CC - T798-2014

Sentencia T-798/14

DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION DE POBLACION DESPLAZADA-Alcance y contenido El derecho de petición tiene el carácter de fundamental, en la medida en que es un vehículo para el ejercicio de otros derechos, algunos de esa misma naturaleza y otros sin esa connotación. De igual manera, ha resaltado la Corte que aquél resulta esencial y determinante como mecanismo de participación ciudadana, dentro de una democracia que se define a sí misma como participativa. La garantía de este derecho consiste en que la autoridad deberá necesariamente abordar la solicitud que ha recibido, pronunciarse de fondo sobre ella en un tiempo prudencial, y asegurarse de poner la respuesta en conocimiento del peticionario, de tal modo que este no tenga que esperar de manera indefinida, y pueda tener la certeza de que la respuesta que reciba resolverá de fondo sobre el tema planteado. Con ello queda a salvo, tanto la posibilidad de adelantar actuaciones posteriores a partir del sentido de la respuesta obtenida, si así lo estimare el peticionario, como la de controvertirla, mediante el uso de las acciones contencioso administrativas. DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADASProcedimiento contenido en la ley 1448/11 PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Etapas administrativa y judicial PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Desarrollo en su fase administrativa El proceso de restitución comprende dos etapas sucesivas, la primera, de carácter administrativo, se surte ante la UAE de Restitución de Tierras, esto es, la entidad frente a quien en este caso se solicita el amparo y, la segunda,

judicial, que solo puede llevarse a efecto en cuanto la primera se cumpla de manera adecuada y en todas sus partes. El trámite diseñado por el legislador responde a una lógica adecuada, pues si bien es el juez quien debe reconocer el derecho y dictar las órdenes necesarias para su efectiva garantía, es importante que antes de llegar el caso a su conocimiento se haya depurado y validado información relevante para que Este pueda cumplir adecuadamente su misión, y la restitución pueda realizarse sin generar nuevas afectaciones a los derechos de los reclamantes y/u otras personas, y en razonables condiciones de seguridad. Estas consideraciones explican que para este caso resulte especialmente visible una circunstancia que, en realidad, ocurre frente a cualquier otro trámite jurídico, administrativo, o de otro tipo: que aun cuando la necesidad que ha de ser satisfecha sea apremiante, al punto que idealmente los resultados esperados deberían producirse de manera inmediata o al menos en un tiempo notoriamente breve, ello no siempre resulta posible, pues su contrapartida podría ser la mayor frecuencia de errores y equivocaciones, la sobrevinencia de obstáculos no verificados y, en general, la baja efectividad de tales resultados. De otra parte, la misma extensión del Expediente T-4.413.835 2 fenómeno o problema que se busca superar es, sin duda, un factor a tener en cuenta, pues aunque todas las personas tienen el mismo derecho a que su expectativa sea satisfecha, la capacidad de las autoridades responsables constituye una limitante que no puede ser soslayada. Y aunque, ciertamente, lo ideal es que esa capacidad se determine por la magnitud de la necesidad que

debe ser satisfecha, y no al contrario, es claro que ese ajuste perfecto no siempre resulta factible, razón por la cual, se repite, quien evalúe la efectividad de un determinado trámite, no puede desentenderse de estas circunstancias. PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADASPrincipios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS, DIGNIDAD HUMANA Y MINIMO VITAL-Orden a la Unidad Administrativa de Restitución de Tierras, responda de fondo derecho de petición, informando las razones por las cuales no se ha procedido a la micro-focalización del área donde se localiza su inmueble y fechas próximas de esta diligencia, para continuar con el proceso

Referencia: expediente T-4.413.835

Demandante: Luis Agustín Liberato Rivera

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de

Tierras Despojadas.

Magistrado Ponente:

GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil catorce (2014) La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Gloria Stella Ortiz Delgado, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En la revisión del fallo proferido, el 20 de marzo de 2014, por la Sala CivilFamilia del Tribunal Superior de Ibagué, que confirmó el dictado, el 29 de

enero del mismo año, por el Juzgado 2º de Familia del Circuito de Ibagué, dentro de la acción de tutela promovida por Luis Agustín Liberato Rivera contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Expediente T-4.413.835 3 Este expediente fue escogido para revisión por la Sala Séptima de Selección, mediante auto de 10 de julio de 2014, y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.

I. ANTECEDENTES El señor Luis Agustín Liberato Rivera presentó, el 14 de enero de 2014, acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (en adelante UAE Restitución de Tierras), invocando la protección de su derecho fundamental de petición en conexidad con el que denominó “derecho a la restitución de predios en su condición de víctima del conflicto armado”, a partir de los hechos que, conforme a su narración, pueden

ser resumidos como sigue:

1. Es propietario de la finca La Guayacana, ubicada en el municipio de Anzoátegui (departamento del Tolima), del cual fueron desplazados él y su familia. A partir de este hecho, desde el 20 de enero de 2012, presentó derecho de petición ante la entidad ahora accionada, solicitando la iniciación del trámite de restitución previsto en la Ley 1448 de 2011.

2. En relación con este mismo proceso, presentó un nuevo derecho de petición, el 28 de febrero de 2013, solicitando información sobre el trámite desarrollado

y sus resultados. Señaló que esta segunda petición fue atendida dentro de la oportunidad legal (el 4 de marzo de 2013), pero en su opinión, “no fue respondida de manera clara ni razonable, acorde a lo peticionado”.

3. Agregó que en vista de lo anterior, el 25 de junio de 2013, presentó una nueva solicitud con el mismo propósito, y que la respuesta de la UAE de Restitución de Tierras (15 de julio de 2013) fue así mismo semejante a la primera.

4. Informó que la finca cuya restitución pretende es el único bien de fortuna que poseía para ganar el sustento propio y el de su grupo familiar, y aun cuando la entidad accionada fue creada con el propósito de hacer posible la recuperación de los predios despojados por los actores del conflicto armado, no ha mostrado interés en su caso y, por el contrario, sigue siendo permisiva ante la actuación de los invasores responsables del despojo.

5. Debido a esta situación, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y en estado de grave afectación a su mínimo vital, lo que implica la vulneración de sus derechos fundamentales de petición, de propiedad y a la vida digna y los mismos derechos en cabeza de los miembros de su familia.

6. Según se observa en la copia de las respuestas que el mismo actor adjunta al expediente, la UAE de Restitución de Tierras reconoció haber recibido esta solicitud, pero explicó que el proceso de restitución se cumple, según las pautas establecidas en los artículos 76 y siguientes de la Ley 1448 de 2011 y las normas del Decreto 4829 del mismo año, entre las cuales se encuentra su

carácter gradual y progresivo, a propósito de la gran cantidad de predios Expediente T-4.413.835 4 respecto de los cuales es necesario adelantar este trámite y de las distintas situaciones existentes en el territorio nacional en materia de seguridad y condiciones para el retorno. Por último, explicó que el caso del actor se encuentra en su fase más inicial, por cuanto en la zona donde se localiza el predio reclamado no se habían realizado las labores de micro-focalización previstas en el Decreto 4829 de 2011, pese a lo cual procederían al acopio de la información necesaria y le informarían los desarrollos que el caso fuera teniendo en lo sucesivo. 1.2. Pretensiones A partir de los hechos reseñados, el actor planteó las siguientes:

1. Que se tutelen los derechos fundamentales invocados.

2. Que se ordene a la accionada que a la brevedad posible responda sus derechos de petición, en forma clara, precisa y razonable, señalando la fecha exacta en que se hará efectiva la restitución del predio despojado o, en su defecto, la correspondiente indemnización. 1.3. Pruebas que obran en el expediente El actor allegó junto con la demanda de tutela, en 5 folios, copia simple de las dos solicitudes antes referidas y de sus respectivas respuestas (fs. 2 a 6, cuaderno de primera instancia). 1.4. Actuación procesal y respuesta de la entidad demandada Por auto dictado el 16 de enero de 2014, el Juzgado 2º de Familia de Ibagué admitió a trámite esta acción de tutela y ordenó notificar a la entidad accionada.

Mediante escrito remitido el 22 de enero de 2014, la Directora Territorial Tolima de la UAE de Restitución de Tierras respondió a la acción de tutela incoada en su contra. Frente a los hechos aducidos, reconoció que el actor ha presentado las solicitudes por él indicadas, al igual que los términos de las respuestas que esa entidad le ha dado a aquéllas. Así, mencionó haberle explicado las fases del proceso de restitución de inmuebles despojados, comenzado por el proceso de micro-focalización, con indicación del trámite administrativo que se cumple ante esa entidad, y del subsiguiente trámite judicial, e incluyó una ampliación de esas explicaciones en su respuesta. Aludió además al plazo de 10 años, que esa entidad tiene para cumplir a cabalidad su función, y resaltó que, contrario a lo sostenido por el actor, para la fecha (de su respuesta) ya se habían producido resultados positivos en los trámites de restitución, incluso en el departamento del Tolima, pero insistió en la gradualidad del proceso y en los criterios de priorización a los que aquél se encuentra sujeto. Expediente T-4.413.835 5 A partir de lo anterior, señaló que no ha existido vulneración a los derechos fundamentales del actor, por parte de esa entidad, pues ésta ha atendido oportunamente sus solicitudes y peticiones, y las ha contestado de fondo, aun cuando el trámite no haya tenido la prontitud que el actor esperaría. Por las mismas razones, señaló no haber lesionado tampoco los demás derechos a los que aquél aludió en su demanda de tutela.

De otro lado, llamó la atención sobre la necesidad de respetar los procedimientos y trámites previstos en las normas, para el pleno ejercicio de los derechos de las personas, y, en particular, los turnos y criterios establecidos para el disfrute igualitario de aquéllos. Por último, citó jurisprudencia de este tribunal en torno al carácter subsidiario de la acción de tutela, que por lo mismo no puede ser usada para obviar los trámites y procedimientos establecidos en las normas.

II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN 2.1. Sentencia de primera instancia Mediante fallo del 29 de enero de 2014, el Juzgado 2º de Familia de Ibagué, decidió negar las pretensiones de amparo del actor, al considerar que no ha existido la vulneración de los derechos fundamentales por él invocados.

Después de revisar los hechos de la demanda y la respuesta de la entidad accionada, el a quo sostuvo que, en efecto, aquélla ha atendido debidamente el derecho de petición del actor, pues sus respuestas han sido, además de oportunas, completas y de fondo respecto de lo consultado, en cuanto le ha explicado los pasos que deben cumplirse, en relación con el trámite requerido, y las razones por las cuales no resulta posible acceder a lo solicitado con mayor celeridad. En esta medida, y con apoyo en precedentes de esta Corporación, concluyó el despacho de primera instancia, que la UAE de Restitución de Tierras no ha vulnerado los derechos fundamentales reclamados por el demandante. 2.2. Impugnación Al ser notificado de la anterior decisión, el 30 de enero de 2014, el actor

manifestó su decisión de impugnarla. Al día siguiente, presentó un escrito en el que explica las razones de su inconformidad. En primer término, señaló que durante el trámite judicial hasta ahora cumplido, no se ha integrado debidamente el contradictorio, pues mientras que él dirigió la demanda de tutela contra dos entidades, la UAE de Restitución de Tierras a nivel territorial y a nivel nacional, solo se produjo la respuesta de la primera de ellas. Por esta razón, consideró que el trámite de la primera instancia, debía ser anulado y repuesto. De otra parte, aludió a la condición de víctima del conflicto armado, que tienen él y su familia, frente a la cual estimó desproporcionada la exigencia que surge Expediente T-4.413.835 6 de las explicaciones de la entidad demandada, en relación con los trámites y fases del proceso de restitución, puesto que el despojo sufrido es un perjuicio que no estaba obligado a soportar. En este sentido, señaló que el término de diez años, del que según adujo la accionada, dispone esa entidad para el completo cumplimiento de su misión, equivale a un acto de denegación de justicia, pues la restitución al cabo de varios años a partir del despojo no cumple su verdadero propósito. Finalizó diciendo que en tales condiciones, tanto la demandada como el a quo, han faltado al deber de especial protección de las víctimas de la violencia y el conflicto armado, que les compete por mandato de la Constitución. 2.4. Sentencia de segunda instancia Mediante fallo del 20 de marzo de 2014, la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de Ibagué, confirmó la sentencia de primera instancia, al compartir las

razones por las cuales se consideró, que no hubo, en este caso, la violación de derechos fundamentales aducida por el actor. Anotó que la UAE de Restitución de Tierras ha dado respuesta clara, oportuna y de fondo a las distintas solicitudes elevadas por el demandante, como también que resulta necesario que el trámite requerido se cumpla con el agotamiento de las distintas fases y actuaciones previstas en las normas aplicables. Por último, frente a la causal de nulidad aducida por el actor, indicó que Esta no se configuró, por cuanto, en realidad, se trata de una sola y misma entidad, la cual estuvo adecuadamente representada en este proceso, a través de su Directora Territorial, quien actuó dentro del ámbito de sus competencias legales.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico El demandante en esta acción de tutela, Luis Agustín Liberato Rivera, presentó, desde enero de 2012, una solicitud ante la UAE de Restitución de Tierras, en la que pide iniciar el trámite de restitución de una finca de su propiedad, ubicada en el municipio de Anzoátegui (Tolima), de la que fue despojado por la violencia dentro del marco del conflicto armado, en fecha que no precisó. Al

cabo de casi dos años, y después de presentar ante esa entidad dos derechos de petición, a los cuales ella dio respuesta escrita, el señor Liberato Rivera instauró acción de tutela contra el mismo organismo, al no haber concluido el Expediente T-4.413.835 7 referido trámite y estar insatisfecho con el contenido y características de las respuestas emitidas frente a sus derechos de petición. Para resolver sobre lo planteado, esta Sala de Revisión hará, en primer lugar, una breve referencia a la consolidada jurisprudencia de la Corte, en materia del derecho fundamental de petición. Seguidamente, y dado que el problema que ha de resolverse excede de esa sola consideración, revisará el estatus constitucional del derecho a la restitución de las tierras despojadas, hoy en día regulado por la Ley 1448 de 2011, y se referirá a los factores de los que depende su efectividad. Sobre esas bases, analizará el caso concreto y adoptará la respectiva decisión.

3. El derecho de petición y los alcances de su núcleo esencial Acerca del contenido de este derecho, desde sus inicios, la Corte Constitucional ha construido una voluminosa y consistente línea jurisprudencial. El desarrollo del derecho de petición se remonta, además, a muchos años antes de la creación de este tribunal, pues también hizo parte del Título III de la derogada Constitución de 1886, lo que dio sobrada ocasión para que las autoridades, los particulares y los jueces se familiarizaran suficientemente con él.

El derecho de petición tiene el carácter de fundamental, en la medida en que es un vehículo para el ejercicio de otros derechos, algunos de esa misma naturaleza y otros sin esa connotación. De igual manera, ha resaltado la Corte

que aquél resulta esencial y determinante como mecanismo de participación ciudadana, dentro de una democracia que se define a sí misma como participativa. En síntesis, han entendido de manera unánime tanto la doctrina como nuestra jurisprudencia1, que la esencia del derecho de petición consiste en la posibilidad de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, lo que genera en estas la obligación de que aquéllas sean recibidas, seguida de la garantía de que tales peticiones serán objeto de pronta resolución. Frente a este aspecto, es claro que el solicitante no tiene, en modo alguno, derecho a esperar que la autoridad resuelva su pedido de manera favorable, concediendo lo que él busca, al punto de poder afirmar que se vulnera el derecho de petición si quien lo resuelve no accede, sin objeción, a la totalidad de lo pedido. La garantía de este derecho consiste en que la autoridad deberá necesariamente abordar la solicitud que ha recibido, pronunciarse de fondo sobre ella en un tiempo prudencial, y asegurarse de poner la respuesta en conocimiento del peticionario, de tal modo que este no tenga que esperar de manera indefinida, y pueda tener la certeza de que la respuesta que reciba resolverá de fondo sobre el tema planteado. Con ello queda a salvo, tanto la posibilidad de adelantar actuaciones posteriores a partir del sentido de la respuesta obtenida, si así lo estimare el peticionario, 1 En lo atinente a la jurisprudencia constitucional, ver entre muchísimas otras, las sentencias T-377 de 2000 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), T1160A de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-690 de 2007 (M. P.

Nilson Pinilla Pinilla), T-515 de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa) y T794 de 2013 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Expediente T-4.413.835 8 como la de controvertirla, mediante el uso de las acciones contencioso administrativas. En relación con el contenido de la petición, la ley aplicable, que actualmente es el Código de Procedimiento Administrativo (Ley 1437 de 2011)2, distingue con claridad varias formas de petición, entre ellas la presentada en interés general, la que se instaura en razón a un interés particular, el derecho de pedir informaciones (que incluye la posibilidad de consultar los documentos públicos y de obtener copia de ellos) y la formulación de consultas. Cada una de estas especies tiene, según su naturaleza, un distinto alcance y forma de protección. Así las cosas, aun cuando no sea expresamente rotulada con este nombre, toda solicitud que una persona dirija a una autoridad con el fin de obtener un derecho o motivar la creación de algún otro efecto jurídico específico, implica ejercicio del derecho de petición, y como tal está sujeta a todas las garantías inherentes a ese derecho, que en párrafos precedentes fueron señaladas, lo mismo que a las limitaciones que conforme a la jurisprudencia le son propias.

4. El derecho a la restitución de las tierras despojadas Dado que el actor invoca como derecho fundamental presuntamente vulnerado, en su caso, el de la restitución del predio en su condición de víctima del conflicto armado interno, es necesario examinar en qué medida el referido derecho tiene ese carácter, y a partir de su actual regulación, establecer bajo

qué circunstancias puede ser protegido por vía de tutela. Para esto, debe partirse de considerar que el derecho a la restitución de las tierras despojadas se ha entendido como un elemento integrante del derecho a la reparación, el que junto con la verdad y la justicia, componen la trilogía de derechos mínimos que la Constitución y la ley garantizan a las víctimas de los hechos punibles, relación que, tiempo después, fue además, expresamente reconocida, por el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011, también denominada Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras3. La recién referida Ley de Víctimas es producto de un amplio esfuerzo legislativo de profundización y sistematización normativa sobre los derechos de las víctimas del conflicto armado, desde la perspectiva de la justicia transicional4, derechos que antes de la expedición de esa norma habían sido deducidos y desarrollados principalmente, aunque no de manera exclusiva, por la jurisprudencia de este tribunal. Este estatuto tiene un carácter temporal y especial, pues se previó para ser aplicado durante un tiempo determinado5 y solo a los hechos, personas y situaciones delimitados por sus artículos 1º a 3º, 2 Aun cuando sus artículos 13 a 33 fueron declarados inexequibles mediante sentencia C-818 de 2011 por no haber sido expedidos mediante una ley estatutaria, tales normas se encuentran actualmente vigentes en razón a que los efectos de esta sentencia fueron diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014. 3 En lo sucesivo esta sentencia se referirá indistintamente a ella como la Ley de Víctimas o la Ley 1448. 4 Cfr. particularmente sus artículos 8º y 9º.

Expediente T-4.413.835 9 con la expectativa de lograr, de manera progresiva, durante el tiempo de su vigencia, un mejoramiento apreciable y sustancial frente a los problemas que afectan a las víctimas del conflicto armado, así como respecto de la efectividad de sus derechos. Dentro de los temas desarrollados por esta ley, es protagónico el de la restitución de las tierras despojadas durante o con ocasión del conflicto armado, que fue ampliamente regulado en el Capítulo III (artículos 72 a 122) del Título IV sobre Reparación de las Víctimas, a través de un proceso que comprende dos fases consecutivas, la primera, administrativa y, la segunda, judicial. Esas son, entonces, las reglas aplicables al trámite iniciado por el demandante en esta tutela. De otro lado, desde antes de expedirse esta novedosa regulación, esta Corte había reconocido el carácter de fundamental que tiene el derecho a la restitución de las tierras despojadas6. En ese primer momento, este Tribunal sostuvo, además, que si bien las normas entonces vigentes preveían algunos mecanismos para la recuperación de las tierras despojadas, Estos no eran lo suficientemente eficientes o idóneos, para que tal derecho pudiera ser efectivamente reivindicado, razón por la cual, la tutela era claramente procedente con ese propósito7. Con todo, una vez expedida la Ley de Víctimas, tal conclusión ha sido parcialmente revaluada, al considerar que el comprehensivo procedimiento desarrollado por esta ley, podría constituir un adecuado medio de defensa judicial, cuando se pretende hacer efectivo el derecho fundamental a la restitución de las tierras despojadas8.

En efecto, en desarrollo del principio de subsidiariedad que caracteriza la acción de tutela, no puede desconocerse la necesidad de observar y dar aplicación a las reglas previstas en las normas vigentes, en este caso en la Ley de Víctimas y sus decretos reglamentarios, siempre que no hayan sido suspendidas o declaradas contrarias a la Constitución. Sin embargo, no menos relevantes son las razones de especialidad normativa, por cuanto, como se explicó, existe actualmente un completo e importante desarrollo legislativo específicamente diseñado para ofrecer soluciones al problema del despojo de tierras como consecuencia del conflicto armado, cuya particular configuración, según se observa, tiene en cuenta las necesidades de los reclamantes, pero también las capacidades de los actores oficiales y los otros factores y circunstancias de los que depende el éxito y efectividad de este trascendental empeño del Estado y la sociedad colombiana. 5 Diez años comprendidos entre el 10 de junio de 2011 e igual fecha del año 2021. 6 Este reconocimiento es especialmente explícito en la sentencia T-821 de 2007 (M. P. Catalina Botero Marino), y es luego reiterado en decisiones posteriores, entre ellas las sentencias T-159 de 2011 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-415 de 2013 (M. P. Mauricio González Cuervo). 7 Cfr. a manera de ejemplo las ya referidas sentencias T-821 de 2007 y T-159 de 2011. 8 Ver en este sentido las sentencias T-699A de 2011 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-415 de 2013 (M. P. Mauricio González Cuervo). Expediente T-4.413.835 10

Por lo anterior, resalta la Sala, frente a las solicitudes de restitución de tierras, debe, en principio, preferirse la aplicación de esta normatividad especial. Con todo, si bien se ha considerado que el trámite previsto en la Ley de Víctimas sería, para el caso, un medio de defensa judicial adecuado e idóneo para hacer efectivo este derecho, esta regla puede admitir excepciones frente a situaciones específicas, en las que aquél se revela insuficiente. Uno de esos escenarios puede ser, los casos en que la aplicación de esa normatividad genere o permita bloqueos en el trámite de restitución, que el solicitante no tenga la posibilidad de superar mediante un mecanismo efectivo de impulso procesal. En este sentido, es necesario recordar que ese trámite comprende dos etapas sucesivas, razón por la cual, no es posible acceder a la segunda, la de carácter judicial, si no se agota previamente la primera, la de naturaleza administrativa. Así, dado que es en sede judicial donde finalmente podrá protegerse el derecho de las víctimas, adoptando decisiones vinculantes sobre la restitución de las tierras reclamadas, si existe alguna circunstancia que indebidamente obstaculice, impida o retarde el acceso a esa instancia, es posible que los trámites previstos en la referida Ley de Víctimas hayan de ser considerados insuficientes, a los efectos de decidir sobre la procedencia de la acción de tutela.

5. Desarrollo del proceso de restitución en su fase administrativa Como antes se indicó, el proceso de restitución comprende dos etapas sucesivas, la primera, de carácter administrativo, se surte ante la UAE de

Restitución de Tierras, esto es, la entidad frente a quien en este caso se solicita el amparo y, la segunda, judicial, que solo puede llevarse a efecto en cuanto la primera se cumpla de manera adecuada y en todas sus partes. El trámite diseñado por el legislador responde a una lógica adecuada, pues si bien es el juez quien debe reconocer el derecho y dictar las órdenes necesarias para su efectiva garantía, es importante que antes de llegar el caso a su conocimiento se haya depurado y validado información relevante para que Este pueda cumplir adecuadamente su misión, y la restitución pueda realizarse sin generar nuevas afectaciones a los derechos de los reclamantes y/u otras personas, y en razonables condiciones de seguridad. Estas consideraciones explican que para este caso resulte especialmente visible una circunstancia que, en realidad, ocurre frente a cualquier otro trámite jurídico, administrativo, o de otro tipo: que aun cuando la necesidad que ha de ser satisfecha sea apremiante, al punto que idealmente los resultados esperados deberían producirse de manera inmediata o al menos en un tiempo notoriamente breve, ello no siempre resulta posible, pues su contrapartida podría ser la mayor frecuencia de errores y equivocaciones, la sobrevinencia de obstáculos no verificados y, en general, la baja efectividad de tales resultados. De otra parte, la misma extensión del fenómeno o problema que se busca superar es, sin duda, un factor a tener en cuenta, pues aunque todas las personas tienen el mismo derecho a que su expectativa sea satisfecha, la capacidad de las autoridades responsables constituye una limitante que no puede ser soslayada. Expediente T-4.413.835 11

Y aunque, ciertamente, lo ideal es que esa capacidad se determine por la magnitud de la necesidad que debe ser satisfecha, y no al contrario, es claro que ese ajuste perfecto no siempre resulta factible, razón por la cual, se repite, quien evalúe la efectividad de un determinado trámite, no puede desentenderse de estas circunstancias. Estas reflexiones, a su turno, explican que el legislador haya reconocido como principios orientadores de las instituciones desarrolladas por esta ley los de progresividad (art. 17), gradualidad (art. 18) y sostenibilidad (art. 19), según el entendimiento y las definiciones que allí mismo se incorporan, principios que luego aparecen reiterados en las normas que desarrollan de manera específica el tema de la restitución (arts. 73 y 76 ibídem). De otra parte, la mención del principio de progresividad dentro del marco de esta ley fue declarada exequible por este tribunal, siempre que se aplique únicamente a los derechos de contenido prestacional desarrollados por esta ley9. Todas esas son circunstancias que deben ser tenidas en cuenta al momento de evaluar la idoneidad de las instituciones sobre restitución contenidas en la Ley de Víctima, frente al principio de subsidiariedad aplicable al trámite de las acciones de tutela. El principal objetivo de la fase administrativa en el proceso de restitución es la inclusión del predio en el