CC-T499-1995

Sentencia No. T-499/95 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza prestacional Si bien el derecho a la vivienda digna -como derecho prestacional-, no tiene carácter fundamental y, por tanto, no es objeto de acción de tutela, no puede de plano descartarse que, al ser desarrollado legalmente, no puedan surgir por parte de las personas interesadas, reclamaciones y pretensiones de diversa naturaleza, fundadas en el derecho a la igualdad y a la participación. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL La Red de Solidaridad Social no sustituye, sino complementa, los programas estructurales de educación, salud, seguridad social y vivienda. La orientación de la Red tiene un carácter integral que tiende al mejoramiento simultáneo de los ingresos y las condiciones de vida de los grupos particularmente vulnerables (jóvenes y mujeres desempleados, niños en condiciones de desnutrición, mujeres jefes de hogar y ancianos indigentes). GASTO PUBLICO-Intervención del juez La intervención, excepcional, del juez constitucional en las decisiones de asignación del gasto público, sólo estará legitimada en aquellos eventos en los cuales la distribución de los recursos se ha efectuado con clara violación de los derechos fundamentales (por ejemplo, situaciones de discriminación frente a la entrega de un subsidio, violación del debido proceso en su asignación, etc.) de potenciales beneficiarios y siempre, desde luego, que la acción de tutela sea procedente ante la ausencia de los medios judiciales ordinarios. PRINCIPIO DE NECESIDAD-Subsidio familiar de vivienda El SFV se asigna con prioridad a quienes se encuentren en situación de mayor pobreza y su vivienda se encuentre en condiciones críticas de

habitabilidad o carezca de servicios domiciliarios esenciales. Sin embargo, este procedimiento puede calificarse como un sistema mixto en el cual se combinan varios principios y mecanismos específicos de distribución. El orden que se asigna a cada postulante en la "cola" depende del puntaje obtenido en el proceso de calificación. Los criterios de calificación responden, nuevamente, a la necesidad material o la vulnerabilidad del postulante o de su vivienda (mujeres jefes de hogar, hogares con niños menores, ancianos y discapacitados, viviendas en situación de riesgo mitigable, etc.). PRINCIPIO DE IGUALDAD-Subsidio familiar de vivienda El juez constitucional no puede propiciar la creación de falsas expectativas, ordenando la entrega de recursos que materialmente no existen. De hacerlo, atentaría contra la propia legitimidad del Estado y horadaría la credibilidad en las instituciones democráticas. La realización del principio de igualdad en la asignación de recursos escasos consiste en garantizar, a los posibles beneficiarios, el acceso, en condiciones de igualdad, a los procedimientos por medio de los cuales las instituciones distribuyen esos recursos. Si bien la elección de los principios y procedimientos particulares de distribución que cada entidad establece - con base en la ley - forman parte de su autonomía operativa, éstos no pueden contrariar los parámetros que se derivan de los principios y valores constitucionales: todos los posibles beneficiarios deben tener iguales oportunidades de acceso; el procedimiento no puede favorecer a ningún grupo de beneficiarios en particular; los mecanismos de selección no pueden conducir a establecer discriminaciones contrarias a la Carta.

DERECHO A LA PARTICIPACION COMUNITARIA-Distribución de bienes escasos Una incidencia real de la comunidad en los procesos de gestión pública y el ejercicio adecuado de la acción colectiva en las decisiones que afectan a la ciudadanía, sólo es posible si ésta posee los conocimientos suficientes y necesarios. Esto con el fin de que las exclusiones finales, en un proceso de asignación de recursos escasos, no sean producto de la desinformación, la ignorancia o de la falta de capacidad técnica. La participación efectiva depende, también, de los mecanismos de defensa que estén a disposición de los beneficiarios. Toda vez que el resultado final de uno de estos procesos de asignación puede ser el no acceso a los recursos solicitados, el postulante debe poder conocer todas las causas y motivaciones que determinan la decisión final. Igualmente, a lo largo del procedimiento, y luego de la decisión final, el aspirante debe tener a su disposición una amplia gama de posibilidades para controvertir tanto el procedimiento como la determinación adoptada. La distribución de bienes escasos tiene relevancia constitucional en la medida en que se relaciona, de manera directa, con la fijación de las condiciones necesarias para hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales consagrados en la Constitución. El desarrollo legal de los derechos prestacionales, desencadena procesos de justicia social presididos por criterios distributivos específicos. Desde el punto de vista constitucional, es importante precisar la validez de estos criterios y el procedimiento mediante el cual éstos se hacen efectivos. DERECHO A LA PARTICIPACION COMUNITARIA-Subsidio familiar de vivienda/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Adjudicación de

subsidio La única razón que llevó a interponer la presente acción fue el desconocimiento de los criterios y etapas que componen el proceso de adjudicación de subsidios. Pese a que la citación para concurrir a la Mesa de Solidaridad fue pública, lo cierto es que el peticionario, miembro de un sector marginal de la población, no tuvo acceso a la información completa sobre el trámite a seguir que, es dispendioso. Para que la participación comunitaria sea efectiva y, además, se garantice el acceso en condiciones de igualdad a los procesos de adjudicación de subsidios, se requiere que los funcionarios públicos informen, de manera oportuna, clara y eficaz, a los sectores potencialmente beneficiarios, sobre los criterios utilizados en la preselección y selección de los beneficiarios, así como las etapas que han de surtirse antes de la adjudicación del subsidio. Para que se realicen los principios de igualdad, participación y control comunitario, la población susceptible de ser beneficiada con un subsidio social, debe conocer, tanto el trámite pertinente, como las causas y motivaciones que determinan cada una de las decisiones que lo integran. Noviembre 08 de 1995

Ref.: Expediente T-74720

Actor: Roberto Zuñiga Chapal Temas: - Pobreza y políticas sociales - Estructura de los derechos económicos, sociales y culturales - Igualdad en la asignación de subsidios - Participación comunitaria e información en los programas de asignación de recursos escasos

Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los

Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de tutela T-74720 adelantado por ROBERTO ZUÑIGA

CHAPAL contra la RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL-DELEGACION

PUTUMAYO

ANTECEDENTES

1. El 7 de junio de 1995, el señor Roberto Zúñiga Chapal interpuso acción de tutela contra la Delegada de la Red de Solidaridad Social para el Putumayo, ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Orito (Putumayo), por considerar que le fueron vulnerados sus derechos constitucionales a la vivienda digna, de petición, a la libertad de expresión e información, al trabajo, a la iniciativa privada, a la honra y al buen nombre.

2. Señala el peticionario que, desde mediados de 1994, la comunidad del Barrio La Unión del Municipio de Orito, donde reside, se organizó para presentar un proyecto de vivienda ante el INURBE y gestionar un subsidio que le permitiera mejorar sus viviendas, construidas con materiales deleznables y con graves problemas de saneamiento básico. Para estos efectos, contrató la asistencia técnica de una empresa privada con experiencia en este campo, debidamente autorizada por el INURBE para prestar este tipo de asesorías.

En septiembre de 1994, el INURBE expidió un acuerdo mediante el cual decidió no recibir más proyectos de vivienda hasta nueva orden. Fue entonces cuando la comunidad del Barrio La Unión se enteró de que los proyectos

como el que ellos deseaban gestionar, debían ser presentados a la Mesa Municipal de Solidaridad. Con el fin de obtener la colaboración de la Alcaldía Municipal, la comunidad elevó varias peticiones, "para que nos tuvieran en cuenta nuestra iniciativa de organizarnos para solucionar juntos nuestros problemas de vivienda", las cuales nunca fueron contestadas. En el mes de marzo de 1995, la comunidad tuvo conocimiento de la existencia de los programas ofrecidos por la Red de Solidaridad Social. El día 3 de mayo, se realizó la Mesa Municipal de Solidaridad del Municipio de Orito, con la finalidad de distribuir recursos para diferentes sectores, entre ellos el de vivienda, por un monto de $ 391 millones de pesos. A pesar de conocer de la existencia del proyecto de vivienda del Barrio La Unión, los funcionarios de la administración municipal y de la Red de Solidaridad Social nunca les informaron acerca de la existencia de estos recursos y de la forma de acceder a ellos. Pese a lo anterior, la comunidad asistió masivamente a la Mesa Municipal de Solidaridad, en la fecha señalada, con el fin de presentar a su consideración el perfil del proyecto de vivienda, elaborado por la empresa privada contratada, de acuerdo con la metodología exigida por la Red de Solidaridad para este tipo de proyectos. La delegada de la Red de Solidaridad Social para el Putumayo rechazó el proyecto, que cumplía con todos los requisitos, aduciendo que se trataba de una "iniciativa privada" -"desconociendo que quienes estábamos presentado el perfil éramos una comunidad con un alto índice de miseria" e "irrespetando el buen nombre del ingeniero argumentando que él o la empresa que representa

no estaba autorizada para tal asesoría"-. Sin embargo, la funcionaria aceptó recibir el proyecto, sin asignarle recursos, con el fin de entregarlo a la Alcaldía para que ésta decidiera a qué barrios se otorgarían los recursos destinados a adelantar programas de mejoramiento de vivienda. El peticionario señala que proyectos similares al del Barrio La Unión - que se ajusta a los lineamientos y exigencias establecidos por la Red de Solidaridad Social - han sido seleccionados en los municipios de Mocoa y Puerto Guzmán, "a los cuales les asignaban inmediatamente los recursos solicitados por las comunidades". El actor anota que el trato diferenciado se dio, "simplemente por que nos asesoramos de una empresa privada, ya que la alcaldía nunca nos puso cuidado". Según el demandante, a la comunidad se le informó que la Red de Solidaridad se guiaba por los principios de justicia y participación. Sin embargo, "con nosotros no hubo justicia, ya que no nos tuvieron en cuenta, al desconocer que somos una población, pobre y vulnerable, de igual manera no hubo participación porque se impuso un sistema de distribución que no es procedente, como el de dejar que sea la administración municipal quien distribuya los recursos, con la clara politización de la asignación de dichos recursos. El mecanismo de asignación de los subsidios solicitados debía ser: poner en consideración de la concurrencia a la mesa municipal si se le asignaba o no recursos a nuestro proyecto, bajo la condición de que quien no cumpliera con los requisitos de la Red, sería excluido y reemplazado por alguien de la misma comunidad". Con el fin de proteger los derechos constitucionales invocados, el petente

solicitó al juez de tutela: "(1) que sean asignados los recursos solicitados por las comunidades que presentaron el debido perfil para mejoramiento de vivienda y entorno; (2) que no se atomicen los recursos sino sean utilizados de tal forma que generen un impacto de solución visible, teniendo en cuenta que si este año se solucionan los problemas de todo un barrio en la vigencia del próximo año también habrán recursos para otros barrios; (3) que no se desconozca la relación: iniciativa privada y comunitaria, en el proceso de detectar y priorizar necesidades de vivienda; (4) que la alcaldía responda nuestra petición cursada, en el sentido de solicitarle colaboración para el proyecto de mejoramiento de vivienda".

3. Con la admisión de la solicitud de tutela, el Juzgado Promiscuo Municipal de Orito ordenó: (1) a la delegada de la Red de Solidaridad Social para el Putumayo, que informara acerca de los objetivos de la Red de Solidaridad Social, el trámite y procedimiento para la presentación de los proyectos relacionados con vivienda o con su mejoramiento, los requisitos para la aprobación de los beneficiarios, los barrios focalizados, el aporte de la Red de Solidaridad Social y el del Municipio de Orito, si el señor Roberto Zúñiga presentó un proyecto de mejoramiento de vivienda y si éste fue aprobado; (2) a la jefe de Planeación Municipal del Municipio de Orito, que informara sobre los mismos aspectos solicitados a la delegada de la Red de Solidaridad Social; (3) al Alcalde Municipal de Orito, que informara si en su despacho fue recibido un memorial fechado el 17 de enero de 1995 (en el cual el ingeniero

asesor del Barrio La Unión solicitaba a la Alcaldía un aporte de cofinanciación para los programas de vivienda), cuándo fue recibido, qué trámite interno se le dio y en qué fecha fue respondido.

4. En su informe, la delegada de la Red de Solidaridad Social para el Putumayo manifestó que ésta es un "instrumento dirigido al mejoramiento de la calidad de vida de los grupos de población más pobre y vulnerable de la sociedad colombiana, (...) para mejorar su nivel de ingresos y su calidad de vida, pero lo más importante activar las potencialidades de sus capacidades productivas y organizativas (...). La Red también promueve un nuevo concepto de gestión social donde se conecte el Estado y la Sociedad Civil, y donde se establezca la responsabilidad de ambos en la ejecución y los resultados de las acciones solidarias".

A continuación, la funcionaria anotó que los procedimientos dirigidos a la selección de proyectos por parte de la Red se guían por los principios de equidad, transparencia y validación, y se hacen efectivos en un espacio de concertación entre la comunidad y el Estado denominado Mesa Municipal de Solidaridad. Informó, igualmente, que la meta CONPES de la Red de Solidaridad Social para el Municipio de Orito es de $391.206.335, pero que la asignación inicial es de $59.005.080. En cuanto al programa de vivienda urbana, 60% de los recursos se destinarán para vivienda nueva y 40% para mejoramiento de vivienda. Los requisitos de focalización son, entre otros, los siguientes: (a) que el municipio tenga disponibilidad presupuestal para cofinanciar los programas de la Red, por lo menos en un 33%; (b) las propuestas de focalización deben ser presentadas por los Comités Técnicos Sectoriales o

directamente por la comunidad en la Mesa Municipal de Solidaridad; (c) para la focalización se tienen en cuenta los requisitos de viabilidad técnica y elegibilidad para cada tipo de proyecto en particular. La población objetivo de los programas ofrecidos por la Red de Solidaridad Social se caracteriza por pertenecer a los hogares de los niveles 1 y 2 identificados por el SISBEN, o con ingresos familiares inferiores a 2 salarios mínimos mensuales. En cuanto a los programas de subsidio de vivienda, los beneficiarios deben carecer de vivienda o encontrarse en condiciones de hacinamiento crítico o de alto riesgo. La funcionaria de la Red de Solidaridad aclaró, también, que en la Mesa Municipal de Solidaridad realizada el 3 de mayo de 1995, en el Municipio de Orito, el Barrio La Unión quedó focalizado en el módulo sectorial 3 y 4 de la Zona Sur, según consta en el acta de focalización de la comisión de vivienda. Por último, la delegada manifestó que en el acta de la Mesa Municipal de Solidaridad del Municipio de Orito no consta que el señor Roberto Zúñiga hubiera presentado un proyecto de vivienda para el Barrio La Unión, el cual sí fue focalizado para mejoramiento de vivienda. Igualmente, aclaró que "en las Mesas Municipales no se realiza la selección de beneficiarios; ésta es una competencia posterior, previa a la elaboración y formulación de los proyectos".

5. La Jefe de Planeación Municipal de Orito, coincidió con la delegada de la Red de Solidaridad en todos los puntos de su informe, salvo cuando afirma que el señor Roberto Zúñiga y la comunidad del Barrio La Unión sí

presentaron un proyecto de vivienda, aprobado en la Mesa Municipal de Solidaridad del día 3 de mayo de 1995, según consta en el acta de la misma.

6. El Alcalde Municipal (e) de Orito informó al juzgado de tutela que ese despacho había recibido, el 17 de enero de 1995, un oficio en el cual el Ingeniero Nicolás Morales hacía "traslado de una petición de ayuda cursada al anterior Concejo Municipal, en el sentido de lograr un aporte de cofinanciación para los programas de mejoramiento de vivienda que serán presentados para elegibilidad al INURBE".

El jefe de la administración local (e) señaló que esta petición fue estudiada por el Concejo Municipal, durante su período de sesiones ordinarias, y culminó con la aprobación de los rubros para vivienda de interés social en el sector urbano ($7.000.000) y vivienda de interés social en el sector rural ($ 9.314.000). Además, el Alcalde (e) informó que existían dos rubros adicionales destinados a servir como contrapartida del municipio a los programas de la Red de Solidaridad Social, los cuales ascendían a $4.500.000 para vivienda urbana y $5.000.000 para vivienda rural. Por último, el funcionario manifestó que la respuesta a la petición fue dada en forma verbal al solicitante por el Alcalde Municipal, indicándole que cada proyecto particular debía ser tramitado a través de la Red de Solidaridad Social. Prueba de ello es que sobre la hoja de papel en que estaba contenida la petición, el Alcalde - de su puño y letra - señaló que ésta había sido recibida y

que debía ser tramitada a través de la Red de Solidaridad Social.

7. Por providencia de junio 16 de 1995, el Juzgado Promiscuo Municipal de Orito decidió: (1) negar la solicitud de tutela presentada por el señor Roberto Zúñiga, en cuanto a los derechos a la vivienda digna, por no ser éste un derecho fundamental que pueda ser protegido a través de la acción de tutela; a la libertad de expresión e información, por cuanto la invitación a la instalación de la Mesa Municipal de Solidaridad se hizo pública a través del noticiero regional y, en el acta de instalación, el señor Zúñiga aparece como integrante del Comité de Veeduría; al trabajo, toda vez que no se encontró probada ninguna vulneración a este derecho; a la iniciativa privada, como quiera que ésta no es un derecho fundamental sino un principio de libertad económica (C.P., artículo 333); al buen nombre y a la honra, en la medida en que de los hechos no se desprende ningún tipo de violación a estos derechos; (2) tutelar el derecho de petición, conculcado por el Alcalde Municipal de Orito al no responder la solicitud elevada por el Ingeniero Nicolás Morales el 17 de enero de 1995.

La anterior decisión fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.

8. Mediante auto de septiembre 26 de 1995, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional solicitó al Gerente General de la Red de Solidaridad Social y a la Delegada de la Red de Solidaridad Social para el Putumayo, que respondieran a una serie de preguntas tendentes a aclarar las funciones y

responsabilidades de cada una de las instancias implicadas en el proceso de entrega del subsidio para mejoramiento de vivienda y del entorno; establecer las causas por las cuales se negó el mencionado subsidio a la comunidad del Barrio La Unión, y determinar el estado actual del proyecto de vivienda presentado por los vecinos de ese barrio a través del peticionario. Las respuestas de los funcionarios a los anteriores interrogantes, se presentarán a lo largo de las consideraciones que anteceden a la parte resolutiva del presente fallo de tutela.

FUNDAMENTOS JURIDICOS

1. El actor reside en el Barrio La Unión, en el municipio de Orito (Putumayo), cuyos moradores han elevado a la Red de Solidaridad Social - establecimiento público del orden nacional -, una solicitud de Subsidio Familiar de Vivienda con el objeto de mejorar sus lugares de habitación. La "Mesa Municipal de Solidaridad" -instancia de concertación prevista en el artículo 10 del Reglamento Operativo General de la Red de Solidaridad Social -, en lugar de adjudicar los correspondientes fondos, no obstante que el proyecto presentado reunía todos los requisitos, se limitó a enviar el formulario al municipio. El demandante pone de presente que, respecto de las peticiones de otros barrios, la indicada mesa las tramitó favorablemente, lo que en su caso no ocurrió en razón a que ilegalmente se había objetado la intervención - que juzga legítima - de un ingeniero como asesor del proyecto. Anota el demandante que, hasta la fecha, el Alcalde no ha respondido el memorial en el que se reclama el concurso financiero que debe dar el municipio. Agrega que los miembros de la comunidad, por falta de información, desconocen el contenido, alcances y

trámites de los programas de la Red. Con base en los hechos anteriores, el demandante recurre a la acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos a la vivienda digna, a la iniciativa privada, a la libertad de expresión e información, al buen nombre y a la honra. El Juez de tutela, denegó las pretensiones impetradas, salvo en lo que concierne al derecho de petición vulnerado por el Alcalde de Orito, que se había abstenido de dar curso a la solicitud presentada por los habitantes del Barrio La Unión. Los argumentos que sirven al Juez para desestimar la tutela, se sintetizan así: (1) la honra y el buen nombre del ingeniero asesor, debe ser alegada, si acaso se ha violado, por el afectado, como que no se ha probado que éste se encuentre en estado de indefensión; (2) el derecho a la vivienda digna tiene carácter prestacional y, por ende, no puede ser protegido a través de la acción de tutela; (3) no se ha quebrantado la libertad de expresión y de información, pues luego de la debida publicidad dada al evento a través de la televisión regional, se instaló el 3 de mayo la Mesa Municipal de Solidaridad en la que, inclusive, fue designado veedor el mismo demandante, quien, de otra parte, continúa figurando como potencial beneficiario del plan de mejoramiento de vivienda; (4) la omisión de la entidad demandada, no viola el derecho al trabajo del demandante ni su libre iniciativa, independientemente de que la ley que regula el Subsidio Familiar de Vivienda necesariamente supedite su otorgamiento al cumplimiento de determinados requisitos.

2. Pese a que el demandante plantea una lesión plural de derechos, si se deja de lado la afrenta al derecho de petición, la causa principal de la presunta afectación, reside en la no concesión del subsidio de vivienda. El derecho a la vivienda digna (C.P., artículo 51), es un derecho de prestación que no tiene el carácter de fundamental y, por consiguiente, no es objeto de protección a través de la acción de tutela. Sin embargo, una vez el Estado fija las “condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho”, debe precisarse la relevancia constitucional de los problemas que suscita la distribución de un bien escaso en el plano constitucional y, concretamente, en lo que se relaciona de manera íntima con el derecho a la igualdad y a la participación, éstos sí garantizados con la acción de tutela.

Los derechos económicos y sociales, en cuanto incorporan normalmente el derecho a exigir prestaciones materiales a cargo del Estado, exigen que la ley establezca y organice, de acuerdo a las posibilidades fiscales y a la capacidad de gestión existente, las formas, sistemas y procedimientos específicos para atender las demandas que en ese marco puedan formularse. El desarrollo de los derechos económicos y sociales, expande las competencias de ejecución de la administración, lo mismo que las oportunidades de control y participación de los ciudadanos. De ahí que una vez la ley desarrolle un derecho de prestación - como ocurre con el derecho a la vivienda digna -, se active un proceso real de justicia social y adquiera importancia determinar la validez de los criterios específicos de distribución adoptados en aquélla y aplicados por la administración encargada del respectivo programa. En este contexto, aparte del juicio

constitucional abstracto de los criterios de reparto o distribución, asume una importancia crítica el procedimiento que se entroniza y la forma en que se llevó a cabo. Dentro del marco trazado por la ley, los sujetos a los que se dirige teóricamente un programa prestacional público, tienen el derecho a una igual protección y trato (C.P., artículo 13) y, de otro lado, a participar en el trámite que conduce a la asignación de bienes y ventajas sociales (C.P., artículo 40). Por lo expuesto, si bien el derecho a la vivienda digna -como derecho prestacional-, no tiene carácter fundamental y, por tanto, no es objeto de acción de tutela, no puede de plano descartarse que, al ser desarrollado legalmente, no puedan surgir por parte de las personas interesadas, reclamaciones y pretensiones de diversa naturaleza, fundadas en el derecho a la igualdad y a la participación.

3. La Corte procederá a determinar si al demandante le fueron vulnerados estos derechos, como consecuencia de la omisión del Estado en asignarle el subsidio de vivienda, que tanto él como los demás miembros de su comunidad habían solicitado.

El subsidio de vivienda, materia de esta controversia, se relaciona con la política estatal de apoyo y protección a las personas y sectores más vulnerables de la población colombiana. Los epígrafes siguientes se ocuparán de introducir el contexto y las particularidades de esta política. Se destacarán, especialmente, los criterios específicos de distribución consagrados en la ley, así como los aspectos asociados a la igualdad y a la participación, que se suscitan con ocasión del desarrollo legislativo del mencionado derecho

prestacional. Sentadas las anteriores premisas generales, a la luz de los hechos probados, se establecerá si los derechos fundamentales del demandante - igualdad y participación-, fueron violados por la Red de Solidaridad Social. La Red de Solidaridad Social y la Pobreza

4. Hannah Arendt definía la pobreza como un estado de constante indigencia y extrema miseria "cuya ignominia consiste en su poder deshumanizante; la pobreza es abyecta debido a que coloca a los hombres bajo el imperio absoluto de sus cuerpos, esto es bajo el dictado absoluto de la necesidad".

1 En la actualidad, referirse al tema de la pobreza, significa hablar de una situación que afecta a uno de cada dos latinoamericanos. En el caso colombiano, más de seis millones de habitantes perciben ingresos que no les permiten adquirir una canasta de alimentos adecuada desde el punto de vista nutricional. 2 La escalada de la pobreza en Colombia y, en general, en América Latina, se ha caracterizado por la degradación de las características del fenómeno. En efecto, se ha presentado un aumento de los pobres absolutos o en situación de indigencia, los cuales conforman la mitad de la población en situación de pobreza. Por otra parte, el fenómeno tiende a atacar con mayor dureza a ciertos grupos específicos de la población, acentuando su situación de vulnerabilidad social. Según el Informe sobre el Desarrollo Humano de las Naciones Unidas de 1990, la pobreza es, en América Latina, la principal causa de mortalidad, a la cual se atribuyen 1.500.000 muertes anuales. Los niños 1 Arendt, Hannah, Sobre la Revolución, Madrid, Alianza, 1988, p. 61.

2 World Bank, Poverty in Colombia, Washington, D.C., 1994, p. 2. son quienes sufren los efectos de este fenómeno con mayor dureza, toda vez que 2000 de ellos mueren diariamente por causas atribuibles a la miseria. De igual modo, las mujeres resienten sus efectos con especial fuerza y, en especial, las mujeres cabeza de familia, que llegan a conformar el 40% de los hogares pobres. Los jóvenes desempleados, los grupos étnicos, los desplazados, los ancianos y los discapacitados constituyen, también, sectores de la población en los cuales la pobreza se asienta de manera más dramática.

5. La Carta Política de 1991 consagra - en el plano jurídico - claros mecanismos que buscan hacer frente al fenómeno de la pobreza. La Constitución establece las bases para la formulación de programas sociales de carácter permanente y estructural, tendentes a la consecución del bienestar y la mejora de la calidad de vida de todos los colombianos. Los derechos consagrados en los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 65, 66, 67, 70 y 71; la prioridad que el artículo 350 de la Carta otorga al gasto público social dentro del presupuesto; la consagración de claras finalidades sociales del Estado (C.P., artículo 366); la distribución de las transferencias a los municipios con base en indicadores de necesidades básicas insatisfechas e índices de pobreza (C.P., artículo 357); la excepción establecida por el artículo 359 a la prohibición de las rentas nacionales con destinación específica

cuando se trate de recursos para inversión social; la posibilidad de entregar subsidios para que las personas de menores ingresos puedan cubrir el costo de los servicios públicos domiciliarios (C.P., artículo 368); etc., son elementos del amplio repertorio del Estado social de derecho, cuya utilización se inscribe en la función transformadora de la realidad social y económica, que constituye uno de sus empeños más esenciales.

6. Sin embargo, la Constitución hace especial énfasis en la atención de los colombianos que se encuentran en situaciones de miseria o indigencia, cuya carencia de recu