CC - T514-2003

Sentencia T-514/03

ACCION DE TUTELA-Régimen de procedibilidad contra actos administrativos ACCION DE TUTELA-Naturaleza ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad ACCION DE TUTELA-Improcedencia cuando hay caducidad de la acción principal

SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO-Prevalencia de tutela

SUSPENSION PROVISIONAL E INAPLICACION DE ACTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE TUTELA-Competencia ACCION DE TUTELA-Efectos por uso indiscriminado e irresponsable La paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2 Superior) y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios). ACCION DE TUTELA-Improcedencia para el caso respecto a actuaciones administrativas de autoridades aduaneras

Referencia: expediente T-705724

Acción de tutela instaurada por

Eduardo Franco Berón contra la Dirección de Impuestos Nacionales DIAN (área de fiscalización aduanera de la administración local de aduanas de Cali).

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO MONTEALEGRE

LYNETT

Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil tres (2003). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis y Eduardo Montealegre Lynett, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Palmira (Valle) y por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Palmira (Valle) en primera y segunda instancia respectivamente, dentro del expediente de tutela T-705724.

I. ANTECEDENTES.

Hechos

1. En el mes de octubre de 2000 aterrizó en el aeropuerto internacional Alfonso Bonilla Aragón ubicado en el municipio de Palmira, Valle, una avioneta marca PIPER modelo PA 31350 con matrícula argentina LVRZA de propiedad del señor Eduardo Franco Berón. La avioneta ingresó al país por la aduana de Leticia proveniente de Buenos Aires, Argentina

(Fls. 104, 147).

2. El 25 de octubre de 2000 la Unidad investigativa de Policía Judicial de

la Seccional del DAS Valle del Cauca se desplazó hasta el Hangar A6 del referido aeropuerto con el propósito de realizar un experticio técnico sobre la aeronave y “evaluar su posible participación en actividades de narcotráfico”. La indagación arrojó un resultado negativo, sin embargo, los funcionarios afirmaron no haber tenido a la vista la documentación que acreditara “la nacionalización de la nave para poder ser comercializada” en territorio colombiano (Fls 9, 10, 29 y 30).

3. El 26 de octubre de 2000, miembros de la misma unidad del DAS recibieron declaración juramentada al señor Eduardo Franco Berón dentro de la investigación adelantada por la permanencia de una aeronave argentina en el Aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón. Después de ser interrogado sobre sus generales de ley se le solicitó al señor Franco Berón que manifestara todo lo que le constara acerca de la referida aeronave, a lo cual el interrogado respondió: “La aeronave en mención fue comprada a la firma ENAN AEROMECANICA en la ciudad de Buenos Aires (Argentina), aeropuerto de Don Torcuato al señor ENRIQUE YELPEZ, aproximadamente el 15 de septiembre del año en curso. Esta aeronave fue enviada a Colombia bajo la modalidad de ferry, siendo pilotada por el Capitán HERNAN TORTULA de nacionalidad argentina. Ingresó al país por Leticia procedente de Tabatinga, debiendo pernoctar dos días aproximadamente allí por falta de combustible. Arribó a la ciudad de Cali el día 6 de octubre del año en curso en horas de la tarde, permaneciendo

inmovilizada hasta el día de hoy, habiendo recibido únicamente servicio mecánico de cambio de aceite, bujías y revisiones de rutina. La aeronave fue adquirida con el propósito de venderla en el país o en los Estados Unidos. La aeronave se encuentra en el estado en que fue comprada, recibida y despachada de Buenos Aires.” (fls 25 y 26)

4. En el mismo mes de octubre de 2000 la División de Fiscalización Aduanera de la Administración Local de Aduanas de Cali dictó auto de apertura de investigación por el ilícito aduanero de contrabando. En desarrollo de la investigación el día 31 de octubre miembros de la DIAN debidamente comisionados mediante Auto comisorio # 804 apoyados por técnicos de la Fuerza Aérea Colombiana FAC realizaron inspección, inventario y aprehensión de la aeronave marca PIPER con matrícula argentina LVRZA, de lo cual se elevó el acta # 317 (fls. 50 a 53).

5. El 15 de diciembre de 2000 la misma División de Fiscalización Aduanera profirió la resolución 00736 mediante la cual se propuso el decomiso de la referida avioneta como quiera que el propietario de la misma no logró acreditar la legalidad de la introducción de la avioneta al territorio aduanero nacional. En dicha resolución se relacionó el inventario de la avioneta y el monto de su avalúo (fls. 52 a 56)

6. El 19 de febrero de 2001 la División de Liquidación de la Administración de Aduanas Nacionales de Cali mediante resolución #

279 dispuso decomisar a favor de la Nación la referida avioneta. Fundamentó su decisión en que, al introducir la avioneta al territorio colombiano su propietario tenía la clara finalidad de comercializarla, lo cual, sumado a la inexistencia de documentación sobre la nacionalización de la mercancía, se adecuaba al supuesto de hecho del artículo 232 del Decreto 2685 de 1999 que regula lo relativo a las mercancías no presentadas, situación que según el artículo 502 del mencionado decreto, constituye una causal de aprehensión y decomiso en el régimen de importación de mercancías (fls. 73 a 77).

7. Contra la anterior decisión el señor Franco Berón presentó recurso de reconsideración. Los argumentos del recurrente pueden resumirse de la siguiente manera: (i) que la aeronave de matrícula LV RZA no estaba sujeta al régimen aduanero ya que la misma aterrizó para permanecer de manera transitoria en suelo colombiano, sin embarcar ni desembarcar pasajeros o mercancías y por lo tanto, sólo estaba sometida a las medidas de vigilancia efectivamente ejercidas por la Aeronáutica Civil y por el DAS; (ii) que en consecuencia de lo anterior, lo relativo a la avioneta quedaba sujeto a las normas de derecho internacional que regulan el transporte aéreo internacional; (iii) igualmente y según lo anterior, la avioneta de marras no constituía como tal una “mercancía” en términos aduaneros, situación que impedía a la DIAN hacer una interpretación extensiva de las normas sancionatorias aduaneras para aplicarlas en su

caso; y (iv) que el ingreso de la aeronave no constituía importación de ninguna clase, ordinaria, temporal o ninguna de las prescritas en la ley aduanera, menos aún cuando la aeronave se encontraba de paso por Colombia y frente a la cual se aportaron las pruebas de ingreso legal a Colombia en los términos de las normas de transporte aéreo internacional (fls 78 a 87).

8. El 4 de mayo de 2001 la División Jurídica de la DIAN desató el recurso de reconsideración confirmando en su integridad la resolución 279 del 19 de febrero de 2001.

Consideró la DIAN (i) que la regulación vigente para la época de los hechos era la establecida en el decreto 2685 de 1999 (estatuto aduanero) lo cual excluye la posibilidad de acudir a otras normas como lo pretende el recurrente, (ii) que el artículo 92 del Decreto 2685 de 1999 sólo es aplicable tratándose de medios de transporte que lleguen con mercancía al territorio nacional, y que este no es el caso de la avioneta en cuestión, la cual llegó al país según declaración del mismo señor Franco Berón "con el propósito de ser vendida en Colombia o en los Estados Unidos", (iii) que en consecuencia, la avioneta debe entenderse como mercancía extranjera, por lo cual su ingreso al país está sometido a las exigencias de la regulación vigente en materia aduanera, especialmente el artículo 95 del decreto 2685 de 1999, en el que se exige que en el caso de los vehículos que lleguen por sus propios medios "hará las veces de manifiesto de carga la manifestación escrita del conductor o capitán del

mismo por medio del cual pone a disposición de la autoridad aduanera el vehículo", (iv) que las normas internacionales citadas por el recurrente dejan en libertad a los estados contratantes para expedir las reglamentaciones o limitaciones al tráfico aéreo que los mismos consideren pertinentes especialmente en materia aduanera, (v) que en últimas eran aplicables los artículos 3 (responsables de la obligación aduanera), 4 (naturaleza de la obligación aduanera), 232 (mercancía no presentada o declarada) y 502 (causales de aprehensión y decomiso), del decreto 2585 de 1999; (vi) que de las pruebas aportadas y las normas citadas, se pudo concluir que la avioneta no se encontraba al amparo de los regímenes aduanero y de importaciones, por lo cual su estadía en el país no era legal, y que, por último, teniendo en cuenta el procedimiento seguido desde la aprehensión de la avioneta hasta la fecha se puede afirmar que se aplicó la normatividad vigente y se respetaron las garantías constitucionales (fls. 90 a 98).

9. El cinco (5) de noviembre de dos mil dos (2002) por intermedio de apoderado judicial, el señor Eduardo Franco Berón presentó acción de tutela contra la DIAN, Area de Fiscalización aduanera de la Administración aduanera de la Administración local de aduanas de Cali

(unidad de fiscalización de aduanas, unidad de liquidación de aduanas y unidad jurídica de aduanas), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En una extensa demanda el actor señala que la actuación de la DIAN

constituyó una flagrante vía de hecho por varias razones (i) porque la declaración por él rendida ante los funcionarios del DAS, fue tergiversada por parte de otro funcionario del DAS al afirmar que su propósito "fue traer la avioneta al país para venderla". Esta situación hizo que toda la actuación administrativa se desviara y por tanto que se aplicara al caso una normatividad diferente, (ii) que en la diligencia de inspección de la avioneta quedó constancia de que la misma estaba en mantenimiento, que poseía registro de vuelo, 3 cartas de aeronavegabilidad y carta de ingreso, y además que no se encontró ninguna anomalía o irregularidad que la afectara, (iii) que la diligencia de aprehensión estaba plagada de vicios como que a una misma persona se comisionó para practicar la diligencia de control y verificación así como de coordinadora de la diligencia, que el acta se levantó sin motivación alguna y sin constatar la existencia de los hechos ni desarrollar investigación sobre los mismos, (iv) que con base en esta diligencia ilegal se profirió auto de apertura del procedimiento administrativo (expediente 1679) por parte de la DIAN, en cuya elaboración también se incurrió en irregularidades como que no se registraron los "generales de ley" del señor Franco Berón ni las razones o motivos en que se sustenta, (v) que durante el procedimiento administrativo no se observó con diligencia el cumplimiento de los términos procesales, ni se verificó en oportunidad la situación de legalidad en que se encontraba la aeronave decretándose la aprehensión sin haber obtenido los documentos de rigor, (vi) que además la conducta de la DIAN desconoció el principio

constitucional de buena fe en contra de los intereses del señor Franco Berón, y finalmente, (vii) que la decisión de la DIAN del 19 de febrero de 2001 es ilegal por existir una divergencia entre los hechos probados y lo efectivamente resuelto, por desconocer la normatividad interna e internacional en la materia, y por constituir un desvío de poder. (fls 104 a 120).

II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.

Decisión de primera instancia.

10. El 19 de noviembre de 2002 el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Palmira, Valle, después de practicar algunas pruebas y de recibir el informe rendido por la DIAN, decidió conceder el amparo a los derechos fundamentales de Petición, debido proceso, derecho de defensa y presunción de buena fe del señor Franco Berón y, en consecuencia, ordenó a la DIAN entregar de manera real y material la aeronave a su titular.

Consideró el a quo (i) que el DAS detuvo la avioneta de manera arbitraria “argumentando que la aeronave estaba dedicada a actividades ilícitas” situación que no era cierta, como quiera que la Fiscalía “hizo su investigación y no ordenó ninguna retención ni la vinculó como elemento de alguna investigación”, (ii) que como consecuencia de lo anterior el DAS puso a disposición de la DIAN la referida avioneta, quien “convirtió una aeronave con matrícula argentina como si fuera mercancía y aplicó una serie de procedimientos... que son constitutivos de vías de hecho”, (iii) entre estas conductas se cuenta: la ausencia de motivación del acta mediante la cual se realizó la aprehensión de la

aeronave, el decomiso de la aeronave sin tener en cuenta las pruebas aportadas y el auto de cierre en el que no aparece por ninguna parte una comunicación escrita en la que se solicite a la Aeronáutica Civil información sobre cómo se realizó el ingreso de la aeronave al país; (iv) que lo anterior implica que la DIAN actúo por fuera del sistema jurídico “llevándose de calle el ordenamiento constitucional (...) o la aplicación de normas de Estatuto Tributario” y que incluso desconoció las convenciones de Varsovia de 1929 y de Chicago de 1944 sobre navegación aérea y aviación civil internacional, sobre todo si se tiene en cuenta que la avioneta tenía autorización para navegar por el espacio aéreo colombiano debidamente expedida por la Aeronáutica Civil, lo que al ser inadvertido implicó el desconocimiento del principio de buena fe en perjuicio del señor Franco Berón; y finalmente (v) que la DIAN después de actuar de manera “abusiva y arbitraria” decidió donar la aeronave, violando una vez más la Constitución y los Tratados internacionales “siendo que la aeronave ni siquiera es colombiana, pues está legalmente registrada en la República de la Argentina” (folios 167 a 174). Decisión de Segunda Instancia

11. El 16 de enero de 2003 el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Palmira (Valle) decidió confirmar la decisión del a quo en el sentido de tutelar los derechos fundamentales invocados por el actor y ordenar la entrega material de la aeronave. Igualmente, decidió Adicionar la sentencia de instancia en el sentido de decretar la nulidad de todo lo

actuado en el procedimiento administrativo llevado cabo por el DAS y por la DIAN y ordenó que en su lugar, esta última expidiera una nueva providencia revocatoria de su acto “motivándola según los términos indicados en la parte resolutiva” de la sentencia, con el objeto de dejar sin ningún efecto los actos administrativos proferidos por constituir “verdaderas vías de hecho”. Consideró el ad quem (i) que la presente acción de tutela estaba relacionada con Tratados internacionales, convenios, protocolos y acuerdos de los cuales Colombia es parte y “que por viejos que sean son vigentes y no pueden ser desconocidos por el Estado Colombiano... ni menos por los servidores públicos, como es el presente caso, donde no se observaron ni se tuvieron en cuenta por la DIAN y el DAS.” Sobre este punto el ad quem señala el desconocimiento de las libertades 1 y 2 (libertad de sobrevuelo y libertad técnica) del Convenio de Varsovia de 1929, así mismo el desconocimiento del artículo 5 (derechos de vuelo en servicios no regulares) y del artículo 22 (admisión de aeronaves en tránsito libres de derecho) del Convenio sobre Aviación Civil Internacional de Chicago de 1944; (ii) que en ejercicio de su potestad de practicar pruebas, el mismo las solicitó a la Aeronáutica Civil, de lo cual pudo concluir que “la aeronave presentó su plan de vuelo... y cumplió con los requisitos de plan de vuelo para ingresar al país”; (iii) que de acuerdo al orden jurídico interno artículos 1783 (definición de navegación aérea) y 1784 (principio de libertad de la navegación aérea)

del Código de comercio, se concluye que la aeronave perfectamente podía aterrizar en el aeródromo de Palmaseca en la ciudad de Palmira; y finalmente (iv) que la avioneta estaba librada, conforme a los tratados internacionales, de toda obligación aduanera o de impuestos y que en consecuencia la DIAN incurrió en vía de hecho al pretender bajo discutibles argumentos jurídicos justificar sus decisiones (violación del principio de supremacía de la Constitución (art. 4 Superior) y de la legalidad de la función pública (artículo 123 Superior).

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y

FUNDAMENTOS DE LA REVISIÓN.

Competencia.

1. De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas.

Presentación del caso.

2. En octubre de 2000 aterrizó en el aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón una avioneta de propiedad del señor Franco Berón proveniente de Argentina la cual fue objeto de inspección por parte de funcionarios del DAS, los mismos funcionarios escucharon en declaración al propietario de la aeronave, quien afirmó que la avioneta había sido adquirida con el propósito de ser vendida en el país o en los Estados Unidos. Con fundamento en esta declaración se inició investigación por parte de la DIAN por el posible desconocimiento de la legislación aduanera. En el trámite adelantado se efectúo la aprehensión y posteriormente el decomiso de la referida avioneta a favor de la Nación, decisión

administrativa que quedó ejecutoriada en el mes de mayo de 2001. En el mes de noviembre de 2002 por intermedio de apoderado el señor Franco Berón interpuso acción de tutela contra la DIAN por considerar que esta entidad le había desconocido sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa. Los jueces de instancia concedieron el amparo invocado al considerar que la conducta de la DIAN era constitutiva de una vía de hecho administrativa por el desconocimiento de la normatividad internacional e interna aplicable a la materia, en ambas instancias se ordenó la devolución de la aeronave y en la segunda instancia se declaró la nulidad de los actos administrativos expedidos por la DIAN. Problema jurídico y asunto constitucional a tratar.

3. En el presente caso corresponde a la Corte definir si la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente para la protección del derecho al debido proceso con ocasión de las actuaciones y decisiones administrativas de las autoridades aduaneras.

Para resolver el presente problema jurídico la Corte reseñará brevemente tanto la normatividad como la jurisprudencia aplicable en materia de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos. Régimen jurídico de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos.

4. El régimen de procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos está definido, principalmente por cuatro disposiciones: la primera, contenida en el tercer inciso del artículo 86 Superior, mediante la cual el Constituyente determinó una de las características de la acción: la subsidiariedad. En este inciso se afirma: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo

que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” La segunda, muy similar a la anterior contenida en el numeral primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en donde se afirma que "La acción de tutela no procederá: 1º Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante." La tercera, contenida en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 en el que se indican algunas medidas provisionales que puede adoptar el juez de tutela para la protección de los derechos fundamentales, así: "Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la ejecución del acto concreto que lo amenace o vulnere." Y finalmente la cuarta, contenida en el último inciso del artículo 8º del referido decreto, en donde se prescribe: “Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso.” 5.De la presente regulación la Corte concluye (i) que por regla general, la

acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

6. Por otro lado, la jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en la necesidad de que el juez de tutela someta los asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta observancia de tales reglas, en este sentido en Sentencia T-106 de 1993 esta Corporación, afirmó: "El sentido de la norma es el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta

positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.” Sobre el mismo asunto la Corte en sentencia T-983 de 2001, precisó: “Esta Corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela no procede cuando el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el carácter excepcional del mecanismo constitucional de protección que no debe superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.” Sobre la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, en el mismo sentido, la Corte en Sentencia T-1222 de 2001 afirmó: “...el desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de los derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario y solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se pueda

calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o cuando se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan estas circunstancias, el juez constitucional no puede intervenir. Sobre la facultad del juez de tutela en lo relativo a la no aplicación de un acto administrativo, mediante el cual se pueda llegar a vulnerar un derecho fundamental, de que trata el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, en la Sentencia SU-039 de 1997, la Corte afirmó: “...es posible instaurar simultáneamente la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sin que interese que se haya solicitado o no la suspensión provisional del acto administrativo, pues en parte alguna la norma del art. 8 (del Decreto 2591 de 1991) impone como limitante que no se haya solicitado al instaurar la acción contenciosa administrativa dicha suspensión. Además, dentro del proceso de tutela es posible, independientemente de dicha suspensión, impetrar las medidas provisorias a que alude el art. 7 en referencia. La acción de tutela que como se dijo antes prevalece sobre la acción contencioso administrativa, no puede quedar anulada o limitada por la circunstancia de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se haya pronunciado adversamente sobre la petición de suspensión provisional, porque la una y la otra operan en planos normativos, fácticos, axiológicos y teleológicos diferentes.

Estima la Corte, que con fundamento en el principio de la efectividad de los derechos que consagra la Constitución, le corresponde al juez de tutela decidir sobre la protección de los derechos constitucionales fundamentales, en forma oportuna, aún antes de la conclusión del proceso contencioso administrativo que se hubiere instaurado, mediante la adopción de medidas provisorias que aseguren su goce y vigencia, en situaciones que comprometan su violación o amenaza y en extrema urgencia, para evitar perjuicios o situaciones irreparables. En un sentido similar, la Corte en sentencia T-048 de 1999 indicó: “...la Carta Política ha perseguido que la Administración no se paralice por una decisión judicial que provenga de su propio arbitrio. Por ello la suspensión de un acto administrativo sólo puede ser decretada, en principio, por el juez administrativo, o inaplicada en el caso concreto por el juez constitucional con el fin de proteger los derechos fundamentales, según lo determina el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991.

7. Considera entonces la Corte que tales reglas, a las que debe sujetarse el ejercicio de la acción de tutela y su correcta ejecución por parte de los jueces, permiten que con la misma, a la vez que se consigue el propósito de la protección de los derechos fundamentales, no se desplacen las acciones ordinarias y de paso se evite que por esta vía se llegue a desarticular el sistema de competencias y procedimientos propio del Estado Constitucional de derecho.

Para la Corte es claro que la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i)

que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2 Superior)1 y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios). Ahora, esta situación se agrava si el juez constitucional no sólo se desprende de la aplicación de las reglas procedimentales en materia de tutela, sino que además se abroga, sin mayores miramientos, las competencias propias del juez ordinario, del juez contencioso o de la administración, como cuando al detectar una vulneración de derechos fundamentales con ocasión de actuaciones judiciales su orden de amparo sustituye la competencia funcional de la autoridad demandada y termina dictando una nueva sentencia, o cuando en hipótesis similares, ante actuaciones administrativas declara la nulidad de los actos administrativos y delimita el contenido de los que deberán en consecuencia, ser adoptados por la entidad administrativa condenada. Para la Corte este tipo de situaciones son abiertamente contrarias al régimen jurídico de la acción de tutela, desconocen su naturaleza subsidiaria para la protección de derecho