CC - T501-2018

Sentencia T-501/18

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Régimen legal para determinar la forma en que habrán de realizarse los pagos de cotización para trabajador dependiente y trabajador independiente SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Clasificación de los afiliados SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Forma en la que se efectúan las cotizaciones y consecuencias de su incumplimiento DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Interpretación de la Ley 797 de 2003 y el Decreto 3085 de 2007 respecto al pago de aportes al sistema pensional por parte de los trabajadores independientes

Referencia: Expediente T-6.855.684

Acción de tutela presentada por Jaime Alberto Campos Jácome en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente, SENTENCIA En la revisión del fallo de tutela proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 24 de mayo de 2018, que revocó el dictado por el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de la misma ciudad el 20 de abril anterior, en el trámite del amparo constitucional promovido por Jaime Alberto Campos Jácome en contra de la Administradora Colombiana de

Pensiones (Colpensiones).

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud El 6 de abril de 2018, el ciudadano Jaime Alberto Campos Jácome, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante, Colpensiones, en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por esa entidad, como consecuencia de negarse a liquidar los aportes que, como trabajador independiente, omitió realizar durante el período comprendido entre el 1º de febrero de 2003 y el 31 de julio de 2006, junto con los respectivos intereses de mora, para que, una vez saldada esa obligación, pudiera acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación.

2. Hechos relevantes y pretensiones 2.1. El señor Jaime Alberto Campos Jácome nació el 12 de agosto de 1933, por lo que, actualmente, cuenta con 85 años de edad. Comoquiera que al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones1 tenía más de 40 años de edad, fue sujeto del régimen de transición2. Sin embargo, solo conservó ese beneficio hasta el 31 de julio de 2010, pues al momento de entrar en vigor el Acto Legislativo 01 de 20053, no contaba con las 750 semanas exigidas para que se le extendiera dicho régimen hasta el 31 de diciembre de 2014. 2.2. De acuerdo con el resumen de su historia laboral expedido por Colpensiones4, tiene acreditadas un total de 1.197 semanas cotizadas al

régimen de prima media con prestación definida, discriminadas así: (i) 565 corresponden a aportes realizados a Cajas de Previsión Social dentro del período comprendido entre el 14 de enero de 1956 y el 6 de diciembre de 1977; (ii) 74.14 equivalen a cotizaciones efectuadas como trabajador dependiente entre el 1º de marzo de 1983 y el 31 de julio de 1984; y (iii) 558 corresponden a tiempos cotizados como trabajador “independiente” desde el 1º de julio de 2006 hasta el 28 de febrero de 2018. 2.3. Luego de que Colpensiones le negara en dos oportunidades el reconocimiento de la pensión de jubilación por no acreditar el número de semanas exigidas para obtener dicha prestación5, el 13 de septiembre de 2017, en ejercicio del derecho de petición, el actor le solicitó a esa entidad que le liquidara la suma adeudada por concepto de aportes que omitió realizar como trabajador independiente entre el 1º de febrero de 2003 y el 31 de julio de 2006, junto con los respectivos intereses de mora, a efectos de que fueran convalidados en su historia laboral para obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes6. 1 1º de abril de 1994. 2 Artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3 29 de julio de 2005 (fecha final de publicación del Acto Legislativo). 4 Ver folios 8 y 33 a 39 del cuaderno principal. 5 Resolución 52117 del 18 de febrero de 2016 y Resolución 3301 del 6 de enero de 2017.

6 A folio 16 del cuaderno principal obra copia de la solicitud. 2 2.4. En respuesta a su solicitud, la cual solo se emitió de fondo después de notificado el auto admisorio de la demanda de tutela7, el 13 de abril de 2018 Colpensiones le informó que no era posible acceder a lo pretendido, toda vez que el pago de aportes extemporáneos como trabajador independiente solo era viable por aquellos ciclos de cotización posteriores a la entrada en vigencia del Decreto 3085 del 15 de agosto de 20078, norma que estableció la causación de intereses moratorios a partir del vencimiento del plazo para realizar el aporte. Por lo tanto, le indicó que, siendo los períodos en mora anteriores a esa fecha, cualquier pago que hiciera con el fin de convalidarlos no serían aplicados a su historia laboral. 2.5. Inconforme con dicha decisión, promovió la presente acción de tutela, en procura de que le fueran amparados sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social, de tal suerte que se ordenara a Colpensiones liquidar el valor de los aportes que, como trabajador independiente, dejó de realizar desde el 1º de febrero de 2003 hasta el 31 de julio de 2006, sobre la base de un salario mínimo mensual vigente de la época y junto con los respectivos intereses de mora. Asimismo, que, una vez cancelada la suma correspondiente, se contabilizaran dichos aportes para efectos del reconocimiento de su derecho pensional. 2.6. Como fundamento del amparo constitucional deprecado, sostuvo que a su avanzada edad (85 años) se le dificulta cada vez más seguir ejerciendo la

profesión de abogado y, como tal, continuar cotizando al sistema general de pensiones, por lo que su digna subsistencia depende necesariamente del reconocimiento de la pensión de jubilación, prestación a la que podría acceder si se le permite efectuar el pago de la suma adeudada y este es aplicado a los ciclos en mora en su historia laboral, pues solo de esa manera recobraría el régimen de transición y obtendría el derecho con la acreditación de 1000 semanas cotizadas.

3. Trámite procesal y respuesta a la acción de tutela Por medio de Auto del 10 de abril de 2018, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá admitió la acción de tutela y, con el fin de conformar debidamente el contradictorio, ordenó correr traslado de la misma a Colpensiones, a fin de que se pronunciara acerca de los hechos que la motivaron y las pretensiones incoadas. 3.1. Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Dentro de término concedido para el efecto, el director de acciones constitucionales de la Gerencia de Defensa Judicial de Colpensiones dio respuesta a la acción de tutela, solicitando que se negara el amparo invocado por la parte actora, en razón a que, de acuerdo al concepto núm. 20120453857 El 20 de febrero de 2018, al actor recibió una primera respuesta por parte de Colpensiones, pero el correspondiente escrito fue incongruente, pues no se hizo referencia alguna a los aspectos planteados en su solicitud. 8 Artículo 7º. 3 000 del 5 de septiembre de 2013, emitido por la Superintendencia Financiera

de Colombia, no es posible realizar la liquidación de aportes en mora correspondientes a períodos anteriores a la fecha de expedición del Decreto 3085 del 15 de agosto de 2007, toda vez que antes de su entrada en vigencia no se generaban intereses de mora por este concepto. Sobre esa base, concluyó que, si el actor se encuentra en desacuerdo con la decisión adoptada por la entidad, deberá agotar los medios ordinarios de defensa dispuestos para la protección de sus derechos, pues la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para dirimir la controversia suscitada.

II. DECISIONES JUDICIALES

1. Primera instancia El Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, en sentencia proferida el 20 de abril de 2018, concedió el amparo constitucional deprecado y, en consecuencia, ordenó a la entidad demandada proceder a liquidar, mediante cálculo actuarial, el valor de los aportes que el actor omitió realizar del 1º de febrero de 2003 al 31 de julio de 2006, junto con los respectivos intereses de mora, a fin de que, efectuado el pago correspondiente, fuera aplicado a su historia laboral para subsanar los tiempos de cotización dejados de cancelar.

Para tal efecto, con apoyo en los fundamentos jurídicos de la Sentencia T-377 de 2015, manifestó lo siguiente: “el art. 7 del Decreto 3085 de 2007 establece que los trabajadores independientes sí pueden cancelar los intereses moratorios que surgen por el no pago de los aportes pensionales, los cuales serán contabilizados desde el momento en que se tenía la obligación de efectuarlos, por lo que actualmente resulta procedente que el

afiliado, pese a no haber realizado su cotización oportunamente, a través de la actualización de dichas sumas y del pago de intereses moratorios, salde la deuda existente con el sistema general de pensiones y que en su momento omitió cancelar”.

2. Impugnación La anterior decisión fue recurrida oportunamente por la parte accionada, quien se ratificó en todo lo expuesto en su escrito de respuesta a la acción de tutela y, reafirmó, que solo se podrá efectuar el pago retroactivo de aportes pensionales extemporáneos por aquellos ciclos de cotización posteriores a la entrada en vigencia del Decreto 3085 de 2007, norma que estableció la causación de intereses moratorios a partir del vencimiento del plazo para asumir la obligación.

3. Segunda instancia

4 Al resolver la impugnación, la Sala Laboral de Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en sentencia del 24 de mayo de 2018, revocó la decisión del a-quo y, en su lugar, negó por improcedente la acción de tutela, tras considerar que la recuperación de tiempos dejados de cotizar al sistema general de pensiones es una aspiración a la que no se puede accederse por vía del amparo constitucional, sino a través de los medios ordinarios de defensa dispuestos para tal fin.

III. REVISIÓN DEL PROCESO DE TUTELA POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Remitido el expediente de tutela de la referencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, la Sala de Selección Número Siete, mediante Auto del 27 de julio de 2018, notificado el 13 de agosto siguiente, decidió seleccionarlo y

asignar su conocimiento a la Sala Tercera de Revisión. Conforme con lo anterior, procede esta Sala a dictar sentencia dentro del proceso de tutela T-6.855.684.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 27 de julio de 2018, dictado por la Sala de Selección Número Siete de esta corporación.

2. Planteamiento del problema jurídico 2.1. De acuerdo con la situación fáctica descrita en los antecedentes de esta providencia, el problema jurídico que le corresponde resolver a la Corte en el presente caso consiste en determinar si Colpensiones vulneró los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social del ciudadano Jaime Alberto Campos Jácome, como consecuencia de negarse a liquidar la deuda que actualmente tiene con esa entidad respecto de los aportes que omitió realizar como trabajador independiente durante el período comprendido entre el 1º de febrero de 2003 y el 31 de julio de 2006, a fin de que, una vez efectuado el pago de la suma correspondiente –incluidos los intereses de mora causados–, este le sea aplicado con efecto retroactivo a los ciclos vencidos en su historia laboral. 2.2. Con el propósito de resolver dicho interrogante, previamente, la Sala Tercera de Revisión abordará los siguientes temas: (i) la procedencia

excepcional de la acción de tutela ante la existencia de otros medios judiciales de defensa; (ii) el marco normativo que regula la afiliación y cotización al Sistema General de Pensiones de los trabajadores dependientes e independientes; y (iii) las reglas establecidas por la Corte Constitucional, en 5 casos semejantes, respecto del pago extemporáneo de aportes por los trabajadores independientes y su aplicación retroactiva a los períodos reportados en mora en la historia laboral.

3. Procedencia de la acción de tutela 3.1. Legitimación por activa 3.1.1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por las actuaciones u omisiones de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares, en los casos específicamente previstos por la ley. 3.1.2. En consonancia con dicho mandato superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta el ejercicio de la acción de tutela, establece lo siguiente: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.

También podrá ejercerla el defensor del pueblo y los personeros municipales.” 3.1.3. En el caso sub judice, el demandante es un ciudadano mayor de edad que actúa, por sí mismo, en defensa de sus derechos e intereses, razón por la cual se encuentra legitimado en la causa por activa para promover el presente amparo constitucional. 3.2. Legitimación por pasiva 3.2.1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 1º y 2 del Decreto 309 de 20179, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) es una entidad pública de carácter especial que tiene por objeto la administración del régimen de prima media con prestación definida del sistema general de seguridad social. 3.2.2. En ese orden, según lo dispuesto en el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, se encuentra legitimada como parte pasiva en el presente asunto, dada 9 “Por el cual se modifica la estructura de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–”. 6 su calidad de autoridad pública, y en la medida en que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales en discusión. 3.3. Subsidiariedad 3.3.1. Este tribunal ha señalado, de manera reiterada y uniforme, que la acción de tutela es un instrumento de defensa judicial dotado de un carácter subsidiario y residual, en virtud del cual, es posible, a través de un procedimiento preferente y sumario, obtener el amparo inmediato de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos expresamente previstos por el legislador.

3.3.2. El carácter subsidiario y residual, significa entonces que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable. A este respecto, el artículo 86 de la Constitución Política señala expresamente que “esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 3.3.3. Bajo esa orientación, se entiende que “la acción de tutela, en términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos dentro de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten”10. 3.3.4. Así las cosas, los conflictos jurídicos en los que se alegue la vulneración de derechos fundamentales, en principio, deben resolverse a través de los distintos medios ordinarios de defensa previstos en la ley para estos efectos y, solo ante la ausencia de dichos mecanismos o cuando los mismos no resulten idóneos o eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es procedente acudir, de manera directa, a la acción de tutela. 3.3.5. Particularmente, tratándose del reconocimiento y pago de prestaciones de carácter pensional, en principio, esta acción tuitiva resulta improcedente por

encontrarse comprometidos derechos litigiosos de naturaleza legal y de desarrollo progresivo, cuya protección debe procurarse a través de las acciones laborales –ordinarias o contenciosas–, según el caso. No obstante, de manera excepcional, se ha admitido su procedencia, cuando dichas acciones pierden eficacia jurídica para la consecución del objeto que buscan proteger, concretamente, cuando un análisis de las circunstancias fácticas del asunto en cuestión o de la situación particular de quien solicita el amparo así lo 10 Consultar, entre otras, las sentencias SU-544 de 2001, T-599 de 2002, T-803 de 2002, T-273 de 2006, T093 de 2008, SU-037 de 2009, T-565 de 2009, T-424 de 2010, T-520 de 2010, T-859 de 2010, T-1043 de 2010, T-076 de 2011, T-333 de 2011, T-377A de 2011, T-391 de 2013, T-627 de 2013, T-502 de 2015 y T022 de 2017. 7 determina. Tal es el caso, por ejemplo, de las personas de la tercera edad o que por su condición económica, física o mental se encuentran en situación de debilidad manifiesta, puesto que someterlas a los rigores de un proceso judicial puede resultar desproporcionado y altamente lesivo de sus garantías fundamentales. 3.3.6. En esta oportunidad, encuentra la Sala que la decisión de Colpensiones de negarse a liquidar la deuda que el actor mantiene con esa entidad por concepto de aportes que omitió realizar al sistema general de pensiones antes

de la entrada en vigencia del Decreto 3085 de 2007 es susceptible de ser controvertida ante la jurisdicción ordinaria laboral. Sin embargo, teniendo en cuenta que el actor es una persona de 85 años de edad, es indudable que la exigencia de agotar ese medio de defensa judicial resulta una medida ineficaz y desproporcionada, pues bien es sabido que el término de duración de un litigio de esta naturaleza podría superar su expectativa de vida haciendo nugatorio el goce efectivo de su derecho pensional. 3.3.7. Bajo ese entendido, la acción de tutela se erige en el único mecanismo que reúne la idoneidad y celeridad necesarias para el propósito de salvaguardar sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social. 3.4. Inmediatez 3.4.1. La eficacia de la acción de tutela frente a la protección de los derechos fundamentales se encuentra relacionada directamente con la aplicación del principio de la inmediatez, presupuesto sine qua non de procedencia de dicha acción, dado que su objetivo primordial se encuentra orientado hacia la protección actual, inmediata y efectiva de derechos fundamentales. Bajo ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, siendo el elemento de la inmediatez consustancial al amparo que este mecanismo brinda a los derechos de las personas, ello necesariamente conlleva que su ejercicio deba ser oportuno y razonable11. 3.4.2. Respecto de la oportunidad para su presentación, esta corporación ha sido enfática en señalar que debe ejercitarse dentro de un término razonable que permita la protección inmediata del derecho fundamental presuntamente

trasgredido o amenazado, pues, de lo contrario, el amparo constitucional podría resultar inocuo y, a su vez, desproporcionado frente a la finalidad que persigue, que no es otra que la protección actual, inmediata y efectiva de los derechos fundamentales12. 3.4.3. Sobre esa base, será el juez de tutela el encargado de ponderar y establecer, a la luz del caso concreto13, si la acción se promovió dentro de un lapso prudencial, de tal modo que, de un lado, se garantice la eficacia de la protección impetrada y, de otro, se evite satisfacer las pretensiones de aquellos 11 Sentencias T-1043 de 2010 y T-022 de 2017. 12 Sentencias T-797 de 2013, T-022 de 2017 y T-153 de 2017. 13 Sentencias T-604 de 2004, T-022 de 2017 y T-153 de 2017. 8 que, por su desidia e inactividad, acudieron tardíamente a solicitar el amparo de sus derechos. 3.4.4. Según se expuso previamente, mediante escrito del 20 de febrero de 2018 Colpensiones dio respuesta a la solicitud presentada por el actor el 13 de septiembre de 2017. Sin embargo, comoquiera que la misma no resolvió de manera clara, precisa y congruente su requerimiento, el 13 de abril de 2018 –luego de notificársele la admisión de la acción de tutela– dicha entidad emitió respuesta de fondo en sentido desfavorable a sus pretensiones. 3.4.5. De este modo, la Sala encuentra que la exigencia de inmediatez también

se encuentra debidamente acreditada en el asunto que se revisa, toda vez que el amparo constitucional se promovió en un término razonable y proporcional al hecho que originó la presunta vulneración, pues el actor radicó la correspondiente demanda el 6 de abril de 2018, es decir, 1 mes y 16 días después de la primera comunicación remitida por Colpensiones en respuesta a su solicitud de liquidación de aportes pensionales extemporáneos.

4. Marco normativo que regula la afiliación y la cotización al Sistema General de Pensiones de los trabajadores dependientes e independientes 4.1. La afiliación: clasificación de los afiliados 4.1.1. En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 100 de 1993, a través de la cual se creó el sistema de seguridad social integral, orientado a procurar el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas mediante la protección de las contingencias que los afectan, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica. Bajo esa orientación, el diseño acogido por dicho estatuto para implementar el sistema de seguridad social integral, se estructuró a partir de cuatro componentes básicos: (i) el sistema general de salud; (ii) el sistema general de pensiones; (iii) el sistema general de riesgos profesionales y (iv) los servicios sociales complementarios definidos en la misma ley. 4.1.2. Particularmente y por interesar a esta causa, el Sistema General de Pensiones, “tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones [a que haya lugar], así como

propender por la ampliación progresiva de la cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones”14. 4.1.3. Dicho sistema está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten: (i) el régimen solidario de prima media con prestación definida y (ii) el régimen de ahorro individual con solidaridad. En cada uno de estos, la afiliación junto con la consecuente obligación de realizar aportes o cotizaciones, constituyen la fuente de su financiamiento, así como del reconocimiento y pago de las pensiones y otras prestaciones a que haya lugar. 14 Artículo 10 de la Ley 100 de 1993. 9 Lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento de requisitos específicos que la ley exige para obtener determinadas prestaciones y que, de no encontrarse acreditados, tornan improcedente cualquier solicitud pensional. 4.1.4. Dentro de ese contexto, la Ley 100 de 1993, en su redacción original del artículo 15, distinguió dos tipos de afiliados al Sistema General de Pensiones: (i) afiliados obligatorios y (ii) afiliados voluntarios. A la primera de dichas categorías pertenecen todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos y los grupos de población que por sus características y condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con las disposiciones presupuestales. Por su parte, se consideran afiliados voluntarios a luz de dicho ordenamiento, los trabajadores independientes y, en general todas las personas naturales residentes en el país y los colombianos domiciliados en el exterior que no tengan la calidad de

afiliados obligatorios y no que no encuentren expresamente excluidos por la ley, así como los extranjeros que en virtud de un contrato de trabajo permanezcan en el país y no estén cubiertos por algún régimen de su país de origen o de cualquier otro. 4.1.5. Sin embargo, a partir de la reforma introducida por el artículo 3º de la Ley 797 de 200315 –actualmente vigente–, el legislador equiparó el estatus de afiliación de los trabajadores dependientes e independientes respecto de su obligación de pertenecer al sistema y, por tanto, dispuso que pasarían de ser afiliados voluntarios para convertirse en afiliados obligatorios, pero con la precisión de que las administradoras no podían negar su afiliación ni exigirles requisitos distintos a los expresamente previstos por las normas que los rigen (L. 100 de 1993, art. 15 modificado). 4.1.6. Así las cosas, desde la entrada en vigencia de la citada ley, los trabajadores que desarrollen alguna actividad económica en forma autónoma y bajo su propio riesgo, se encuentran necesariamente forzados a cotizar al Sistema General de Pensiones, de ahí que sean los únicos responsables de asumir el pago total de sus aportes y, por tanto, del déficit, insuficiencia o precariedad en el número mínimo de semanas exigido para obtener el reconocimiento de determinadas prestaciones. En ese sentido, no se trata entonces de la simple voluntad espontánea de esta categoría de afiliados de contribuir al sistema, sino de una verdadera obligación legal cuyo incumplimiento, en todo caso, genera consecuencias disímiles en comparación

con los trabajadores dependientes, como pasa a explicarse a continuación. 4.2. La forma en que se efectúan las cotizaciones y las consecuencias de su incumplimiento 4.2.1. Las cotizaciones constituyen la fuente de financiamiento de las pensiones y demás prestaciones establecidas en el Sistema General de 15 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 10 Pensiones. Se trata, entonces, del pago mensual que debe efectuarse durante toda la vida laboral del afiliado, equivalente a un porcentaje de los ingresos que percibe, recursos que constituyen verdaderas contribuciones parafiscales, tal y como lo ha entendido este tribunal16. 4.2.2. En cuanto a la forma como deben efectuarse las cotizaciones, la normatividad vigente prevé distintas reglas según si se trata de trabajadores dependientes o independientes. 4.2.3. En el caso de los trabajadores dependientes –sean públicos o privados–, el artículo 22 de la Ley 100 de 1993 dispone que estos realizarán sus aportes mes vencido por intermedio del empleador, quien es el legalmente obligado a descontar de su salario el monto de la cotización y de trasladar dicha suma al correspondiente fondo de pensiones.17 Conforme con dicha obligación, en el evento en que los aportes no sean consignados dentro del plazo señalado para el efecto, el artículo 23 siguiente, prevé que se generará un interés moratorio a cargo del empleador incumplido, “igual al que rige para el impuesto sobre la renta y complementarios”18.

4.2.4. Por su parte, en lo que respecta a los trabajadores independientes, la Ley 100 de 1993, en su texto original, se limitó a establecer un marco general sobre la forma como estos afiliados habrían de efectuar las cotizaciones al sistema, dejando abierta la posibilidad de que, por vía reglamentaria, el Ejecutivo regulara otros aspectos operativos. 4.2.5. Fue así como en ejercicio de dicha potestad, el presidente de la República expidió el Decreto Reglamentario 692 de 199419, por medio del cual reglamentó parcialmente la Ley 100 de 1993 y, en particular, el Sistema General de Pensiones. En lo que interesa al presente pronunciamiento, en su artículo 28 dispuso que, “tratándose de afiliados independientes, no habrá lugar a la liquidación de intereses de mora, toda vez que las cotizaciones se abonarán por mes anticipado y no por mes vencido” (negrilla fuera de texto). 4.2.6. De igual forma, mediante el Decreto Reglamentario 1406 de 199920, en similares términos estableció que “los trabajadores independientes deberán presentar la declaración de novedades y realizar el pago de las respectivas cotizaciones por períodos mensuales y en forma anticipada. Las novedades que ocurran y no se puedan reportar anticipadamente, se reportarán al mes siguiente” (art. 35). 4.2.7. Del contenido de las citadas disposiciones se desprende, entonces, que el propósito de dicha reglamentación fue el de que los trabajadores 16 Sentencias C-155 de 2004 y T-377 de 2015. 17 Ley 100 de 1993, art. 22.

18 Ley 100 de 1993, art. 23. 19 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993”. 20 “Por el cual se adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho Sistema y se dictan otras disposiciones”. 11 independientes no fueran sancionados