CC - T928-2010

Sentencia T-928/10

ACCION DE TUTELA CONTRA FEDEPALMA-Caso en se alega vulneración al debido proceso administrativo al omitir notificación de acto administrativo creador de situación jurídica definitiva FEDEPALMA-Naturaleza jurídica/FEDEPALMA-Creación de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios/FEDEPALMA-Administración de recursos parafiscales ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES QUE EJERCEN FUNCIONES ADMINISTRATIVAS-Respecto de su derecho fundamental al debido proceso administrativo y al principio de publicidad de los actos administrativos que definen situaciones jurídicas FEDEPALMA-Procedimiento especial para el cobro de contribuciones de parafiscales ACCION DE TUTELA CONTRA FEDEPALMA-Improcedencia por cuanto acto administrativo fue notificado por conducta concluyente, vencimiento de términos legales para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y existencia de otros medios de defensa judicial

Referencia: expediente T-2.768.181

Acción de tutela instaurada por Grasas y Derivados S.A. “Gradesa” contra la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite “Fedepalma”.

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diez (2010). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los

magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, MARÍA VICTORIA CALLE

Expediente T-2768181. 2 M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.

CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado 1° Civil Municipal de Bogotá, el 24 de mayo de 2010, y el Juzgado 8° Civil del Circuito de la misma ciudad, el 6 de julio de la presente anualidad, que resolvieron la acción de tutela promovida por la sociedad Grasas y Derivados S.A. “Gradesa” contra la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite “Fedepalma”.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos y acción de tutela interpuesta: El 6 de mayo de 2010, actuando por conducto de apoderada judicial, el representante legal de la sociedad Grasas y Derivados S.A. “Gradesa” instauró acción de tutela contra la Federación Nacional de Cultivadores de Palma “Fedepalma”, en su calidad de entidad administradora del Fondo de Fomento Palmero y su cuenta especial, el Fondo Parafiscal de Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus fracciones, por considerar que aquella con sus actuaciones vulnera su derecho fundamental al debido proceso administrativo, atendiendo los siguientes hechos: 1.1. Señala la sociedad accionante que los días 13 y 15 de agosto de 2001, Fedepalma actuando como entidad administradora del Fondo Parafiscal de

Expediente T-2768181. 3 M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.

Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus fracciones, llevó a cabo visita interna con el fin de verificar la correcta liquidación de las contribuciones parafiscales, su debido pago, recaudo y consignación, así como su administración, inversión y contabilización por parte de Gradesa S.A. De la visita dejó constancia en un Acta de Auditoria de la misma fecha1. 1.2. Indica que el 27 de septiembre de 2001, con ocasión de la visita antes referida, el auditor emitió la Certificación de Auditoría CA FEP 006/20012, con fundamento en la cual, según lo establece el artículo 4° del Decreto 2025 de 1996, Fedepalma envío el reporte respectivo a la DIAN como dependencia delegada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de que ésta emitiera la correspondiente Conformidad. En tal reporte se indicó la cuantía de las cuotas que Gradesa S.A., como agente retenedor de las Cesiones de Estabilización, estaba en mora de pagar o de recaudar. 1.3. Una vez verificada la información del reporte, la DIAN profirió la respectiva Conformidad mediante comunicación 50 000 01-2103 del 1° de noviembre de 2001, la cual dirigió al representante legal de Fedepalma3. 1.4. La accionante manifiesta que Fedepalma, tras contar con la Conformidad expedida por parte de la DIAN, el 28 de febrero de 2002 sentó contablemente una compensación en los términos del artículo 1714 del Código Civil, mediante la cual realizó un cruce de cuentas entre las obligaciones mutuas que

existía entre Gradesa S.A. y Fedepalma. Tales obligaciones consistían, de una parte, en las Cesiones de Estabilización adeudadas por Gradesa S.A. de acuerdo con la certificación de auditoría del 27 de septiembre de 2001 y sus respectivos intereses de mora, y por la otra, en las Compensaciones de 1A folios 61 a 64 del cuaderno 1, se observa el acta de visita de verificación No. 2001-04 de las contribuciones parafiscales practicada por la auditoria de los Fondos Parafiscales del sector Palmero a Gradesa S.A. En ella se dejó constancia que la sociedad auditada no efectuó la respectiva declaración y pago de las cesiones por la totalidad del aceite de palma crudo involucrado en sus procesos productivos por 2.640,045 kilos de utilización propia, 14.341 kilos de aceite de palma crudo vendidos en el mes de junio de 2000 en el mercado nacional sin declarar y 195.594 kilos de utilización propia de aceite de palmiste crudo involucrado y utilizado en sus procesos productivos. 2A folios 66 a 68 ibídem, el auditor del Fondo de Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus fracciones, liquidó la deuda por la no declaración y el no pago de las cesiones de estabilización por parte de Gradesa S.A. El monto lo estimó en $204’006.025 más intereses de mora. 3A folio 70 del expediente, se observa que el Director General de la DIAN manifestó su conformidad con la certificación CA FEP-006-2001 por valor de $204.006.025, equivalente al capital adeudado por cesiones de estabilización.

Expediente T-2768181. 4 M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. Estabilización que por parte del Fondo de Estabilización de Precios adeudaba a Gradesa S.A. en los términos de la Ley 101 de 1993. 1.5. Con dicha compensación civil se extinguió parcialmente la obligación a cargo de Gradesa S.A. y totalmente la obligación a cargo de Fedepalma. No obstante, alude la sociedad actora que sin que hubiere mediado ningún tipo de notificación o posibilidad de interponer recursos, el 14 de marzo de 2002 Fedepalma expidió una comunicación con destino a Gradesa S.A., en la cual le informó la aplicación de la aludida forma de extinción de las obligaciones4. 1.6. El 18 de marzo de 2002, Fedepalma emitió un documento que denominó Certificación5 en los términos del parágrafo 2° del artículo 4° del Decreto 2025 de 1996 (titulo ejecutivo en el cual consta el monto de la deuda por compensaciones parafiscales y su exigibilidad), documento que la sociedad accionante indica no le fue notificado conforme lo establece el Código Contencioso Administrativo, a pesar de tratarse de un acto proferido por una autoridad en ejercicio de funciones administrativas. 1.7. La sociedad accionante señala que sin tener conocimiento de la expedición de dicha Certificación, sino únicamente informada sobre la existencia de la Conformidad emitida por la DIAN, Gradesa S.A. formuló a Fedepalma el 10 de abril de 2002, una solicitud de reconsideración en la cual pidió reversar la aplicación de las cesiones y sus sanciones impuestas con

ocasión de la Conformidad. El 18 de abril de 2002 la solicitud fue rechazada por Fedepalma6. 4A folios 72 a 74 del cuaderno 1, se observa copia de la carta suscrita el 14 de marzo de 2002 por Fedepalma y dirigida a Gradesa S.A, en la cual le indicaba que en respuesta a su comunicado del pasado 18 de enero, le informaba que de acuerdo con la cláusula décima del Convenio de Estabilización de Precios para acceder a compensaciones de estabilización No. 46, firmado por Gradesa S.A. el 7 de septiembre de 1999, “el vendedor o exportador autoriza a Fedepalma para que cuando tenga obligaciones pendientes de pago, la liquidación de las compensaciones a su favor se apliquen, en primer término, a cubrir lo adeudado al Fondo de Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus fracciones, y en segundo término, a cubrir lo adeudado al Fondo de Fomento Palmero”. Basándose en esa cláusula, Fedepalma señaló que debían a Gradesa por Compensación Palmera Clase B la suma de $76’158.444, los cuales cruzó con los $300’352.548 liquidados al 28 de febrero de 2002, que debía Gradesa S.A. a Fedepalma por Cesiones de Estabilización. Así las cosas, la deuda de Gradesa S.A. disminuyó a $224’680.301. Este documento se identifica en la primera hoja con el rótulo “Anexo 3”. 5Cfr. folios 76 a 78 ibídem.

6Cfr. folios 80 y 81 del expediente. Expediente T-2768181. 5 M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. 1.8. Cuenta que ese mismo 18 de abril de 2002, el Juzgado 2° Civil del Circuito de Ciénaga (Magdalena), libró mandamiento de pago contra Gradesa S.A. dentro del proceso ejecutivo singular que fue iniciado por Fedepalma con base en la Certificación emitida el 18 de marzo de 20027. La notificación del auto de apremio a la sociedad ejecutada se realizó el 10 de mayo de 2002. 1.9. En forma paralela, un día antes de surtirse tal notificación, Gradesa S.A. demandó la nulidad de la Conformidad emitida por la DIAN el 1° de noviembre de 2001, con el argumento, entre otros, que el cobro hecho con base en ésta violó el artículo 6° del Decreto 2025 de 1996, que es la norma que establece el hecho generador de la parafiscalidad por cuyo no pago se gravó y sancionó a la sociedad accionante8. 1.10. El 22 de agosto de 2003, la DIAN contestó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho alegando que la Conformidad demandada era un acto de trámite frente al cual no procedía la acción contenciosa administrativa, por cuanto el parágrafo 2° del artículo 4° del Decreto 2025 de 1996 señala que después de la Conformidad, el representante legal de la entidad administrativa debe producir la Certificación en la cual conste el monto de la deuda y su exigibilidad, que constituye título ejecutivo9.

1.11. En el mismo sentido, Fedepalma respondió la demanda señalando que la Conformidad no era un acto definitivo que pudiera ser objeto de la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho10. Según indica la sociedad 7Cfr. folio 83 del expediente. 8Cfr. folios 85 a 101 ibídem. Es importante resaltar que en el acápite denominado “Oportunidad de la Acción”, Gradesa S.A. señaló que la Conformidad expedida por la DIAN le fue comunicada por esa entidad el 9 de enero de 2002. Sumado a ello, en el hecho No. 8 de la demanda, Gradesa S.A. indicó que “[e]l 14 de marzo de 2002, Fedepalma en su calidad de administradora del Fondo, ‘COMPENSÓ’ contablemente el valor de las sumas reconocidas por el Fondo a favor de Gradesa, contra el valor de las sumas supuestamente adeudadas por Gradesa a favor del Fondo. Anexo 3”. 9Cfr. folio 103 a 114 del expediente. En este escrito, la DIAN formuló las excepciones de fondo: Actuación demandada es de trámite y caducidad de la acción. Frente a esta última indicó que el sobre de correo que aportó Gradesa S.A., demuestra que la Conformidad le fue notificada el 31 de diciembre de 2001. 10Cfr. folios 116 a 132 del cuaderno 1. En dicha respuesta, Fedepalma aclaró que la certificación CA FEP-006/2001 a la cual hace referencia Gradesa S.A, no fue emitida por Fedepalma sino por la auditoria interna de los Fondos Parafiscales del Sector Palmero. Luego explicó que Certificación donde consta

el monto de la deuda fue expedida el 18 de marzo de 2002 “como culminación Expediente T-2768181. 6 M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. accionante, Fedepalma en la contestación de la demanda contenciosa administrativa, afirmó que la Certificación nunca fue notificada a Gradesa S.A. y expresó que la compensación contable cuyo asiento tuvo lugar el 28 de febrero de 2002, se hizo aún antes de comunicar a Gradesa S.A. la expedición de la Conformidad emitida por la DIAN, por lo cual no se le permitió a aquella ser oída o controvertir la compensación efectuada. 1.12. Aduce que dentro del proceso ejecutivo, el Juzgado 2° Civil del Circuito de Ciénaga profirió sentencia el 2 de octubre de 2006, en la cual resolvió negativamente las excepciones de tacha de falsedad del documento, cobro de lo no debido y compensación o pago total de la obligación, propuestas por Gradesa S.A11. Específicamente, con el propósito de probar la excepción de cobro de lo no debido, Gradesa S.A. solicitó un dictamen pericial para que el juez ejecutivo considerara las razones por las cuales esa sociedad no estaba obligada a pagar el valor incorporado en el título consistente en la Certificación de fecha 18 de marzo de 2002. Dicho dictamen concluyó que la actividad desarrollada por Gradesa S.A. no se encontraba dentro del supuesto generador de las Cesiones de Estabilización, sin embargo el juez ejecutivo en su sentencia estimó que el título allegado estaba amparado por la presunción de legalidad, por ende, no le correspondía estudiar si se había expedido de

acuerdo a las leyes que regulan la materia. La decisión del Juzgado 2° Civil del Circuito de Ciénaga fue confirmada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Marta, en sentencia del 31 de octubre de 200712. 1.13. Seguidamente, manifiesta que dentro del proceso de nulidad y reestablecimiento del derecho adelantado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Gradesa S.A. solicitó así mismo un dictamen pericial con el propósito de que se estableciera si estaba incursa en el presupuesto de hecho de la norma sobre cuya base se cobraron las cesiones y sanciones con ocasión de la expedición de la Conformidad. El perito concluyó la improcedencia de las cesiones, no obstante, mediante fallo del 31 de octubre de 2007 el Tribunal Administrativo se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto por estimar que la Conformidad no era un acto administrativo definitivo y por ende, no era susceptible de ser materia de ataque mediante la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho13. La anterior decisión fue confirmada por el Consejo de Estado en fallo del 10 de septiembre de 200914. Agregó la accionante que “de acuerdo con ambos tribunales, era la Certificación del 18 del trámite que se había iniciado cuando se detectaron por la auditoria de Fedepalma menores valores declarados por parte de Gradesa S.A.” 11Cfr. folios 144 a 150 del cuaderno 1. 12Cfr. folios 157 a 179 ibídem. 13Cfr. folios 239 a 269 del expediente. 14Cfr. folios 271 a 284 ibídem.

Expediente T-2768181. 7 M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. de marzo de 2002, que nunca fue notificada, el acto administrativo definitivo”. 1.14. De otro lado, expone Gradesa S.A. que los hechos hasta ahora narrados adquieren importancia porque el 7 de octubre de 2005, Fedepalma emitió una nueva Certificación con base en la Certificación de Auditoria CA FEP07/2005 por valor de $1.213’026.10515, utilizando para ello el mismo criterio para determinar la procedencia de la contribución que usara para compensar las sumas incorporadas en la Conformidad emitida por la DIAN el 1° de noviembre de 2001, no obstante desplegando una conducta administrativa diferente. En efecto, la sociedad accionante narra que contrario a lo sucedido con la Certificación del 18 de marzo de 2002, Fedepalma dio a la nueva Certificación el tratamiento de un acto administrativo, por consiguiente, procedió a avisar a Gradesa S.A. acerca de la misma y la citó para que concurriera a notificarse personalmente. El acto en cuestión expresó los recursos a los que la sociedad sancionada tenía derecho16. 1.15. Con ocasión de lo anterior, Gradesa S.A. mediante oficio de fecha 4 de noviembre de 2005, ejerció el recurso de reposición contra la nueva Certificación17. Tal recurso no prosperó y fue resuelto por Fedepalma mediante Resolución No. 28 del 23 de febrero de 200618, con lo cual se agotó la vía administrativa y dio oportunidad a Gradesa S.A. para ejercer las acciones

contenciosas administrativas. 1.16. Indica la sociedad accionada que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la nueva Certificación del 7 de octubre de 2005 y la Resolución No. 28 del 23 de febrero de 2006, alegando las mismas razones que en su oportunidad expuso para demandar la Conformidad emitida por la DIAN el 1° de noviembre de 200119. Dentro de dicho proceso, Gradesa S.A. solicitó la intervención de un perito que estableciera si en efecto la actividad de esa sociedad, particularmente el proceso desarrollado sobre la materia prima, la hacía incurrir en el supuesto del hecho generador de la parafiscalidad. Señala la accionante que tal y como sucedió en los anteriores dictámenes periciales, el perito técnico estableció que Gradesa S.A. no desarrolla la actividad que constituye el hecho generador del tributo. Ante esa 15Cfr. folios 286 a 290 ibídem. 16Cfr. folios 292 a 294 del cuaderno 1. En la parte final de dicha Certificación, se dejó constancia que contra ella procedía el recurso de reposición en los términos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo y, en el anverso de la última hoja, se observa la constancia de notificación personal realizada el 28 de octubre de 2005 a la apoderada de Gradesa S.A. 17Cfr. folios 296 a 307 ibídem. 18Cfr. folios 309 a 319 ibídem. 19Cfr. folios 321 a 342 del expediente. Expediente T-2768181. 8 M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.

evidencia probatoria, mediante sentencia del 11 de diciembre de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la improcedencia de la parafiscalidad y, en consecuencia, de las sanciones impuestas mediante la nueva Certificación de fecha 7 de octubre de 2005, confirmada por la resolución No. 28 del 23 de febrero de 200620. 1.17. En virtud de lo anterior, la sociedad accionante promovió acción de tutela por cuanto estima que al no tener conocimiento de la Certificación que Fedepalma emitió en su contra el 18 de marzo de 2002, se le vulneró el debido proceso administrativo habida cuenta que le fue imposible controvertirla mediante los recursos y acciones contenciosas que consagra la ley. Considera que Fedepalma la indujo en error al hacerle creer que la Conformidad expedida por la DIAN era el acto administrativo definitivo que se había ejecutado mediante la compensación contable, y afirmó que el presente caso cumple con el requisito de inmediatez porque “sólo a partir de lo sucedido en el proceso contencioso administrativo se evidenció la grosera actuación de Fedepalma y el burdo desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso”. 1.18. Así las cosas, solicita que por esta vía constitucional se ordene a Fedepalma, respecto de la Certificación del 18 de marzo de 2002, que garantice a Gradesa S.A. un debido proceso con el cumplimiento pleno de los requisitos que establece el Código Contencioso Administrativo. En consecuencia, retrotraiga la actuación defectuosa procediendo a anular las compensaciones que sentó contablemente el 28 de febrero de 2002 y restituya

a Gradesa S.A. todas las sumas que ésta haya pagado a Fedepalma como resultado del proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado 2° Civil del Circuito de Ciénaga.

2. Respuesta de la entidad accionada: El Presidente Ejecutivo de la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite “Fedepalma”, entidad administradora del Fondo de Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus fracciones, contestó el escrito tutelar solicitando al juez constitucional negar el amparo. Para tal efecto, dividió su respuesta de la siguiente manera:

20Cfr. folios 348 a 376 ibídem. La sentencia mayoritaria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contó con un salvamente de voto por parte de la Magistrada María Mercedes del Socorro Cadavid Bringe, quien estimó que los actos acusados se ajustaban a derecho en cuanto que a través de ellos se liquida la contribución parafiscal dejada de declarar y pagar a favor de Fedepalma. Expediente T-2768181. 9 M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.  En cuanto a la presentación que hace la demanda sobre la Conformidad como supuesto fundamento de los cruces contables que pide reversar: Al respecto, afirmó que los cruces contables que realizó Fedepalma nunca se fundaron en la Conformidad emitida por la DIAN; por el contrario, los cimientes de esas operaciones contables tuvieron lugar en el acta de visita de auditoría llevada a cabo el 15 de agosto de 2001 en las instalaciones de Gradesa S.A. y, en el convenio de estabilización suscrito entre las partes21, del

cual señala que la sociedad accionante omitió hacer referencia en la tutela. La entidad acusada adujo que en la visita de auditoría fue donde se liquidó la contribución parafiscal a cargo de Gradesa S.A. y que era allí el escenario ideal para que la suma fijada fuese controvertida por la sociedad accionante. Así mismo, señaló que en carta FEP 1798 del 14 de septiembre de 200122, Fedepalma informó a Gradesa S.A. que debía declarar y pagar lo adeudado por la vigencia del año 2000, o de lo contrario se realizaría los cruces contables a los que estaba facultada por el convenio de estabilización, situación que en su sentir demuestra que Gradesa S.A. tenía conocimiento pleno de que se iba a efectuar la respectiva compensación civil. Sumado a ello, precisó que el cobro judicial de la contribución adeudada exige que se agoten las siguientes etapas: certificación del auditor del Fondo, el trámite de la Conformidad y su emisión por parte de la DIAN, y la expedición del título ejecutivo por parte del representante legal de la entidad administradora del fondo parafiscal.  En cuanto a la sentencia de 11 de diciembre de 2009 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca: Frente a este punto, aclaró que la decisión de anular el acto administrativo denominado Certificación de fecha 7 de octubre de 2005 y la Resolución No. 28 del 23 de febrero de 2006 que lo confirmó, no corresponde a un fallo unánime del Tribunal ya que contó con un salvamento de voto. Además, precisó que contra dicho fallo, tanto Fedepalma como Gradesa S.A., presentaron y sustentaron sus recursos de apelación que

se encuentran en trámite ante el Consejo de Estado23.  En cuanto a la inconsistencia que Gradesa S.A. alude sucedió respecto a la notificación de la Certificación emitida por Fedepalma el 18 de marzo de 21A folios 23 a 28 del cuaderno 2, se observa copia del convenio de estabilización de precios para acceder a compensaciones, suscrito entre Fedepalma y Gradesa S.A. el 7 de octubre de 1999. 22Cfr. folios 76 a 79 del cuaderno 2. En ese escrito de fecha 14 de septiembre de 2001, Fedepalma informó a Gradesa S.A. el valor adeudado por cesiones de estabilización y le indicó que en caso de no cumplir el requerimiento de pago, procederían a registrar contablemente las sumas adeudadas. 23Concretamente, Fedepalma presentó el recurso de apelación el 14 de abril de 2010 y aún se encuentra en trámite ante el Consejo de Estado. Expediente T-2768181. 10 M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. 2002: Manifestó que llama la atención que Gradesa S.A. alegue vulneración al derecho de defensa porque no se le notificó tal Certificación, cuando la Conformidad emitida por la DIAN tampoco le fue notificada por tratarse de un acto de mero trámite, pero contra ella si ejerció equivocadamente la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho. Adicionalmente, señaló que si Gradesa S.A. consideraba que la Certificación expedida por Fedepalma no cumplía con los requisitos de ejecutoria y firmeza de los actos administrativos, debió formular alguna excepción al respecto dentro del trámite ejecutivo

singular en procura de cuestionar el título, oportunidad que omitió aprovechar.

II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN. 2.1. Primera Instancia: El Juzgado 1° Civil Municipal de Bogotá, en sentencia del 24 de mayo de 2010, negó el amparo constitucional solicitado por Gradesa S.A. al estimar que el derecho fundamental al debido proceso no le fue vulnerado, por cuanto tuvo la oportunidad de interponer los recursos y acciones administrativas de defensa en el trámite del proceso ejecutivo singular que se adelantó en el Juzgado 2° Civil del Circuito de Ciénaga. Agregó que la accionante cuenta con otro medio de defensa para procurar la defensa de sus intereses económicos, cual es, acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para que se anulen las compensaciones que se sentaron contablemente el 28 de febrero de 2002 y se proceda a la correspondiente restitución de las sumas erróneamente pagadas por Gradesa S.A. a título de contribución parafiscal. 2.2. Impugnación presentada por la parte actora: La apoderada judicial de Gradesa S.A. señaló que contrario a lo que indicó el juez a-quo, en el expediente si existe prueba de la violación al debido proceso administrativo porque Fedepalma no se ciñó al trámite que regula el Decreto 2025 de 1996, pues omitió efectuar la notificación de la Certificación de fecha 18 de marzo de 2002, con lo cual desconoció los principios de publicidad y contradicción de los actos definitivos que establece el Código Contencioso Administrativo. Agregó que la vulneración al debido proceso también

consistió en la compensación contable que hizo Fedepalma sin que existiese previo acto definitivo en firme. Así mismo, indicó que el proceso ejecutivo no puede tenerse como una oportunidad para presentar recursos de la vía gubernativa y acciones contencioso administrativas, pues lo que debió otorgarse fue la posibilidad de defensa en sede administrativa. Precisó que “inclusive si Gradesa hubiese presentado la excepción de falta de firmeza del acto administrativo con base en el cual se adelantó el cobro ejecutivo, como lo sugirió Fedepalma, ello no Expediente T-2768181. 11 M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. hubiera subsanado la violación al debido proceso”. Añadió que si el juez de primera instancia encontró que la accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, le correspondía estudiar si dicho medio es eficaz, idóneo y oportuno para la protección del derecho fundamental al debido proceso y, como no lo hizo, evadió el análisis de fondo del asunto. Finalizó diciendo que el amparo al debido proceso administrativo trae como consecuencia lógica que Fedepalma deba restituir a Gradesa S.A. los dineros pagados con ocasión del acto administrativo ilegal, por lo cual no va en contravía del espíritu de la acción de tutela la pretensión restitutoria, máxime cuando su contenido lejos está de configurar una controversia contractual y económica. 2.3. Segunda Instancia: El Juzgado 8° Civil del Circuito de Bogotá, en sentencia del 6 de julio de 2010, confirmó la denegatoria del amparo constitucional al debido proceso

administrativo, al considerar que la sociedad accionante gozó de todas las garantías para ejercer su defensa y fue así como presentó demanda ante el contencioso administrativo, agotó el trámite de reconsideración, formuló excepciones dentro del proceso ejecutivo en donde también tuvo la oportunidad de atacar el título ejecutivo, situaciones con las cuales se demuestra que siempre se le brindó la oportunidad de exponer sus razones fácticas y jurídicas en pos de hacer prevalecer sus derechos. Igualmente, estimó que Gradesa S.A. tuvo la oportunidad no solo de dejar las constancias que consideró pertinentes en el acta de auditoria, sino que además las compensaciones que realizó Fedepalma tuvieron sustento jurídico en el convenio de estabilización suscrito entre las partes. Señaló que la Certificación definitiva que emitió Fedepalma el 18 de marzo de 2002, fue conocida por la sociedad accionante en el trámite del proceso ejecutivo singular y en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Finalizó diciendo que la presente acción de tutela busca controvertir temas netamente contractuales con implicaciones económicas, para lo cual resulta improcedente la vía constitucional.

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.

1. Competencia.

Esta Corte es competente para revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuado el 25 de agosto de 2010. Expediente T-2768181. 12

M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.

2. Problema Jurídico.

De acuerdo con los hechos expuestos, en este caso se plantea el siguiente problema jurídico a resolver: ¿Vulnera la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite “Fedepalma”, entidad administradora del Fondo de Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus fracciones, el derecho fundamental al debido proceso administrativo de la sociedad accionante, al omitir notificarle el acto administrativo creador de una situación jurídica definitiva denominado Certificación, que expidió el 18 de marzo de 2002? Para resolver la cuestión planteada, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas: (i) Naturaleza jurídica de la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite “Fedepalma”. Actividad de fomento agrícola y su promoción por parte del Estado. Creación de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros. Recursos parafiscales administrados por Fedepalma; (ii) Procedencia de la acción de tutela contra particulares que ejercen funciones administrativas. Respeto de su parte al derecho fundamental al debido proceso administrativo y al principio de publicidad de los actos administrativos que definen situaciones jurídicas; (iii) Procedimiento especial para el cobro de contribuciones parafiscales por parte de Fedepalma como entidad administradora del Fondo Parafiscal de Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus fracciones; y, luego analizará (iv) El caso concreto.

3. Naturaleza jurídica de la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite “Fedepalma”. Actividad de fomento agrícola y su