CC - T441-2006

Sentencia T-441/06

REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDNaturaleza y característica esenciales de beneficiarios del SISBEN El Sisben, entendido entonces como un instrumento que permite la focalización del gasto público social, ha tenido dos etapas definidas. La primera, comprendida entre 1994 y 2001, en la cual se concibió y aplicó la primera metodología de aplicación de la encuesta, al igual que los criterios de identificación de la población pobre y vulnerable, contenidos en los documentos Conpes 22 de 1994 y 40 de 1997. La segunda etapa se funda en la evaluación de los resultados del “antiguo Sisben” y en la incorporación de las nuevas competencias en salud y educación fijadas por la Ley 715 de 2001, circunstancias que dieron origen al marco de planeación para el “nuevo Sisben”, determinado en el documento Conpes Social 55 del 22 de noviembre de 2001. DERECHO A LA SALUD-Justificación constitucional de focalización del gasto público social/MANDATO DE PROMOCION DE LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES A FAVOR DE LOS EXCLUIDOS El ordenamiento constitucional colombiano garantiza la satisfacción del derecho a la salud a través del sistema general de seguridad social (Arts. 48 y 49 C.P.). En ese sentido, el servicio público de la atención en salud posee carácter obligatorio y debe prestarse bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Esta especial calificación que el Texto Constitucional confiere al derecho a la salud hace concluir que la prestación de los servicios médicos de

promoción, prevención y curación es una responsabilidad estatal, tiene carácter general y debe ser suministrada, de forma eficaz y oportuna, a todos los colombianos. SISBEN-Inconvenientes de la encuesta como instrumento para focalización del gasto público social/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN EL SISBEN-Trámite de selección de beneficiarios de programas sociales Las falencias del sistema de selección versan sobre dos asuntos definidos. El primero tiene que ver con la imposibilidad de la encuesta Sisben para, en determinados casos específicos, identificar el nivel de pobreza de una familia o individuo; circunstancia que ocasiona la exclusión de los programas sociales de personas que, de forma objetiva, deben ser beneficiarios de los mismos. El segundo está relacionado con la vulneración del derecho al debido proceso administrativo cuando las administraciones municipales deciden la exclusión de la encuesta, sin que medie un procedimiento previo que permita al beneficiario conocer y ejercer el derecho de defensa ante tal actuación.

Referencia: expediente T-1170394

Acción de tutela interpuesta por Ana Lucía Londoño Jaramillo y Otras contra la Alcaldía Municipal de Manizales

Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D., dos (2) de junio de dos mil seis (2006).

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo dictados por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Manizales y por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de la misma ciudad, que resolvieron en ambas instancias la acción de tutela interpuesta por Ana Lucía Londoño Jaramillo y otras contra la Alcaldía de Manizales.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos y acción de tutela interpuesta Las ciudadanas Ana Lucía Londoño Jaramillo, Clara Luz Molina Vidal, Olga Jaramillo Arango, Soledad Echeverri Giraldo, Emperatriz Toro Toro, Alba Rosa Alarcón Toro, Dora Cano Betancourt, Luz Elena Gallo Muñoz, Marina Teresa

Ospina Calle, María Gabriela Henao Marín, Julia Inés Arévalo Gil, Olga Lucía Vargas Fierro, Liliana Bravo Valencia, Ángela María Gómez López, Flor María Lozada Guzmán, Luz Elena Barco Fonseca y Jacqueline Ortiz Cardona, todas ellas Hermanas pertenecientes al Monasterio de la Visitación Santa María de Manizales, fueron beneficiarias durante varios años de la atención en salud ofrecida por la red pública de salud del municipio de Manizales, debido a su pertenencia al registro del sistema de selección de beneficiarios de programas sociales. Sin embargo, de forma intempestiva les fueron suspendidos los servicios en razón de lo que las actoras calificaron como “anulación” de los carnés del sistema de salud y la consecuente negativa a la prestación del servicio médico. Ante tal circunstancia, se dirigieron al Alcalde de la ciudad manifestándole la precaria situación en que se encontraban y la necesidad que fueran reincorporadas en el registro del sistema de selección de beneficiarios los de

programas sociales – Sisben. Resaltaron que algunas de las Hermanas estaban enfermas y que, por ello, la suspensión de los servicios de salud podría tener graves consecuencias en su integridad física, amén de la falta de recursos económicos de la comunidad para asumir directamente los tratamientos médicos correspondientes. Luego de la remisión hecha por el Alcalde municipal a la Coordinación del Sisben, la Secretaría de Planeación de Manizales les informó a las demandantes que “según los lineamientos metodológicos del Departamento Nacional de Planeación, no es posible realizar la aplicación de encuestas SISBEN a ninguna Institución, para el que caso que nos ocupa el Monasterio de la Visitación de Santa María”; esto en consideración que la unidad de medida para la aplicación de la encuesta era la vivienda, por lo que no aplicaba para hogares colectivos. Agregó que según lo previsto en el artículo 7º del Decreto Municipal 0135 de 2004, la encuesta Sisben administrada desde 1994 había perdido efecto. Con base en lo anterior, el 18 de mayo de 2005 las Hermanas interpusieron acción de tutela, pues consideraron que se vulneraban sus derechos constitucionales a la salud y a la seguridad social debido a la interrupción del servicio de salud subsidiada. Para ello, manifestaron su inconformidad respecto a las conclusiones expuestas por la entidad demandada, pues en su criterio el convento es su lugar de residencia y, en esa medida, se ajustaban a las disposiciones antes mencionadas. En consecuencia, pretenden que le sea ordenado al ente municipal que las incorpore en el Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud.

2. Respuesta de la entidad demandada El municipio de Manizales, a través de apoderado judicial, expuso distintos argumentos destinados a desestimar la solicitud de amparo constitucional elevada por las accionantes. Entre los más relevantes se encuentran los siguientes: 2.1. La regulación primigenia del Sisben estuvo consagrada en el artículo 30 de la Ley 60 de 1993, el cual establecía los elementos generales para la focalización del gasto público social y se daban recomendaciones al Conpes Social para la fijación, por periodos de tres años, de los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios de programas sociales. Esta normatividad fue sustituida por la Ley 715 de 2001, que definió las nuevas normas para la mencionada focalización, labor que fue desarrollada en extenso por el Documento Conpes Social 055 de 2001. De acuerdo con estas directrices “el municipio de Manizales entre los meses de agosto y noviembre de 2003, aplicó el nuevo instrumento SISBEN cuyo resultado fue adoptado en el Municipio de Manizales mediante el Decreto Municipal 0135 del 22 de junio de 2004, señalando en el artículo 7º ibídem que: “A partir de la publicación del presente decreto queda sin efecto la base de datos del programa SISBEN administrada desde el año 1994 a la fecha”. 2.2. Con base en la nueva reglamentación y luego de la presentación de la acción de tutela, el municipio aplicó la encuesta Sisben a las accionantes, quienes obtuvieron un puntaje que las ubicó en el nivel cuatro. Esta encuesta fue realizada a todas las demandantes, con excepción de Sor Ana Lucía Londoño Jaramillo, quien expresamente solicitó no ser

incluida, en razón de que estaba afiliada al régimen contributivo del sistema de seguridad social en salud, como pudo comprobarse con la información que sobre el particular posee la Dirección Territorial de Salud de Caldas. 2.3. Conforme a las normas que regulan la materia, las demandantes tienen la posibilidad de acceder a la prestación de servicios de salud a través de las instituciones prestadoras del Estado, de conformidad con la distribución de competencias de cada entidad territorial entre los distintos niveles de atención. Adicionalmente, debía tenerse en cuenta que si bien las demandantes, habida cuenta el nivel en que fueron ubicadas en la encuesta Sisben, no podían acceder a la afiliación en el régimen subsidiado, estaban en posibilidad de hacer uso de la atención en salud ofrecida por la red pública municipal o departamental, acorde con el nivel de complejidad, en calidad de participantes vinculadas al sistema. Esta posibilidad estaba sujeta, de conformidad con las normas legales aplicables, al pago de una cuota de recuperación, en los términos del artículo 18 del Decreto 2357 de 1995.

3. Decisiones judiciales objeto de revisión 3.1. Sentencia de primera instancia El Juzgado Segundo Civil Municipal de Manizales, en sentencia del 7 de junio de 2005 resolvió acceder a las pretensiones de las demandantes. Con este fin, consideró que la entidad demandada no podía restar los efectos de la encuesta aplicada originalmente, a partir de la cual se había configurado un derecho adquirido a favor de las demandantes. En criterio del juez de tutela, los argumentos dados por la administración municipal de Manizales para negar el servicio en razón de la nueva encuesta, originada en la modificación de las

normas reglamentarias que regulan el registro Sisben, resultaban insuficientes para alterar las condiciones de atención en salud de las actoras. Ello en la medida en que (i) la realización de la segunda encuesta respondió no al cumplimiento de las disposiciones legales expuestas por la entidad demandada sino que fue llevada a cabo como consecuencia de la interposición de la acción de tutela; y (ii) el registro Sisben presenta dificultades relacionadas con la protección del derecho a la seguridad social de la población, advertidas por la jurisprudencia constitucional, las cuales tienen que ver con el hecho que la regulación aplicable “hace nugatorio el derecho a la defensa de quienes resultan discriminados o pertenecen a uno de los grupos que lo vienen siendo, pues para cambiar su calificación, sólo les permite solicitar una nueva aplicación de los mismos formularios, que no puede arrojar resultados distintos a los originales hasta que el daño sea irremediable.” Con base en lo anterior, el juez de primera instancia concedió el amparo de los derechos constitucionales invocados y, en consecuencia, ordenó el restablecimiento de la “afiliación al SISBEN” de las demandantes y la correlativa atención en salud al interior del régimen subsidiado de salud. 3.2. Impugnación En vigencia del término previsto para el efecto, la Alcaldía municipal de Manizales impugnó el fallo de primera instancia. A fin de sustentar su inconformidad, expresó los argumentos que se sintetizan a continuación: 3.2.1. En cumplimiento de las normas que regulan la identificación de beneficiarios de programas sociales, la administración municipal utilizó el

criterio de focalización geográfica del gasto social como base para esa actividad. De conformidad con este parámetro, la nueva encuesta del Sisben estuvo dirigida a las viviendas ubicadas en los estratos socioeconómicos 1, 2 y 3, dejándola de aplicar en los hogares de los demás estratos que, al pertenecer a niveles medio y alto, no era “prioritarios para la focalización del gasto social según las directrices del Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES – del Departamento Nacional de Planeación”. En esa medida, como el Monasterio de la Visitación de Manizales está ubicado en un sector de estrato socioeconómico 6, no fue objeto prioritario de encuesta. 3.2.2. No es cierto que la aplicación de la nueva encuesta tuviera como finalidad dejar sin efectos la clasificación anterior. En contrario, la fijación periódica de los criterios para la determinación, identificación y selección de potenciales beneficiarios de programas sociales era consecuencia de lo dispuesto por la Ley 715 de 2001, el Documento Conpes 055 y 2001 y su incorporación el Decreto Municipal 0135 de 2004. Esta última norma fue la que, de manera general, ordenó realizar la nueva encuesta para el caso del municipio de Manizales, llevándose a cabo de acuerdo con las prioridades de focalización antes enunciados. 3.2.3. No es acertado asimilar la pertenencia al registro Sisben a la afiliación al régimen subsidiado de seguridad social en salud. En efecto, “el primero de los nombrados es el Sistema de Selección de Beneficiarios a Programas Sociales del Estado, en tanto que el segundo es uno de los regímenes previsto en la ley

100 de 1993, para acceder al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a través de subsidios otorgados por el Estado Colombiano. Y fue la ley 100 de 1993, la que en el inciso 2º del artículo 213 determinó que: “El Gobierno Nacional, previa recomendación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud definirá los criterios generales que debe ser aplicados pos las entidades territoriales para definir los beneficiarios del Sistema, según las normas del régimen subsidiado”, lo que fue materializado en el Acuerdo 77 de 1997, posteriormente derogado por el Acuerdo 244 de 2003, y este modificado por el Acuerdo 253 de 2003, todos ellos proferidos por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, en los que se determina que las alcaldías y gobernaciones – en el caso de los corregimientos departamentales – elaborarán las listas de potenciales afiliados al Régimen Subsidiado, clasificados en los niveles 1 y 2 de la encuesta SISBEN, en orden ascendente de menor a mayor puntaje y de las más antigua a la más reciente, con su núcleo familiar cuando haya lugar a ello, así como en los listados censales y se priorizará teniendo en cuenta los criterios enunciados en dicho artículo.” Esta conclusión, a juicio de la entidad demandada, encontraba sustento en las consideraciones emitidas por el magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz en su salvamento de voto a la sentencia T-177 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 3.2.4. Por último, la administración municipal resaltó que a las demandantes les

era prestado el servicio de atención en salud, de conformidad con las estipulaciones legales aplicables, “esto es, en el primer nivel de complejidad a través de Assbasalud ESE y el Hospital Geriátrico San Isidro ESE, y en el segundo y tercer nivel de complejidad, por la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a través de la red pública o privada contratada por dicha entidad. Advirtiendo que la atención de urgencias está garantizada como un servicio de prestación obligatoria por parte de las IPS públicas y privadas, independiente de la capacidad del pago del paciente.” 3.3. Sentencia de segunda instancia El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Manizales, en sentencia del 15 de julio de 2005 revocó la sentencia de primera instancia y negó la protección de los derechos fundamentales invocados por las demandantes. Para sustentar esta conclusión, el juez de tutela avaló la legitimidad de las disposiciones legales que establecen los parámetros y el método para la identificación de los beneficiarios de programas sociales a cargo del Estado. Por ende, la exclusión de las demandantes del régimen subsidiado de salud estaba justificada, pues era consecuencia de la encuesta aplicada a las accionantes, la cual, una vez utilizados los criterios previstos en la ley para el cálculo del nivel de pobreza, arrojó resultados superiores al mínimo admisible para acceder a los citados beneficios sociales

4. Pruebas practicadas por la Corte Constitucional La Sala de Revisión, en ejercicio de sus competencias legales y con el fin de obtener mayores elementos de juicio para la decisión que habrá de adoptarse en el presente asunto, decretó las siguientes pruebas:

4.1. Oficiar a la Conferencia de Superiores Mayores Religiosos de Colombia, con el fin que informara a esta Corporación acerca de las siguientes materias: 4.1.1. ¿Qué mecanismos han diseñado e implementado las comunidades religiosas para garantizar la atención de salud de sus miembros? Sobre el tópico, el Padre Guillermo Antonio García, Secretario de la institución mencionada, señaló que las comunidades religiosas generalmente acuden a la afiliación a una entidad promotora de salud – EPS, con el fin de obtener la prestación en salud de sus miembros. Esta situación, empero, no era incompatible, con el uso de servicios médicos profesionales y clínicas privadas, con cargo a la respectiva congregación. 4.1.2. ¿Cuál es el procedimiento previsto por las congregaciones y, en especial, las órdenes femeninas, para garantizar la atención en salud de las religiosas que pertenecen a conventos y monasterios dedicados al culto de forma exclusiva? Al respecto, la Conferencia indicó que dicho procedimiento “consiste en la afiliación y autoliquidación mensual de aportes, mediante la elaboración de la correspondiente planilla en la que se relaciona la totalidad de las religiosas aplicando el NIT de la Institución.” 4.1.3. Existen algunos casos específicos en los que una orden o comunidad religiosa haya afiliado a sus miembros al régimen contributivo de seguridad social en salud previsto en la Ley 100 de 1993? Si la respuesta es afirmativa, ¿qué institución ha ejercido como empleador en los términos de la mencionada ley y cómo ha sido el procedimiento previsto para la asunción de las sumas

correspondientes al pago de aportes? En respuesta a este cuestionamiento, la Conferencia indicó que la afiliación al régimen contributivo era una práctica usual dentro de las comunidades religiosas. Sin embargo, consideró pertinente aclarar que la legislación laboral vigente no definía “la situación de los religiosos frente a su congregación en materia laboral”, salvo algunos pronunciamientos jurisprudenciales que niegan la existencia de una relación de trabajo entre la comunidad y los religiosos que la integran. Adicionalmente, la Conferencia expone su propio análisis jurídico sobre la normatividad aplicable al tema de la afiliación de los religiosos a la seguridad social. Para la mencionada entidad, “justamente, ante la carencia de relación laboral entre el religioso y su comunidad, el Decreto número 2419 de Diciembre 18 de 1987 mediante el cual se aprueba el Acuerdo No 041 de fecha 10 de diciembre de 1987, del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, determina la forma en que deben afiliarse los religiosos al sistema de seguridad social en salud. || Asimismo, la Resolución número 2133 de mayo 17 de 1988, ante la carencia de relación laboral entre los religiosos y su respectiva Comunidad, fija el procedimiento para el registro, inscripción, facturación y recaudación de aportes en el régimen de los seguros sociales de los Sacerdotes Diocesanos y miembros de las comunidades Religiosa de la Iglesia Católica”. En el mismo sentido, la Conferencia aclaró que en la actualidad el vacío legal al que se hizo referencia había sido solucionado por el Decreto 3615 del 10 de

octubre de 2005, norma que dispuso en su artículo 13 que “para efectos de la afiliación al sistema general de seguridad social integral, los miembros religiosos de las comunidades y congregaciones tendrán el carácter de independientes”. 4.1.4. ¿Las normas eclesiásticas contemplan obligaciones de atención en salud y, en general, de asistencia personal, a cargo de las congregaciones religiosas respecto de sus miembros? En caso afirmativo, ¿en qué consisten esas obligaciones y quiénes están encargados de cumplirlas? Frente a este cuestionamiento, la Conferencia manifestó que cada una de las congregaciones se regulaba por sus constituciones, equivalentes a los estatutos propios del sector privado. Estos documentos prevén, a su vez, capítulos, definidos como la “reunión de todos los miembros de la Congregación para la toma de decisión”. Entre las resoluciones que adoptan los capítulos se encuentran las relacionadas con la seguridad social en salud de los miembros de la comunidad. De manera general, “las obligaciones consisten en la afiliación a seguridad social en salud y en la mayoría de los casos, afiliación a pensión, cuando la edad de la religiosa califica para tal requisito. 4.2. Oficiar al Ministerio de la Protección Social con el fin que informe a la Corte acerca del contenido de la política pública diseñada por el Estado para la atención en salud de miembros de comunidades religiosas, en especial aquellos que están dedicados de forma exclusiva al culto y que, por tanto, no ejercen una labor económicamente activa. En respuesta al requerimiento anterior, la ciudadana Alba Valderrama de Peña,

jefe de la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo, indicó que de conformidad con “lo establecido en el artículo 13 del Decreto N° 3615 del 10 de octubre de 2005, para efectos de la afiliación de los miembros de las comunidades y congregaciones religiosas al Sistema de Seguridad Social Integral, estas se asimilarán a las asociaciones, por lo tanto tendrán el carácter de trabajadores independientes y no les será exigible la acreditación del número mínimo de afiliados”. El Decreto citado está dirigido a reglamentar la afiliación de los trabajadores independientes de manera colectiva al Sistema de Seguridad Social Integral, a través de asociaciones y agregaciones. Con este objetivo, la norma en mención define los conceptos agremiación, asociación y trabajador independiente (Art. 2º); determina los requisitos para la afiliación del trabajador independiente y determina las reglas para su vinculación colectiva a los sistemas de seguridad social y riesgos profesionales, a través de las asociaciones y agremiaciones (Arts. 3º, 4º y 5º); fija las condiciones para que el Ministerio de Protección Social autorice a las agremiaciones y asociaciones para afiliar a sus miembros al sistema de seguridad social integral (Arts. 6 y 7); establece los deberes que de cumplir la entidad autorizada para la afiliación colectiva (Art. 8º); consagra el deber para las entidades mencionadas de constituir una reserva especial de garantía mínima, establece su monto y define el procedimiento para su financiación (Arts. 9 y 10); determina las causales de cancelación de la

autorización otorgada por el Ministerio (Art. 11); fija el deber para las entidades autorizadas de enviar información al Ministerio o a la Superintendencia Nacional de Salud (Art. 12); y asimila a las comunidades y congregaciones religiosas a las asociaciones para los efectos previstos en el Decreto. 4.3. Oficiar a la Arquidiócesis de Manizales, con el fin que envíe a esta Corporación copia de la personería jurídica eclesiástica del Monasterio de La Visitación de esa ciudad, al igual que de los estatutos registrados para la obtención de la misma. De conformidad con este requerimiento, el Presbítero Luis Guillermo García Betancourt, canciller arzobispal de la Arquidiócesis de Manizales, certificó a la Corte la existencia y la erección canónica del Monasterio de la Visitación de la ciudad de Manizales. Igualmente, remitió un ejemplar de los estatutos de la comunidad, “contenidos en la regla de San Agustín y Constituciones de la Visitación”.

5. Problema Jurídico Las demandantes, religiosas adscritas al Monasterio de la Visitación de Manizales, consideran que su retiro del sistema de beneficiarios de programas sociales vulnera sus derechos a la vida en condiciones dignas y a la salud. En consecuencia, promovieron una acción de tutela con el fin que le fuera reestablecida la inscripción y, con ello, pudieran acceder a la afiliación al régimen subsidiado de salud.

Frente al requerimiento hecho por las religiosas, la administración municipal de Manizales expuso las razones de naturaleza jurídica y de planeación

administrativa que la llevaron a adoptar la decisión de excluirlas del registro Sisben. En esencia, las religiosas resultaron marginadas de la nueva encuesta en razón del uso de herramientas de focalización del gasto público social, en especial la identificación prioritaria de los beneficiarios a partir de su estrato socioeconómico. La Alcaldía demostró, bajo esta perspectiva, que las actoras no cumplían con los criterios propios de las herramientas mencionadas y, por ende, no hacían parte de la población pobre y vulnerable objeto de los programas sociales, entre ellos, la atención subsidiada en salud. El juez de primera instancia restó validez a la nueva encuesta efectuada por el municipio, como consecuencia de su presunta extemporaneidad y concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados. Impugnada la decisión por la administración municipal, fue revocada con el argumento de la legalidad de las decisiones adoptadas por la Alcaldía y la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales, debido a que en la actualidad las religiosas podían recibir los servicios médicos asistenciales propios de la población vinculada al sistema general de seguridad social en salud. Así, de conformidad con los antecedentes expuestos y consideradas las pruebas obrantes en el expediente de la referencia y las decretadas en sede de revisión, corresponde a la Sala determinar si la decisión adoptada por la administración municipal de Manizales, en el sentido de excluir a las demandantes del sistema de selección de beneficiarios de programas sociales, vulnera sus derechos constitucionales. Para resolver esta controversia, la Sala expondrá las características principales del mencionado sistema, determinará su justificación desde la perspectiva constitucional y establecerá sus consecuencias en términos de protección de

derechos fundamentales. Luego, hará una breve exposición sobre los principales inconvenientes de la encuesta Sisben, identificados por la jurisprudencia de esta Corporación. Finalmente, con base en las reglas jurisprudenciales que se obtengan de este análisis, resolverá el caso concreto.

6. Naturaleza y características esenciales del sistema de identificación de beneficiarios de programas sociales – Sisben. Utilización del sistema en el régimen subsidiado de seguridad social en salud 6.1. El sistema de selección de beneficiarios de programas sociales – Sisben es un mecanismo propio de la planeación administrativa, destinado a encuestar a los habitantes población de los municipios y distritos, en aras de identificar a la población pobre y vulnerable, posible receptora de los distintos programas de promoción y subsidio a cargo del Estado. La obligación de las entidades territoriales mencionadas de identificar a este grupo poblacional encuentra sustento en las competencias fijadas por la Ley 715 de 2001, cuyo artículo 94 dispone que la asignación de los recursos presupuestales destinados al rubro de gasto público social deberá ejecutarse a través de un instrumento que garantice la focalización hacia los grupos de población más pobre y vulnerable.

Para cumplir esta finalidad, la norma en comento obliga a las entidades territoriales a ejecutar su política de inversión social, en especial la concesión de subsidios, a partir de la utilización de los criterios de focalización del gasto público, determinados periódicamente por el Consejo Nacional de Política Económica y Social – Conpes. 6.2. El Sisben, entendido entonces como un instrumento que permite la focalización del gasto público social, ha tenido dos etapas definidas. La

primera, comprendida entre 1994 y 2001, en la cual se concibió y aplicó la primera metodología de aplicación de la encuesta, al igual que los criterios de identificación de la población pobre y vulnerable, contenidos en los documentos Conpes 22 de 1994 y 40 de 1997. La segunda etapa se funda en la evaluación de los resultados del “antiguo Sisben” y en la incorporación de las nuevas competencias en salud y educación fijadas por la Ley 715 de 2001, circunstancias que dieron origen al marco de planeación para el “nuevo Sisben”, determinado en el documento Conpes Social 55 del 22 de noviembre de 2001. Luego de evaluar las bondades y dificultades del antiguo Sisben, el Conpes estableció los fundamentos para el nuevo sistema de identificación. En específico, el Consejo recomendó el mantenimiento de la estrategia de focalización de los servicios sociales y el gasto social, en la medida que era un mecanismo “eficaz para avanzar hacia la universalización de los servicios sociales básicos, en tanto da prioridad a la población más pobre y vulnerable que no tiene acceso, dentro de un marco de sanidad fiscal” De igual forma, recomendó la permanencia del instrumento de focalización individual, mediante la aplicación de la encuesta Sisben, habida cuenta su significativo impacto redistributivo. 6.3. De especial importancia en la evaluación del Sisben son los criterios para la identificación de la población pobre y vulnerable. Al respecto, el Conpes diferencia entre instrumentos de focalización geográfica y de focalización individual. La focalización geográfica tiene por objeto la identificación de las áreas donde se concentra la población pobre, con base en las características de

la vivienda y de entorno, a fin de aplicar a todos sus habitantes programas sociales de índole colectiva; entre ellos, infraestructura y dotación, saneamiento ambiental, al igual que la implementación de políticas de diferenciación en las tarifas para el pago de servicios públicos domiciliarios. De esta forma, la focalización geográfica permite la ejecución de programas de beneficio general, esto es, “que todos los habitantes de un estrato se beneficien por igual del desarrollo y ejecución de programas generales de infraestructura y de menores tarifas para el pago de servicios públi