las víctimas cuando éstos excedan los sacrificios que se imponen a todos (sic) las personas y en su causación interviene una actividad estatal. En este régimen el hecho del tercero exonerará de responsabilidad a la administración sólo cuando sea causa exclusiva del daño, es decir, cuando éste se produzca sin ninguna relación con la actividad administrativa. Pero no la exonerará cuando el daño se cause en razón de la defensa del Estado ante el hecho del tercero,

porque si bien esa defensa es legítima, el daño sufrido por las víctimas ajenas a esa confrontación es antijurídico, en cuanto éstas no tenían el deber jurídico de soportar cargas superiores a las que se imponen a todos los demás asociados”. (cuaderno 1, folio 6). 20 El demandante también alega la materialización de un defecto fáctico. Sin embargo, no pasa de ser una referencia sin sustento argumentativo, razón por la cual la Sala no ahonda en este asunto, ya que se limita a mencionar que existió una deficiencia de valoración del material probatorio, pero no señala a qué se refiere en concreto. 8 al caso. Al respecto, enfatizó que la decisión se adoptó por unanimidad y que de los elementos obrantes no era posible atribuir responsabilidad al Estado, más aún cuando en el caso concreto la seguridad no era un derecho cuya protección estuviese a cargo de la DIAN, en un contexto en el que todas las pruebas que se allegaron al expediente estaban dirigidas a demostrar responsabilidad de dicha entidad, y no de la Policía Nacional. 1.3.2. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional El Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional señaló que carece de legitimación por pasiva, pues el actor demanda la presunta trasgresión del debido proceso con ocasión de una sentencia. De igual manera, planteó la improcedencia de la acción, en atención a que los demandantes habían contado con las instancias ordinarias de defensa judicial, que resultaron adversas a sus pretensiones. 1.3.3. Intervención del Ministerio del Interior La Oficina Jurídica del Ministerio del Interior alegó igualmente la falta de

legitimación por pasiva, a partir de los mismos argumentos expuestos por el Ministerio de Defensa Nacional. También señaló que no se observaba que la autoridad judicial demandada hubiese obrado de manera arbitraria al resolver el asunto litigioso, pues la decisión se adoptó de conformidad con las normas aplicables al caso. 1.3.4. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales La apoderada de la DIAN solicitó que las pretensiones de los accionantes fuesen desestimadas, pues no se acreditó el quebrantamiento verdadero y grave de las garantías constitucionales relativas al debido proceso. Por lo demás, de manera genérica, enfatizó que el desconocimiento del precedente sólo se configuraba frente a ciertas decisiones judiciales, en las cuales ha de atenderse a la ratio decidendi del caso particular. En los demás eventos, el juez conserva la autonomía en sus decisiones.

II. SENTENCIAS SOMETIDAS A REVISIÓN Y ELEMENTOS DE JUICIO RELEVANTES 2.1. Sentencia de primera instancia En sentencia del 11 de marzo de 2015, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió denegar el amparo deprecado. En primer lugar, se refirió a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en donde mencionó aspectos relacionados con los precedentes horizontal y vertical, así como la manera en que ello se vincula con el debido proceso y el derecho a la igualdad de las personas que acuden a la administración de justicia. En este sentido, enfatizó que el cargo formulado por los accionantes envolvía un supuesto

desconocimiento del precedente vertical aplicable al caso, respecto del cual la 9 sentencia mencionada no resultaba determinante21, ya que la misma había sido proferida “con posterioridad a la expedición de la sentencia de primera instancia, 15 de marzo de 2012, y aún de la interposición del recurso de apelación, 12 de abril de 2012”22. De acuerdo con el principio de congruencia, en segundo lugar, sostuvo que la competencia del Tribunal demandado se delimitaba por los argumentos expuestos contra la decisión de primera instancia, encontrando que el fallo cuestionado obedeció al examen de tales elementos, dentro de los límites de la sana crítica y la independencia judicial. En este contexto, señaló que no asistía reparo alguno al hecho de que se haya adoptado como título de imputación la falla del servicio, pues en la medida en que toda la comunidad estuvo sometida al mismo riesgo, y éste no fue producto de una actividad legítima del Estado, no resultaba viable acudir al daño especial. Por lo demás, mencionó que no se acreditó la ocurrencia de la falla, entre otras razones, porque el hecho dañoso no se produjo por la intervención de agentes públicos, ni se demostró que éstos hubiesen tenido noticia de la existencia de amenazas previas o se hubiesen negado a prestar la colaboración requerida. En conclusión, para el a quo, lo que se observaba en el caso bajo examen era una inconformidad por parte de los accionantes respecto de los argumentos dados por la autoridad judicial demandada, pero no la trasgresión de derecho fundamental alguno. 2.2. Impugnación Inconforme con la decisión de primera instancia, los accionantes interpusieron

recurso de apelación en su contra. Como principal argumento se expuso que el a quo se abstuvo de analizar de fondo la decisión cuestionada, ya que no resultaba adecuado considerar que si se produjo un cambio de jurisprudencia entre la apelación y la sentencia que la resuelve, el mismo no podía ser aplicable al asunto objeto de estudio, pues se impediría injustificadamente que las personas se beneficiaran con un nuevo precedente. Aunado a lo anterior, expuso que en sus alegaciones también invocó un fallo proferido el 7 de julio del 2011 por la Subsección B de la Sala Tercera del Consejo de Estado, bajo el expediente número 20835, que apoyaba su posición al igual que controvertía las apreciaciones del Tribunal, en torno a que el título de imputación del daño especial no fuera aplicable a los atentados terroristas. Precisamente, esta posición jurisprudencial fue unificada en la sentencia del 19 de abril del 2012, proferida después del fallo de primera instancia de la acción de reparación directa e incluso de la sustentación del recurso de apelación. A continuación, apuntó que el Tribunal demandado utilizó sentencias que no eran aplicables al caso y que versaban sobre otros asuntos, como atentados personales y hurtos a entidades estatales y a particulares. 21 Sentencia del 19 de abril de 2012 proferida por la Sección Tercera de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 22 Cuaderno 1, folio 90. 10 2.3. Sentencia de segunda instancia En sentencia del 21 de enero de 2016, la Sección Cuarta de la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió confirmar la decisión del a quo. Inicialmente, el ad quem se refirió a las causales generales y específicas de prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En relación con estas últimas consideró que se presentaban dos problemas jurídicos en el caso bajo examen. El primero relativo a esclarecer si se había desconocido el precedente vertical del Consejo de Estado, según el cual, en criterio de los demandantes, la responsabilidad del Estado por actos terroristas se resolvía bajo el título de daño especial o de riesgo excepcional, más no de la falla del servicio. Y, el segundo, vinculado con el desconocimiento de su propio precedente por parte del Tribunal Administrativo de Nariño. En cuanto al precedente vertical, enfatizó que no era cierto que el Consejo de Estado hubiese excluido algún título de imputación. Por el contrario, tras citar la sentencia de la Sección Tercera proferida el 19 de abril de 2012, expuso que no existe un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar, frente a determinadas situaciones fácticas, un único y exclusivo soporte de responsabilidad. De ahí que, “el uso de tales títulos[,] por parte del juez[,] debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento”23. En este sentido, delimitó cada uno de los títulos de imputación de la siguiente manera: (i) si la acción u omisión del Estado es ilegítima e imputable a éste, lo procedente es acudir a la falla del servicio; en cambio, (ii) si además de legítima es riesgosa y el daño se genera

por la concreción del riesgo que ella genera, entonces sería el riesgo excepcional; finalmente (iii) si el daño se causa por una actuación legítima del Estado, pero no riesgosa y desarrollada en cumplimie