CC - T531-2019

Sentencia T-531/19

PENSION DE SOBREVIVIENTES Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Test de procedencia

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA

PENSIONAL-Garantía

PENSION DE SOBREVIVIENTES DE SOLDADOS

VOLUNTARIOS FALLECIDOS EN COMBATE-Régimen aplicable PENSION DE SOBREVIVIENTES DE SOLDADOS VOLUNTARIOS FALLECIDOS EN COMBATE ANTES DEL 7 DE AGOSTO DE 2002-Reglas de unificación del Consejo de Estado PENSION DE SOBREVIVIENTES DE SOLDADOS VOLUNTARIOS FALLECIDOS EN COMBATE ANTES DEL 7 DE AGOSTO DE 2002-Vulneración por cuanto se desconocieron reglas de unificación del Consejo de Estado Considera la Sala que el Ministerio accionado actuó de manera arbitraria e incumplió este deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia, pues negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes solicitada por la actora, bajo argumentos que carecen de fundamento fáctico y jurídico. En efecto, aseveró que no existía sentencia de unificación del Consejo de Estado que definiera el régimen aplicable a los beneficiarios de los soldados voluntarios fallecidos en combate antes del 7 de agosto de 2002, a pesar de que en el trámite del procedimiento administrativo iniciado por la accionante, la Sección Segunda de esa corporación le puso en conocimiento el contenido de la sentencia de unificación de jurisprudencia del 4 de octubre de 2018, en la que el Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional actuaron en calidad de demandadas y mediante la cual se definió que el marco jurídico que regula el

supuesto mencionado es lo dispuesto en el Decreto 1211 de 1990. DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES DE SOLDADOS VOLUNTARIOS FALLECIDOS EN COMBATEOrden reconocer y pagar pensión de sobrevivientes

Referencia: Expediente T-7.346.498

Acción de tutela interpuesta por Edelmira Melgarejo de Cristancho contra el Ministerio de Defensa Nacional –Grupo de Prestaciones Sociales.

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

A. LA DEMANDA DE TUTELA

1. La señora Edelmira Melgarejo de Cristancho interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Defensa Nacional –Grupo de Prestaciones Sociales (en adelante, el “Ministerio”) solicitando la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana, los cuales considera que fueron vulnerados con ocasión de la expedición de la Resolución No. 3842 del 20 de septiembre de 2018, confirmada por la Resolución No. 6403 del 28 de diciembre del mismo año, por medio de la cual la entidad accionada negó el reconocimiento y pago de la pensión de

sobrevivientes que ésta reclamó por el fallecimiento en combate de su hijo, quien prestó sus servicios al Ejército Nacional en calidad de soldado voluntario.

2. Por lo anterior, la actora solicitó al juez de tutela: (i) conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados; y (ii) ordenar a la entidad accionada que reconozca y pague a su favor la pensión de sobrevivientes causada por la muerte de su hijo.

B. HECHOS RELEVANTES

3. El señor Joselin Cristancho Melgarejo ingresó al Ejército Nacional como soldado voluntario el 1° de abril de 1993. Posteriormente, como consecuencia de su muerte “en combate y por acción directa del enemigo”1, fue dado de baja el 21 de septiembre de 1996.

4. El Ministerio de Defensa Nacional, mediante Resolución No .5172 del 16 de abril de 1997, resolvió reconocer y pagar a favor de la señora Edelmira Melgarejo de Cristancho, madre del causante, la totalidad de las prestaciones sociales establecidas en el Decreto 2728 de 1968, con base en la asignación de un suboficial del Ejército Nacional2. Esto, en razón a que el señor Luis 1 Según consta en la copia de la Resolución No. 3842 del 20 de septiembre de 2018, “por la cual se resuelve la solicitud de pensión de sobrevivientes [solicitada por la accionante con ocasión del fallecimiento en combate de su hijo]”. Folio 7 del cuaderno principal. 2 De acuerdo con lo dispuesto en la Resolución No.5172 del 16 de abril de 1996, el Ministerio de Defensa

Nacional reconoció y pagó a la demandante la suma de $18.500.301.18, por concepto de las prestaciones sociales consolidadas por el fallecimiento de su hijo, Cabo Segundo (Póstumo) del Ejército. En concreto, ordenó el pago de la cesantía doble y definitiva, y la compensación por muerte establecida en el Decreto 2728 de 1968, en concordancia con el Decreto 1211 de 1990. Folios 5 y 6 del cuaderno principal. 2 Francisco Cristancho, padre del causante, falleció con anterioridad al deceso de su hijo3.

5. El 2 de agosto de 2018, la accionante, por intermedio de la Personera del Municipio de Charalá, Santander, entre otras cosas, solicitó al Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte en combate de su hijo, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1211 de 19904 y en el Decreto 4433 de 20045. Al respecto, la señora Lina Yohana Quintero Granados, actuando en calidad de Personera del municipio de Charalá, manifestó en el escrito de petición que la accionante “(…) es una adulta mayor, enferma, no cuenta con vivienda propia y vive en precarias condiciones”, además que “es una persona iletrada, residió en el sector rural pero por cuestiones de salud tuvo que ubicarse en el perímetro urbano”. Por último, aseveró que “no [había] solicitado la pensión de sobreviviente pues no sabía que tenía derecho a reclamar” 6.

6. En respuesta a lo anterior, la Directora Administrativa (E) del Ministerio

accionado, mediante Resolución No. 3842 del 20 de septiembre de 2018, declaró que no había lugar al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Melgarejo de Cristancho. Esto, bajo el argumento de que el Decreto 2728 de 1968, norma que consideró aplicable al caso concreto, “no consagra pensión con ocasión de la muerte de personal de Soldados, Grumetes e Infantes de Marina de las Fuerzas Militares”7. La actora interpuso recurso de reposición contra esta decisión, con base en lo establecido en el Decreto 1211 de 1990 y lo previsto por la Corte Constitucional en la sentencia T-378 de 2018.

7. Sin embargo, mediante Resolución No. 6403 del 28 de diciembre de 2018, se confirmó la resolución cuestionada por las mismas razones. Asimismo, en dicha resolución se afirmó que la sentencia invocada por la accionante no modificaba la decisión adoptada, debido a que “ni el Consejo de Estado ni la honorable Corte Constitucional ha (sic) expedido una sentencia de unificación frente a la aplicación del Decreto 1211 de 1990, en los eventos que los soldados voluntarios fallecieron en combate (…)”8.

8. Por lo anterior, el 28 de enero de 20199, la accionante, de manera directa, interpuso acción de tutela contra las resoluciones por medio de las cuales el Ministerio de Defensa Nacional –Grupo de Prestaciones Sociales, negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Aparte de reiterar los 3 Según consta en la copia del Registro Civil de Defunción, el padre del accionante falleció el 10 de marzo de

1993 en el municipio de Charalá, Santander. Folio 3 del cuaderno principal. 4 Decreto 1211 de 1990, “Por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares.” 5 Decreto 4433 de 2004, “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.” 6 Folio 6 del cuaderno principal. 7 Folios 9 y 10 del cuaderno principal. 8 Folio 12 del cuaderno principal. Adicionalmente, la accionante se encuentra afiliada al régimen subsidiado en salud, y cuenta con un puntaje de 21.70 en el SISBEN. 9 Folio 18 del cuaderno principal. 3 argumentos expuestos en el recurso de reposición (ver supra, numeral 6), la actora manifestó que procede el amparo en razón a que es una adulta mayor de 69 años, no tiene cónyuge, “no tiene vivienda propia ni ingreso alguno”10, además que dependía económicamente de su hijo11, “por lo que en la actualidad no cuenta con recursos necesarios que [le] permitan satisfacer [su] congrua subsistencia.”12. Por último, afirmó que padece de múltiples enfermedades y que la afectación de sus derechos fundamentales es continua y actual.

C. RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA

9. El Ministerio accionado guardó silencio en el trámite de la primera y de la segunda instancia del proceso de tutela13.

D. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN Primera instancia: sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de

Charalá, Santander, el 11 de febrero de 2019

10. El Juzgado Promiscuo del Circuito de Charalá, Santander, resolvió declarar improcedente la solicitud de amparo formulada por la actora, primero, porque los actos administrativos acusados son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, segundo, debido a que no se vislumbró la existencia de un perjuicio inminente y grave, que habilite la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección.

Impugnación

11. El 14 de febrero de 2019, la accionante impugnó el fallo de primera instancia, por las mismas razones que sustentaron el escrito de tutela14.

Segunda instancia: sentencia proferida por la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil, el 7 de marzo de 2019

12. La Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil resolvió confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que los medios de control ante el juez administrativo eran idóneos y eficaces para controvertir la legalidad de las resoluciones expedidas por la accionada. 10 Folio 14 del cuaderno principal. Escrito de tutela 11 En ese sentido, la actora manifestó: “Desde el fallecimiento de mi hijo JOSELIN, he trabajado haciendo mandados y aseos en casas de familia para poder subsistir, actividades que por mi estado de salud y mi avanzada edad ya no puedo desempeñar.” Folio 14 del cuaderno principal. Escrito de tutela. 12 Ibíd. 13 Por medio de auto del 29 de enero de 2019, el juzgado de primera instancia resolvió admitir la presente

demanda de tutela y, en consecuencia, ordenar a la cartera accionada que rinda informe sobre los hechos objeto de estudio. Sin embargo, vencido el término de traslado, la entidad no atendió este requerimiento. Folio 24 del cuaderno principal. 14 Adicionalmente, la accionante manifestó que, por sugerencia de la Personería del municipio de Charalá, solicitó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV-, la inclusión en el Registro Único de Víctimas –RUV-, por el homicidio de su hijo Joselin Cristancho Melgarejo. Sin embargo, mediante Resolución No. 201459805 del 21 de octubre de 2014, confirmada por la Resolución No. 201830043 del 30 de mayo de 2018, la entidad negó lo solicitado porque no se enmarcaba dentro de lo establecido en la Ley 1448 de

2011. Folio 41 y 42 del cuaderno principal.

4 También descartó la existencia de un perjuicio irremediable que tornara procedente el amparo.

E. ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE

CONSTITUCIONAL

13. Mediante auto del 9 de agosto de 2019, el Magistrado sustanciador, a fin de recaudar pruebas para mejor proveer, requirió a la accionante y a la entidad accionada, para que suministraran información relacionada con los hechos objeto del proceso. En respuesta a lo anterior, las partes allegaron los documentos que se relacionan a continuación15.

Información allegada por la señora Edelmira Melgarejo de Cristancho

14. Por medio de oficio del 16 de agosto de 2019, la accionante dio respuesta a la solicitud de la Corte. Para tal efecto, aportó copia de la declaración extraproceso que rindió ante la Notaría Única del Círculo de Charalá, Santander, el 15 de agosto de 2019, en la que manifestó lo siguiente:

a. Convive con su hija Luz Marina Cristancho Melgarejo, quien es madre soltera, y con sus tres nietos de 10, 7 y 3 años de edad, respectivamente. b. Tuvo cuatro hijos: el señor Joselin Cristancho Melgarejo (muerto en combate), la señora Luz Marina, quien tiene tres hijos y convive con ella, y los señores Leonidas y Luis Emilio, quienes conviven con sus esposas e hijos, y no tienen la posibilidad de ayudarle económicamente16. c. No tiene ni ha tenido relación sentimental alguna después de haber quedado viuda. d. El único ingreso que percibe es la suma de $15.000 o $20.000 a la semana, por algunos trabajos domésticos, y de $65.000 mensuales por concepto del subsidio de adulto mayor. Señaló que paga $150.000 mensuales por canon de arrendamiento e informó: “no tengo ninguna profesión ni arte, mi situación económica es precaria, no cuento con apoyo económico de ninguno de mis hijos (…) tengo que rebuscarme para pagar arriendo junto con mi hija, he tenido que acudir a pedir mercado en la Iglesia pues muchas veces si tengo para el arriendo no tengo para comer”. 15 Mediante oficio del 23 de agosto de 2019, la Secretaría General de esta Corte remitió al despacho del

magistrado sustanciador los informes que allegaron las partes en respuesta al auto de pruebas. 16 En este punto, manifestó que “no cuento con el apoyo de ninguno de mis hijos, salvo LUZ MARINA, pues los (sic) demás no les alcanza para solventar lo de sus familias, mis hijos ninguno pudo estudiar solo tienen primaria lo que les impide tener otro trabajo para solventarse las necesidades.” En ese sentido, informó que sus hijos Leonidas y Luis Emilio tienen unas familias conformadas por sus esposas y sus hijos, tres y cinco, respectivamente. 5 e. No es propietaria de ningún bien mueble ni inmueble. f. Padece de varias enfermedades, entre ellas, cataratas y dolor en las piernas, que le limita la movilidad17.

15. Así mismo, aportó (i) copia de declaración extra proceso rendida por la señora María Eugenia Triana Corzo y el señor Luis Francisco Díaz Suárez, ante la Notaría Única del Círculo de Charalá, Santander, el 15 de agosto de 2019, mediante la cual manifestaron que la accionante “dependía económicamente única y exclusivamente” de su hijo; y (ii) copia del informe de visita domiciliaria realizada por una trabajadora social18, el 15 de agosto de 2019, que registra las difíciles condiciones sociofamiliares19, habitacionales20 y socioeconómicas21, que enfrenta el núcleo familiar de la actora.

Información allegada por el Ministerio de Defensa –Grupo de Prestaciones Sociales

16. Mediante oficio del 20 de agosto de 2019, la entidad accionada respondió al requerimiento de la Corte y remitió copia del expediente relacionado con el

trámite de la solicitud de reconocimiento del derecho pensional. En concreto, alegó que se debe “negar por improcedente” la acción de tutela interpuesta por la tutelante, en la medida que no se cumple con el requisito de subsidiariedad22. Lo anterior, por cuanto, existen medios de control ante el juez administrativo, quien puede decretar medidas cautelares, tales como la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos. Así mismo, descartó la procedencia transitoria de la acción de tutela en razón a que no existe evidencia de un perjuicio irremediable. Por último, informó que el hijo de la accionante estuvo vinculado con el Ejército Nacional por el término de 4 años, 11 meses y 19 días. 17 De acuerdo con la historia clínica expedida por la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento, en febrero de 2018, la accionante requirió servicio médico por dolor en la pierna derecha, que le limitaba la marcha y la realización de actividades diarias. Así mismo, en diciembre de 2018, la paciente fue diagnosticada con “catarata no especificada”, que le ocasiona “disminución de la agudeza visual.” Folios 29 a 30 del CD-ROM que se encuentra como anexo en el cuaderno de revisión. 18 La señora Johanna Andrea López Acuña. 19 El Informe de Visita Social registra que la familia está constituida por la accionante, su hija Luz Marina Cristancho Melgarejo, de 32 años, sus nietas Nicol y Daniela, de 10 y 3 años, y su nieto Maicol de 7 años. Así

mismo, señala que existe “una adecuada dinámica familiar.” 20 Con relación a las condiciones habitacionales, el informe señala que “[l]a familia reside en una vivienda ubicada (…) en el casco urbano del municipio de Charalá/Santander. Vivienda de tenencia arrendada por la cual deben cancelar $150.000 mensuales, dicha vivienda se halla construida en ladrillo y adobe, techo de láminas de asbesto, tabla y guadua y piso de tableta, tanto paredes como techo y suelo se hallan en condiciones inadecuadas lo que representa un factor de riesgo para las personas que la ocupan. Vivienda que cuenta con espacio para pasillo, baño, cocina, patio y una habitación la cual cuenta con tres camas, lo que representa hacinamiento.” (Subrayado fuera del texto original). 21 En lo que respecta a las condiciones socioeconómicas, el informe indica que la accionante y su hija son “las únicas proveedoras del hogar, devengando la suma de $150.000 mensuales cada una producto de trabajo doméstico realizado a sus vecinos, suma con la cual deben solventar gastos de vivienda, servicios y demás necesidades de los integrantes del hogar.” Así mismo, señala que la actora es beneficiaria de un subsidio de adulto mayor que asciende a $65.000 mensuales, “con lo que se apoya para contribuir a su manutención.” 22 En este punto, la parte accionada invocó lo dispuesto por la Corte en las sentencias T-702 de 2000, T-161 y T-373 de 2005, T-199 de 2007, T-1008 de 2012, T-630 de 2015, entre otras. Así mismo, refirió que en materia de pensiones le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de los requisitos de procedencia

establecidos en las sentencia SU-005 de 2018. 6

II. CONSIDERACIONES

A. COMPETENCIA

17. Esta Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del Auto del 31 de mayo de 2019, notificado el 17 de junio del mismo año, expedido por la Sala de Selección de Tutela Número Cinco de esta Corte, que decidió seleccionar para revisión el proceso de la referencia23.

B. PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA

18. En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la reiterada jurisprudencia constitucional dictada en la materia24 y los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario, razón por la cual solo procede excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto. Así mismo, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, el accionante deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela y la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión

definitiva por parte del juez ordinario25.

19. Antes de realizar el estudio de fondo de la acción de tutela seleccionada, la Sala procederá primero a verificar si esta cumple los requisitos formales de procedibilidad.

Procedencia de la acción de tutela – Caso concreto

20. Legitimación por activa. Con base en lo establecido por el artículo 86 de la Constitución y lo dispuesto por el artículo 10 del Decreto 2591 de 199126, la 23 La Sala de Selección Número Cinco, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, resolvieron seleccionar para revisión el proceso de la referencia, con fundamento en el criterio subjetivo de selección de urgencia de proteger un derecho fundamental. 24 Corte Constitucional, sentencias T-119 de 2015, T-250 de 2015, T-446 de 2015, T-548 de 2015, y T-317 de 2015. 25 Decreto 2591 de 1991, artículo 8. La tutela como mecanismo transitorio. “Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. (…)”. 26 Al regular la acción de tutela, la Constitución establece quiénes son los legitimados para interponerla.

Establece al respecto el artículo 86: “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar […], por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales” (Subrayado fuera del texto original). En desarrollo de esta norma, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 reguló las distintas hipótesis de legitimación en la causa por activa, de la siguiente forma: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus 7 Sala considera que la accionante está legitimada para ejercer de manera directa el amparo deprecado, por cuanto es la titular de los derechos presuntamente vulnerados por la entidad accionada.

21. Legitimación por pasiva. La acción de tutela se dirige contra el Ministerio de Defensa Nacional –Grupo de Prestaciones Sociales, entidad que cuenta con personería jurídica, de conformidad con lo establecido en Ley 489 de 199827.

Se trata entonces de una autoridad pública, por lo cual existe legitimación en la causa por pasiva, en los términos del artículo 5 del Decreto 2591 de 1991.

22. Inmediatez. Conforme con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y el alcance que le ha dado la jurisprudencia constitucional al principio de inmediatez, la acción de tutela debe ser interpuesta dentro de un término prudente y razonable respecto del momento en el que presuntamente se causa la vulneración28. Cabe anotar que la razonabilidad del término no se valora en abstracto, sino que corresponde al juez de tutela evaluar, a la luz de las

circunstancias de cada caso, lo que constituye un término razonable.

23. En el caso bajo estudio, la acción de tutela que se revisa se radicó el 28 de enero de 2019 y el último acto que la peticionaria considera lesivo de sus garantías constitucionales es la Resolución No. 6403 del 28 de diciembre de 2018, por medio de la cual, la Directora Administrativa (E) del Ministerio de Defensa Nacional resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión de negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes dispuesta a través de la Resolución No. 3842 del 20 de septiembre de 2018. Conforme a lo anterior, observa la Sala que, entre la fecha en la que fue notificado el último acto administrativo señalado de vulnerar los derechos invocados y el momento de la presentación de la solicitud de amparo, transcurrió un mes, lo cual, a la luz de la jurisprudencia constitucional, se ha considerado un plazo prudente y razonable para el ejercicio de la acción de tutela29.

24. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Teniendo en cuenta esta norma, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de esta acción la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a ella como mecanismo transitorio para remediar un perjuicio irremediable.

25. La jurisprudencia constitucional ha entendido que el requisito de

subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando ellas sean derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos” (Subrayado fuera de texto original). 27 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” 28 Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992. 29 Corte Constitucional, sentencia T-295 de 2018. 8 idóneas y efectivas para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados o amenazados. Ha sostenido también que, en este contexto, un proceso judicial es idóneo cuando es materialmente apto para producir el efecto protector de tales derechos, y es efectivo cuando está diseñado para protegerlos de manera oportuna30. Entre las circunstancias que el juez debe analizar para determinar la idoneidad y efectividad de los recursos judiciales se encuentra la condición de la persona que acude a la tutela31. Por ejemplo, respecto de las solicitudes de amparo presentadas con el fin de proteger las garantías fundamentales de los adultos mayores, grupo considerado de especial protección constitucional en razón a “la disminución de sus capacidades físicas, la reducción de las expectativas de vida y la mayor afectación en sus condiciones de salud”32, la Corte ha establecido que se flexibiliza el requisito de subsidiariedad, en la medida en que “puede ser desproporcionado someterlos

a la espera de un proceso ordinario o contencioso administrativo que resuelva definitivamente sus pretensiones”33.

26. En el presente caso, la demandante alega que las resoluciones por medio de las cuales el Ministerio accionado le negó el acceso a la pensión de sobrevivientes causada por la muerte en combate de su hijo, violan sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana. Por este motivo, la procedencia o no de la acción de tutela está supeditada a que la Sala verifique si existe un medio ordinario de defensa judicial que sea idóneo y eficaz para lograr las finalidades de la tutela, esto es, el restablecimiento y protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.

27. Esta Sala de Revisión se ha referido a la procedibilidad de la acción de tutela cuando, a través de esta, se pretende controvertir los actos administrativos que resuelven sobre el reconocimiento y pago de derechos pensionales. Ha precisado que, por regla general, la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para tramitar este tipo de solicitudes, debido a que se trata de un asunto que se encuentra dentro de la esfera de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, ha considerado que, de manera excepcional, la acción de tutela podría proceder para solicitar el acceso a derechos pensionales, entre ellos, la pensión de sobrevivientes, siempre que en el caso concreto se configuren los siguientes supuestos: “(i) su falta de otorgamiento ha generado un alto grado de afectación de los derechos

fundamentales del accionante, en particular de su derecho al mínimo vital; (ii) se ha desplegado cierta actividad administrativa o judicial por el interesado tendiente a obtener la salvaguarda de sus derechos; y (iii) aparecen acreditadas las razones por las cuales el medio ordinario de defensa judicial es ineficaz para lograr la protección integral de los derechos presuntamente 30 Corte Constitucional, sentencia T-211 de 2009. 31 La idoneidad y efectividad de los medios de defensa judicial no pueden darse por sentadas ni ser descartadas de manera general, sin consideración a las circunstancias particulares del asunto sometido a conocimiento del juez. En otros términos, no es posible afirmar que determinados recursos son siempre idóneos y efectivos para lograr determinadas pretensiones sin consideración a las circunstancias del caso concreto. 32 Corte Constitucional, sentencia T-1316 de 2001, reiterada por la sentencia T-424 de 2018. 33 Corte Constitucional, sentencia T-654 de 2016, reiterada por la sentencia T-424 de 2018. 9 afectados o, en su lugar, se está en presencia de un perjuicio irremediable”34. A esto, además, se ha agregado un elemento adicional, consistente en verificar que “(iv) (…) en el trámite de la acción de tutela –por lo menos sumariamentese cumplen con los requisitos legales para acceder a la prestación reclamada”35. Específicamente, en la sentencia SU-005 de 2018, la Corte unificó su jurisprudencia en relación con la valoración de este requisito de procedencia en materia de aquellos asuntos en los que el problema jurídico

sustancial del caso sea relativo al estudio del principio de la condición más beneficiosa, para efectos del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. En este sentido, en la mencionada sentencia se adoptó el test de procedencia, de conformidad con el cual se deben satisfacer las siguientes condiciones para acreditar que la acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad: Test de Procedencia Debe establecerse que el accionante pertenece a un grupo de especial protección constitucional o se encuentra en uno o varios supuestos de riesgo tales como analfabetismo, Primera vejez, enfermedad, pobreza extrema, cabeza de condición familia o desplazamiento. Debe establecerse que la carencia del reconocimiento de la pensión de sobrev