CC - T706-2012

Sentencia T-706/12

ACCION DE TUTELA PARA CONTROVERTIR ACTOS

ADMINISTRATIVOS-Procedencia Excepcional

ACCION DE TUTELA A PESAR DE EXISTIR OTROS

MECANISMOS DE DEFENSA JUDICIAL-Carácter subsidiario DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantía constitucional PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Presupuesto para ejercer el derecho de defensa y contradicción DEBIDO PROCESO-Consagración DEBIDO PROCESO-Naturaleza DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Manifestación del principio de legalidad DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Se extiende desde las diligencias preliminares hasta el momento de comunicación e impugnación de la decisión DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantiza el principio de publicidad

LIBERTAD DE ASOCIACION SINDICAL Y DERECHO QUE

ASISTE A LOS SINDICATOS DE CONOCER LA INFORMACION

QUE LOS AFECTA-Garantía constitucional DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL Y LIBERTAD SINDICAL-Atributos que conforman su núcleo esencial ORGANIZACIONES SINDICALES-Personas jurídicas titulares del derecho de acceso a la información veraz e imparcial que las afecte y debido proceso administrativo DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION POR PARTE DE SINDICATOS-Ejercicio del derecho de defensa

CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO Y DERECHO

COLECTIVO DEL TRABAJO-Cierre de empresas 2 EMPLEADOR-Obligación de solicitar al Ministerio de Trabajo autorización para efectuar despidos colectivos, terminar labores o

suspender actividades REPRESENTANTES SINDICALES-Deben ser notificados previamente de la solicitud de cierre de la empresa con el fin de participar activamente en las diligencias DILIGENCIAS PRELIMINARES AL CIERRE DE EMPRESAVisita administrativa y probatoria adelantada por el Inspector de Trabajo ACCION DE TUTELA DE SINDICATO DE TRABAJADORES DE INDUSTRIA DE METAL CONTRA MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL-Retrotraer trámite administrativo de cierre de planta hasta etapa previa a la visita administrativa y programar nueva diligencia preliminar que garantice el derecho contradicción y defensa

Referencia: expediente T-3395565

Acción de tutela instaurada por Martín José Polo Jiménez, en su condición de Vicepresidente Nacional del Sindicato “SINALTRAMETAL”, contra Prodenvases Crown S.A. y el Ministerio de la Protección Social - Dirección Territorial del Atlántico - Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control (actualmente Ministerio del Trabajo).

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

3 Bogotá D.C., once (11) de septiembre de dos mil doce (2012). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591

de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla, el 11 de noviembre de 2011, y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el 7 de febrero de 2012, que resolvieron la acción de tutela promovida por Martín José Polo Jiménez, en su condición de Vicepresidente Nacional del Sindicato de Trabajadores de la Industria del Metal, Metalmecánica, Metalúrgica, Siderúrgica y afines “SINALTRAMETAL”, contra Prodenvases Crown S.A. y el Ministerio de la Protección Social - Dirección Territorial del Atlántico - Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control (actualmente Ministerio del Trabajo).

I. ANTECEDENTES

1. Hechos y acción de tutela interpuesta: El 24 de octubre de 2011, el Vicepresidente Nacional del Sindicato SINALTRAMETAL1, instauró acción de tutela contra la empresa Prodenvases Crown S.A. y el Ministerio de la Protección Social - Dirección Territorial del

Atlántico - Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control (actualmente Ministerio del Trabajo), por considerar que éstos con sus actuaciones y omisiones vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la asociación sindical, a la igualdad y al trabajo, atendiendo los siguientes hechos: 1A folios 13 a 17 del cuaderno principal, se observa copia de la solicitud de inscripción en el registro sindical del Ministerio de la Protección Social, del

Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Metal, Metalmecánica, Metalúrgica, Siderúrgica y afines “SINALTRAMETAL”. Tal solicitud está fechada del 22 de septiembre de 2009 y ese mismo día fue recibida por el Ministerio de la Protección Social – Dirección Territorial de Bolívar. Así mismo, se observa que el señor Martín José Polo Jiménez ocupa el cargo de Vicepresidente dentro de la composición de la junta directiva de la Organización Sindical. 4 1.1. El 8 de septiembre de 2011, la representante legal de la sociedad Prodenvases Crown S.A. presentó ante la Dirección Territorial del Atlántico del Ministerio de la Protección Social, solicitud de autorización para el cierre definitivo de la planta que esa sociedad tiene en la ciudad de Barranquilla, por problemas técnicos y financieros que imposibilitan continuar con su funcionamiento. La petición se fundó en los numerales 1°, 2° y 3° del artículo 67 de la Ley 50 de 1990. 1.2. Mediante auto 0094 del 12 de octubre de 2011, el Director Territorial del Atlántico de dicho Ministerio, comisionó a un Inspector del Trabajo para que iniciara las diligencias preliminares por la solicitud de cierre de la planta ubicada en Barranquilla de la sociedad Prodenvases Crown S.A. 1.3. El 18 de octubre de 2011, cuando se encontraban desarrollando las labores normales en la planta de Barranquilla de la sociedad Prodenvases Crown S.A., Rafael Jiménez Arellano y el accionante fueron llamados a una diligencia laboral previa dentro del proceso administrativo de cierre definitivo

de la planta ubicada en Barranquilla, a la cual acudieron como representantes del sindicato SINALTRAMETAL. 1.4. Cuenta el accionante que en la diligencia se encontraban presentes el Inspector del Trabajo, el Presidente Nacional de SINTRAPRODENVASES CROWN y su abogado, el Presidente de SINTRAIME, la apoderada de la sociedad Prodenvases Crown S.A., el Administrador de la Planta de Barranquilla y la representante legal de aquella sociedad. 1.5. Narra que la diligencia estaba inicialmente programada para el 6 de octubre de 2011, pero por petición del Presidente de SINTRAIME, la misma fue aplazada por violación al debido proceso, ya que no se le había comunicado oportunamente ni se le había corrido traslado de la solicitud de cierre que presentó la sociedad. 1.6. Explica el actor que en la diligencia del 18 de octubre de 2011, solicitó la nulidad de la audiencia preliminar por violación al debido proceso con fundamento en el artículo 140-8 del CPC, habida cuenta que en ningún momento la empresa le corrió traslado de la petición de cierre a la Organización Sindical SINALTRAMETAL2. 1.7. Dicha solicitud de nulidad fue negada por el Inspector de Trabajo, aduciendo que según el numeral 6° del memorando No. 0099344 del 8 de abril de 2011 expedido por el Viceministro de Relaciones Labores del Ministerio de la Protección Social3, SINALTRAMETAL hace parte de la diligencia y, por ende, los documentos y la información que requiera le serían puestos a su disposición. No obstante, el actor señala que tal irregularidad viola el numeral

2° del capítulo segundo de tal memorando, en la medida que no mediaron los 2Cfr. folios 18 a 21 del cuaderno 1. 3Cfr. folios 22 a 31 del cuaderno 1. 5 requerimientos necesarios para llevar a cabo la diligencia preliminar, es decir, se presentó una indebida notificación. Manifiesta que hasta el 24 de octubre de 2011, SINALTRAMETAL aún no recibía copia del traslado de la solicitud de cierre definitivo, sus anexos y reformas. 1.8. Aduce la violación del derecho a la igualdad respecto de la Organización Sindical SINTRAIME, “a quienes se le protegió el derecho fundamental de defensa, se aplazó la diligencia y se le dio el traslado oportuno a fin de que ejercieran el principio de contradicción y defensa propia”. Por consiguiente, pide que a SINALTRAMETAL también se le corra traslado de la petición de cierre definitivo de la planta de Barranquilla, ya que de no hacerlo se desconocería además el derecho fundamental al debido proceso. 1.9. Esgrime que según se desprende del acta de la diligencia preliminar, SINALTRAMETAL no fue convocada al proceso administrativo de cierre de la planta porque el Sindicato no suscribió la Convención Colectiva de Trabajo, “pero ocurre que el memorando al cual se ha hecho referencia en esta acción de tutela no hace discriminación alguna al respecto, más bien, lo que protege es el principio de la contradicción y la legítima defensa”. Así, señala que existe una vulneración al derecho de asociación porque se pretenden desconocer los derechos de SINALTRAMETAL y su de sus trabajadores

afiliados, ya que éstos resultan afectados con sus derechos al trabajo y a la seguridad social, si la planta es cerrada definitivamente. 1.10. En ese orden de ideas, el accionante solicita el amparo de los derechos constitucionales al debido proceso, a la asociación sindical, a la igualdad y al trabajo, y que en consecuencia, “se declare la nulidad de la actuación administrativa surtida dentro del expediente de cierre de la planta de Barranquilla, radicado bajo el No. 6307 del 8 de septiembre de 2011, y en su lugar se disponga que la actuación para la diligencia preliminar se surtirá una vez hayan sido notificadas todas las organizaciones sindicales previo traslado con sus respectivos anexos, fijándose una fecha y hora para la nueva audiencia preliminar”.

2. Respuestas de los accionados y vinculados: 2.1. El Director Territorial del Atlántico del Ministerio de la Protección Social y el Inspector de Trabajo del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la misma territorial, en escrito conjunto dieron respuesta a la acción de tutela solicitando negar el amparo por improcedente, para lo cual señalaron que el señor Martín José Polo Jiménez en su calidad de Vicepresidente de la organización sindical SINALTRAMETAL participó en la diligencia preliminar y se le puso a disposición toda la documentación pertinente, dándosele cumplimiento al procedimiento que establece el memorando No. 0099344 del 8 de abril de 2011 expedido por el Viceministro de Relaciones Labores del Ministerio de la Protección Social.

6 Agregaron que la pretensión del actor se encamina a que se declare la nulidad

de la actuación administrativa por no haber sido notificados oportunamente, pero frente a este punto señalan que medió la notificación por conducta concluyente, situación que “subsanó el hecho de no haber sido notificados de una diligencia de trámite”. Precisan que el error se debió a que la empresa Prodenvases Crown S.A. no informó al Ministerio de la Protección Social la existencia de SINALTRAMETAL. Por último, adujeron que el Ministerio de la Protección Social entregó directamente a Martín José Polo Jiménez el día 24 de octubre de 2011 a las 8:20 am, la copia y los anexos de la petición de cierre definitivo de la planta de Barranquilla, para que puedan conocer el caso y ejercer sus derechos4. 2.2. Por medio de apoderada judicial, el representante legal de Prodenvases Crown S.A. solicitó negar el amparo constitucional, arguyendo que desde el primer momento que radicó la solicitud de autorización de cierre definitivo de la planta de Barranquilla, adelantó campañas con todos los empleados sindicalizados o no sindicalizados, para comunicarles las razones que tornan insalvable dicha planta5. Expuso que para iniciar la actuación administrativa ante el Ministerio de la Protección Social, informó a éste que la sociedad Prodenvases S.A. tiene suscrita convención colectiva de trabajo con SINTRAPRODENVASES CROWN y SINTRAIME, para que les fuese comunicada la iniciación del trámite. Señaló que “no se incluye como firmante de la convención colectiva de trabajo a la organización sindical que interpone la tutela, porque no hace parte de tal instrumento”. Sin embargo, manifestó que el Ministerio solo

notificó la diligencia preliminar a las organizaciones suscribientes de la convención colectiva, por lo cual la empresa “acepta que los representantes sindicales de SINALTRAMETAL a ese momento no habían sido citados”. Precisó que por tal razón la empresa informó antes de dar inicio a la diligencia preliminar, que existe una tercera organización sindical con la que se interactúa en la compañía y que era necesario que los representantes de la misma acudieran a la diligencia que fue citada solo para aportar documentos, es decir, “de mero impulso” del proceso. Señaló que los representantes de SINALTRAMETAL en la diligencia alegaron la nulidad y al ser resuelta de forma desfavorable, no interpusieron ningún recurso o manifestaron inconformidad; entonces, no le es dable a la 4Cfr. folio 44 del cuaderno principal. 5 A folios 90 a 119 del cuaderno principal, se observan comunicaciones de fecha 8 de septiembre de 2011, en las cuales se le notifica individualmente a los trabajadores sobre la solicitud de cierre de la plante de Barranquilla que se radicó ante el Ministerio de la Protección Social. 7 organización sindical accionante ventilar nuevamente una petición a todas luces improcedente. Indicó que de acuerdo con los listados de afiliados a las organizaciones sindicales de la empresa, se pudo observar que los afiliados que pertenecen a SINTRAPRODENVASES CROWN son exactamente los mismos de SINALTRAMETAL6, es más, Martín Polo Jiménez es Vicepresidente de la Subdirectiva Barranquilla de SINTRAPRODENVASES CROWN.

Agregó que no existe vulneración del derecho a la igualdad frente a SINTRAIME, por cuanto la organización sindical accionada no solicitó el aplazamiento de la diligencia como si lo hizo aquella. Así mismo, que no existe menoscabo al debido proceso porque al sindicato actor se le entregó la totalidad de la información sobre el inicio del trámite administrativo de cierre y la diligencia previa, repite, solo verso sobre la entrega o aportación de documentos para sustentar las razones del cierre definitivo de la planta de Barranquilla. 2.3. Durante el trámite de la tutela fueron vinculadas las organizaciones sindicales SINTRAPRODENVASES CROWN y SINTRAIME, quienes guardaron silencio.

3. Decisiones objeto de revisión: 3.1. Primera instancia: El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla – Sala Laboral, mediante sentencia del 11 de noviembre de 2011, negó por improcedente la protección deprecada por el accionante, al estimar que si bien la agremiación sindical no fue notificada de las diligencias administrativas, “no puede pasar por desapercibido la Sala que el objeto de la diligencia administrativa lo era el ‘acta de visita solicitud de cierre’, es decir una diligencia preliminar y su notificación a las partes cumplía con la finalidad de que éstas ‘intervengan en el desarrollo de la diligencia garantizando con ello el principio de contradicción y defensa, propios de la actuación administrativa’, situación que en efecto sucedió por parte de la agremiación Sinaltrametal (…) pues nótese que se dejó plena constancia dentro del trámite administrativo que ‘los señores de SINALTRAMETAL hacen parte de la presente diligencia y será

colocado a su disposición la documentación pertinente”. Con esa línea argumentativa, consideró que no se vulneró el derecho fundamental al debido 6A folios 82 a 84 del cuaderno principal, se observa una relación de la totalidad de los afiliados a SINTRAPRODENVASES CROWN y a SINALTRAMETAL, en la cual se corroboran que son los mismos en ambas organizaciones sindicales. Igualmente, que Martín Polo Jiménez ocupa el cargo de Vicepresidente de la Subdirectiva Barranquilla de SINTRAPRODENVASES CROWN. 8 proceso porque SINALTRAMETAL estuvo presente en la diligencia del 18 de octubre de 2011, con lo cual se cumplió el objetivo procesal. Además, la empresa luego le entregó copia de la solicitud de cierre de la planta de Barranquilla y sus anexos. Agregó que si lo que pretende el accionante es cuestionar un acto administrativo proferido por el Ministerio de la Protección Social, la competencia del juez de tutela resulta limitada por cuanto existe otro mecanismo de defensa judicial. 3.2. Impugnación presentada por la parte actora: El Vicepresidente Nacional del Sindicato accionante impugnó la decisión del a-quo, para lo cual expuso que existió una vulneración al debido proceso al no darle traslado previo a la organización que representa y si a los otros dos sindicatos que se encuentran conformados en la empresa. También señaló que el juez de tutela si es competente para revisar actos administrativos que lesionan derechos fundamentales, por cuanto la vía contenciosa administrativa no es expedita y su ineficacia representa un

perjuicio irremediable para el sindicato. 3.3. Segunda instancia: La Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral, mediante sentencia del 7 de febrero de 2012, confirmó la denegatoria de amparo al estimar que no se existe vulneración al debido proceso porque el sindicato accionante elevó solicitud ante la Defensoría del Pueblo – Regional Atlántico, que data del 5 de octubre de 2011, por medio de la cual pidió acompañamiento para la diligencia que se llevaría a cabo el 18 de octubre de ese mismo año, lo que significa que de antemano conocía que la diligencia se iba a realizar. Además, de acuerdo con la copia del acta de tal diligencia, el accionante asistió en calidad de representante de SINALTRAMETAL. Agregó que las normas consignadas en el Memorando 099344 del 11 de abril de 2011, no fueron desconocidas porque la organización sindical estuvo presente en la diligencia administrativa. Finalizó diciendo que no existía un claro parámetro para diferencias la situación de SINTRAIME frente al sindicato actor, por lo cual no existe prueba frente a la vulneración del derecho a la igualdad.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.

1. Competencia: Esta Corte es competente para revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución

9 Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuados el 10 de mayo de 2012.

2. Problema Jurídico: En esta oportunidad, el problema jurídico al cual se enfrenta la Sala de Revisión, se encuentra dividido en dos partes: la primera, en determinar si la acción de tutela procede para cuestionar actos administrativos dictados por el Ministerio del Trabajo en el marco de los trámites laborales de cierre definitivo de una sucursal o sede de una empresa; y, la segunda, que surge como el resultado positivo del estudio de procedencia antedicho, en establecer si los accionados vulneraron los derechos al debido proceso, a la libertad sindical, al trabajo y a la igualdad de la organización sindical actora, al negarse a correrle traslado previo de la solicitud de cierre definitivo de la planta de Barranquilla, aduciendo que no es necesario por cuanto SINALTRAMETAL no es suscriptor de ninguna convención colectiva de trabajo y estuvo representado en la diligencia preliminar.

Para resolver la cuestión planteada, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir actos administrativos; (ii) la garantía constitucional al debido proceso administrativo y el principio de publicidad como presupuesto para ejercer los derechos de defensa y de contradicción; (iii) la garantía constitucional a la libertad de asociación sindical y el derecho que les asiste a los sindicatos de conocer la información que los afecta; y, luego se ocupara del (iv) caso concreto.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir actos administrativos. Reiteración de la jurisprudencia. 3.1. En múltiples oportunidades esta Corporación ha precisado que la acción

de tutela es improcedente, como mecanismo principal y definitivo, para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, ya que para controvertir la legalidad de ellos el ordenamiento jurídico prevé las acciones contenciosoadministrativas, en las cuales se puede solicitar desde la demanda como medida cautelar la suspensión del acto7. Dicha improcedencia responde a los factores característicos de residualidad y subsidiariedad que rigen esta acción de origen constitucional. 3.2. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha trazado dos subreglas excepcionales en las cuales el carácter subsidiario de la acción de tutela no impide su utilización a pesar de existir mecanismos alternos de defensa 7Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-368 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-244 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) y T800A de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). 10 judicial al alcance del interesado. Esas subreglas se sintetizan en que procede excepcionalmente la tutela contra actos administrativos (i) cuando el accionante la ejerce como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable8, el cual debe cumplir con los requisitos de ser inminente, de requerir medidas urgentes, de ser grave y de ser impostergable9; y, (ii) cuando el medio de defensa existe, pero en la práctica es ineficaz para amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca y que en caso de no ser garantizado con prontitud, se traduce en un claro perjuicio para el accionante.

3.3. Tratándose de actos administrativos dictados por el Ministerio del Trabajo en sede de un trámite administrativo de cierre de una planta, corresponde al juez constitucional evaluar si el mecanismo judicial de defensa con que cuenta el accionante, resulta ser idóneo e eficaz para ventilar y frenar la afectación de derechos fundamentales como el debido proceso o la libertad sindical. Precisamente, puede suceder que el medio de defensa sea idóneo, pero se torne ineficaz ante la demora que representa acudir a él y obtener una decisión final, caso en el cual el amparo procedería de forma definitiva, o que el medio de defensa sea idóneo y eficaz pero que exista un perjuicio irremediable que afecte al accionante, situación en la cual el amparo procede de manera transitoria ordenando al actor que acuda dentro de un término prudencial a hacer uso de las acciones contencioso administrativas que tiene a su disposición para cuestionar el acto administrativo que identifica como lesivo a 8 Esta subregla de procedencia excepcional de la acción de tutela la contempla el artículo 86 de la Constitución Política. 9En sentencia T-225 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), se explicaron los elementos que ha de tener el perjuicio irremediable: “ A)… inminente: ‘que amenaza o está por suceder prontamente’. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. (...) “B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir,

como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. (...) “C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente. “D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (...) “De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en

que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio”. 11 sus intereses. De todas formas, en uno u otro caso, se repite, corresponde al juez constitucional valorar la situación fáctica y propender por privilegiar la garantía a los derechos fundamentales que encuentre afectados. 3.4. En este orden de ideas, (i) por regla general la tutela es improcedente para cuestionar actos administrativos porque para controvertir su legalidad existen las acciones contenciosas administrativas; (ii) las dos excepciones a esa regla general que terminan habilitando el amparo constitucional se presentan cuando el accionante ejerce la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o cuando a pesar de contar con el medio de defensa judicial, el mismo se torna ineficaz para proteger el derecho fundamental que se invoca, caso en el cual el amparo procede de manera definitiva; y, (iii) en los dos casos excepcionales antedichos, corresponde al juez de tutela valorar la situación fáctica en procura de impartir una decisión que se ajuste a la realidad y que garantice los derechos fundamentales del accionante.

4. La garantía constitucional al debido proceso administrativo y el principio de publicidad como presupuesto para ejercer los derechos de defensa y de contradicción. 4.1. La Constitución Política consagra en el artículo 29, el derecho fundamental al debido proceso, que comprende una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas y procedimentales, el

desarrollo de las actuaciones adelantadas por las autoridades en el ámbito administrativo o judicial, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es claro que el debido proceso constituye “un limite material al posible abuso de las autoridades estatales”10. 4.2. Refiriéndose específicamente a la naturaleza del derecho al debido proceso administrativo, la jurisprudencia de esta Corporación lo definió como “(…) la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados por la ley”11. Así las cosas, el debido proceso administrativo se convierte en una manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada por la ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes y después de adoptar una determinada decisión12. Por lo tanto, se debe indicar que tal 10Sentencia T-1095 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández) y T-800A de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). 11Sentencia T-982 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil). 12La Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia C-1189 de 2005 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), señaló que“[e]l debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende a todos los tipos de juicios y 12 derecho no existe solamente para impugnar una decisión de la Administración, sino que se extiende desde las diligencias preliminares, durante toda la

actuación administrativa que se surte para expedir una decisión y posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación13. Al tener el proceso administrativo una concepción regida por actos independientes pero concatenados con miras a la obtención de un resultado final o acto definitivo que regule situaciones jurídicas concretas, podemos decir que cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los preliminares, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al derecho fundamental del debido proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los principios constitucionales que gobiernan la función pública que son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (artículo 209 Superior), los cuales deben respetar y acatar irrestrictamente todos aquellos que ejercen actuaciones administrativas. procedimientos que conlleven consecuencias para los administrados, de manera que a éstos se les debe garantizar la totalidad de elementos inherentes a este derecho fundamental. De otra parte, y específicamente en lo que hace relación con los procedimientos administrativos, es necesario precisar que el derecho con que cuentan los ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las decisiones que se tomen en dicho ámbito es consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son garantías que se derivan del principio de legalidad, son dos caras de la misma moned