CC - T937-2012

Sentencia T-937/12

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración de jurisprudencia El derecho a la vivienda digna ha sido definido como aquél que se dirige a satisfacer la necesidad de disponer de un sitio, sea propio o ajeno, que sirva como lugar de habitación y que cuente con las condiciones necesarias para que quienes allí residan puedan realizar dignamente su proyecto de vida. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la protección del derecho a la vivienda digna puede ser invocada, de manera directa, por la vía de acción de tutela. SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Marco constitucional y legal La Corte Constitucional ha entendido que el derecho a una vivienda digna implica para el Estado la adopción de medidas positivas a través de las cuales se busca asegurar que, prioritariamente, los sectores más vulnerables y deprimidos de la sociedad cuenten con mecanismos que les permitan satisfacer sus necesidades en materia de vivienda. SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Caso en que el accionante cumplió todos los requisitos, trámites y exigencias legales para acceder al subsidio de vivienda que le fue ofrecida DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Orden al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de incluir al peticionario en un programa o proyecto de construcción de vivienda a desarrollar en el lote que él adquirió en su momento para lograr la asignación del subsidio

Referencia: expediente T-3.540.436

Acción de tutela instaurada por José del Carmen Arévalo Coronel contra el Patrimonio Autónomo de RemanentesPAR INURBE en liquidación y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil doce (2012) Expediente T-3.540.436 La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente, SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos de tutela emitidos por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 9 de mayo de 2012 y por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el 13 de junio de ese mismo año, en el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES El 16 de abril de 2012, el señor José del Carmen Arévalo Coronel formuló acción de tutela contra el Patrimonio Autónomo de Remanentes - PAR INURBE en liquidación y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por la presunta vulneración de sus derechos a la igualdad, a la protección familiar, al debido proceso, a los derechos adquiridos, al acceso a la propiedad y a la garantía a la propiedad privada, con base en los siguientes,

1. Hechos 1.1. El señor José del Carmen Arévalo Coronel realizó las gestiones para ser beneficiario de un subsidio de vivienda familiar ante el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE, dentro de la postulación colectiva que presentó el

municipio de San Juan del Cesar, Guajira. 1.2. Dentro de los requisitos que tuvo que cumplir para esos efectos, el accionante debió adquirir un lote de terreno en el barrio Los Olivos del municipio atrás señalado, y abrir una cuenta de ahorro programado con un saldo mínimo de $545.000, lo cual hizo en el Banco Agrario de Colombia. 1.3. Mediante Resolución No. 364 de 24 de mayo de 2002, el INURBE aceptó la solicitud del actor y lo designó como beneficiario de un subsidio familiar de vivienda. 1.4. Al señor Arévalo Coronel se le informó de esta situación mediante comunicación de 24 de mayo, en la cual se indicó que el subsidio asignado ascendía a la suma de $7.724.999, y que debía ser aplicado para la adquisición de una vivienda de modalidad colectiva tipo I en el proyecto “San Juan del Cesar un Municipio para Vivir”. Adicionalmente, allí se le hizo saber que: 2 Expediente T-3.540.436 “[…] El plazo máximo para la utilización de este subsidio es de 12 meses contados a partir de Junio 4 de 2002 y su cobro podrá ser gestionado en las oficinas del INURBE desde Junio 4 de 2002, con la presentación de: esta carta de asignación, el contrato de promesa de compraventa o construcción, según el caso, y la carta de aprobación del crédito complementario, si se requiere de acuerdo a la financiación registrada en la postulación. El giro del valor correspondiente al Subsidio Familiar de vivienda asignado se realizará por parte del INURBE a su cuenta de Ahorro Programado y

allí permanecerá hasta su movilización a favor de la entidad vendedora o promotora del programa de construcción en sitio propio. La movilización debe ser previamente autorizada por ustedes como beneficiarios del Subsidio y por el INURBE, cuando se acredite el otorgamiento y registro de la escritura pública de adquisición o de declaración de mejoras y ustedes hayan recibido a satisfacción la vivienda […].” 1.5. A efectos de cumplir con los requisitos necesarios para el cobro del subsidio, el 7 de junio de 2002, el señor Arévalo Coronel suscribió un contrato de obra para construcción de vivienda de interés social tipo I con la Unión Temporal Alcaldía Municipal de San Juan del Cesar – Proyectar Ltda. – Carlos Julio Castro Bravo, encargada del desarrollo del proyecto de vivienda para el cual se postuló el accionante. 1.6. El 25 de junio de 2002, el INURBE consignó en la cuenta de ahorro programado del señor Arévalo Coronel el valor total del subsidio asignado. 1.7. Mediante el Decreto 554 de 10 de marzo de 2003, el Gobierno Nacional ordenó la supresión del INURBE. El 27 de diciembre de 2007, el INURBE en liquidación celebró un contrato fiduciario con el Consorcio PAR INURBE en liquidación, integrado por las fiduciarias Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A., para la constitución de un patrimonio autónomo con los remanentes del proceso liquidatorio. 1.8. A través del oficio No. 10222 del 12 de noviembre de 2010, el Coordinador Jurídico del PAR INURBE en liquidación le solicitó al

Banco Agrario de Colombia la devolución de los recursos que habían sido consignados en varias cuentas de ahorro programado, entre ellas la del accionante, bajo la consideración de que el subsidio no había sido utilizado dentro de su vigencia. 1.9. Posteriormente, mediante Oficio No. 03060 de 29 de febrero de 2012, el Coordinador Jurídico del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR INURBE en liquidación, dio respuesta a una solicitud de 3 Expediente T-3.540.436 información presentada por el Secretario de Planeación de la Alcaldía de San Juan del Cesar. En dicho oficio se informó: “[…] verificado el Sistema de Información del INURBE, se encontró que el Proyecto SAN “JUAN DEL CESAR UN MUNICIPIO PARA VIVIR”, localizado en el municipio de San Juan del Cesar – La Guajira del cual era Oferente la Unión Temporal Municipio de San Juan del Cesar-Carlos Gustavo Bravo; para marzo de 2005 cuando entro (sic) el INURBE en proceso de Liquidación se encontraba en estado INCONCLUSO debido a que se entregó al Constructor el 80% de los recursos según autorización de los beneficiarios y se incumplió con la entrega de las viviendas y la legalización de los Subsidios ante el INURBE.” Allí mismo se señaló que el INURBE en liquidación había suscrito un acuerdo de pago con la aseguradora que expidió la garantía que amparaba el proyecto, pero que ese acuerdo también había sido incumplido. Por esa razón, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 11 del Decreto 554 de 2003, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial inició un proceso de cobro coactivo.

Finalmente, se indicó: “[e]n cuanto a sus inquietudes sobre los recursos que se encuentran depositados en las cuentas de Ahorro Programado de los hogares que hacían parte de este proyecto, están (sic) tienen depositado en la mayoría de los casos el 20% del subsidio y otras el 100% de los recursos. Como no fue legalizado el Subsidio, estos recursos son del Estado y deben ser devueltos a una cuenta en el Banco de la República […]. Así las cosas, con atención se le solicita informar a los hogares y al Banco Agrario de Colombia sobre el proceso de devolución de estos recursos y efectuar el reintegro en la siguiente cuenta del Banco de la República […]” 1.10. En la cuenta de ahorro programado del accionante todavía se encuentran los recursos consignados por el INURBE, los que, junto con los rendimientos financieros generados desde hace más de 10 años, ascienden a la suma de $8.651.958. 1.11. A la fecha, la vivienda a la cual sería aplicado el subsidio con el que fue beneficiado el accionante no ha sido construida.

2. La solicitud de tutela Con fundamento en los hechos atrás señalados, el señor José del Carmen Arévalo Coronel solicita la protección de sus derechos a la igualdad, a la protección familiar, al debido proceso, a los derechos adquiridos, al acceso a la propiedad y a la garantía a la propiedad privada, los cuales estima vulnerados.

4 Expediente T-3.540.436 Específicamente, el demandante solicita que se le ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al PAR INURBE en liquidación “autorizar al señor Alcalde Municipal de San Juan del Cesar – La Guajira y al

Secretario de Planeación Municipal de San Juan de Cesar – La Guajira, para que estos a su vez, me autoricen para retirar el valor del subsidio de vivienda consignado en la Cuenta de Ahorros No. [...]”, o que, en caso de que ello no sea posible, se le ordene al Ministerio en cuestión que lo incluya en un nuevo programa de vivienda de interés social en el municipio de San Juan del Cesar.

3. Argumentos en los que se fundamenta la solicitud El peticionario indica que es una persona de escasos recursos, que se dedica a las ventas ambulantes para sostener a su familia compuesta por su compañera permanente y dos hijos menores de edad, y que a pesar de haber realizado un gran esfuerzo para cumplir los requisitos exigidos para ser beneficiario del subsidio de vivienda, ello no se ha visto recompensado con la entrega del inmueble.

Sostiene también que el hecho de que no se le haya hecho entrega de la vivienda –a pesar de que, según aduce, otras de ese mismo proyecto sí fueron construidas y entregadas–, y la circunstancia de que no se le permita reclamar al Banco el valor del subsidio para ser aplicado a otro proyecto, lo han obligado a buscar inmuebles en arriendo para poder brindarle un hogar a su familia. Por último, afirma que actualmente no puede acceder a ningún otro subsidio para ese mismo propósito, ya que en la información consolidada nacional figura como titular de un beneficio al que, en realidad, jamás ha podido acceder.

4. Intervención de los demandados 4.1. PAR INURBE en liquidación El Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR INURBE en liquidación, manifiesta que los dineros que fueron dispuestos para otorgar los subsidios a

los que se refiere esta acción no tienen por objeto ser entregados a los beneficiarios a título personal para su administración, sino que tienen como finalidad específica la de servir para la adquisición, la construcción o el mejoramiento de viviendas de interés social, siempre que se cumplan unas condiciones en un término determinado. En el presente caso, indica que el subsidio con el que fue beneficiado el actor debía ser utilizado en un plazo que ya se encuentra vencido, por lo que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 63 del Decreto 2620 de 2000, los recursos correspondientes más sus rendimientos financieros deben ser restituidos al erario público y en ningún caso pueden ser entregados 5 Expediente T-3.540.436 directamente al demandante. Por esa razón, desde hace algún tiempo el PAR le ha venido solicitando tanto al Banco Agrario como a la Alcaldía de San Juan del Cesar la devolución de esos dineros sin que hasta la fecha haya sido atendida esta petición. En consecuencia, y en tanto, a su juicio, lo que el accionante pretende es establecer un “nuevo proceso administrativo” para que le sean entregados unos dineros a los que no tiene derecho, solicita entonces declarar improcedente la acción de tutela impetrada. 4.2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio En su intervención, el representante del Ministerio afirma que esa entidad no tiene ninguna injerencia en los hechos que motivaron esta acción de tutela, puesto que dentro de las funciones que le han sido asignadas no está la de administrar y tramitar los subsidios de vivienda otorgados por el extinto

INURBE.

Esta tarea, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8 de la Ley 1001 de 2005, y en la cláusula primera del contrato de fiducia mercantil No. 763 de

2007 suscrito entre el INURBE y el consorcio conformado por Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A., le corresponde al Consorcio PAR INURBE en liquidación. En ese sentido, considera que en relación con el Ministerio hay falta de legitimación en la causa por pasiva, de manera que la acción de tutela debe ser declarada improcedente. 4.3. Pruebas relevantes aportadas al proceso a. Oficio de 24 de mayo de 2002 dirigido por el INURBE a José del Carmen Arévalo Coronel.1 b. Contrato de obra para construcción de vivienda de interés social, suscrito entre la Unión Temporal Alcaldía Municipal de San Juan del Cesar – Proyectar Ltda. – Carlos Julio Castro Bravo, y el señor José del Carmen Arévalo Coronel.2 c. Oficio No. 03060 de 29 de febrero de 2012, mediante el cual el Coordinador Jurídico del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR INURBE en liquidación da respuesta a la solicitud de información presentada por el Secretario de Planeación de la Alcaldía de San Juan del Cesar.3 d. Certificación expedida por el Banco Agrario, de fecha primero de marzo de 2012, en la que consta que en la cuenta del señor José del Carmen Arévalo Coronel figura un saldo por valor de $8.651.958, con una antigüedad de 10 años.4 1Cuaderno 1, folio 7. 2Cuaderno 1, folio 8. 3Cuaderno 1, folio 17. 4Cuaderno 1, folio 19. 6 Expediente T-3.540.436 e. Copia de la consignación que el accionante hizo en su cuenta de ahorro

programado del Banco Agrario de Colombia el 3 de mayo de 2002, por valor de $545.000.5 f. Copias de los registros civiles de nacimiento de los menores José Jaime Arévalo Mercado y Carmen María Arevalo Mercado.6 g. Acuerdo para la constitución del Consorcio PAR INURBE en liquidación, suscrito por las fiduciarias Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A. el 14 de noviembre de 2007.7 h. Oficio No. 10222 de 12 de noviembre de 2010, mediante el cual el Coordinador Jurídico del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR INURBE en liquidación le solicitó al Banco Agrario la devolución de los subsidios que habían sido consignados en varias cuentas de ahorro programado y que no se habían utilizado dentro del término de su vigencia.8

1. Impresión de un pantallazo del sistema de información de vivienda de interés social del INURBE en donde consta que al señor José del Carmen Arévalo Coronel le fue asignado un subsidio el 24 de mayo de 2002 por valor de $7.724.999.9

j. Fotografías de algunas viviendas que fueron construidas dentro del proyecto “San Juan del Cesar un Municipio para Vivir”.10

II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN

1. Sentencia de primera instancia El nueve de mayo de 2012, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá decidió negar el amparo solicitado.

A juicio del a quo, el Decreto 2620 de 2000 establece claramente cuál es el procedimiento que debe seguirse en casos como el presente, sin que sea

posible que mediante un fallo de tutela se desconozca la prevalencia de tales normas. En ese sentido, considera que no es esta la vía adecuada para disponer ni la entrega de recursos públicos al actor, ni tampoco para ordenar su inclusión en programas de vivienda, puesto que tanto lo uno como lo otro está sujeto a unas claras reglas que se encuentran legalmente establecidas. Por último, la autoridad judicial resalta también el hecho de que en este caso no se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable, y de que el actor no demostró que, en efecto, a otros beneficiarios del subsidio para el que él postuló sí le hayan sido entregadas las viviendas.

2. Impugnación

5Cuaderno 1, folio 20. 6Cuaderno 1, folios 37 y 38. 7Cuaderno 1, folio 63. 8Cuaderno 1, folio 41. 9Cuaderno 1, folios 74 y 75. 10Cuaderno 1, folios 103 a 106. 7 Expediente T-3.540.436 Dentro del término previsto para el efecto, el accionante impugnó el fallo de tutela proferido en primera instancia. Insiste en que la situación que dio origen a la demanda de tutela comporta una vulneración de su derecho a una vivienda digna. Adicionalmente, y para efectos de demostrar que a otros beneficiarios sí les fueron entregadas viviendas en ese mismo proyecto, el demandante aporta unas fotografías de las casas construidas.

3. Sentencia de segunda instancia Mediante providencia del 13 de junio de 2012 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo impugnado.

Por un lado, porque las funciones que desarrolla el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no tienen relación alguna con los hechos que el accionante alega como vulneratorios de sus derechos fundamentales, y, por el otro, porque no hay evidencia de que el actor haya formulado ante el Consorcio PAR INURBE en liquidación quejas o solicitudes relacionadas con este asunto, “por lo que el pedimento de resguardo fue prematuro”. Para esa Corporación, además, ninguna de las peticiones que formula el demandante podría ser satisfecha por la vía de esta acción. La relacionada con la entrega directa del dinero del subsidio, porque implica un examen de legalidad de las normas aplicables que resulta extraño a este escenario constitucional, y la relativa a la inclusión en otro programa de promoción de vivienda de interés social, porque presupone el agotamiento de un trámite administrativo que se encuentra totalmente regulado y que no puede ser ignorado por el juez de tutela.

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de Selección número Siete, mediante auto de 26 de julio de 2012, dispuso su revisión por la Sala

Tercera de la Corte Constitucional.

1. Competencia Esta Corte es competente para conocer de la revisión de los fallos proferidos en el trámite de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes.

2. Problema jurídico De acuerdo con lo descrito en el acápite de antecedentes, corresponde a la

Sala Tercera de Revisión determinar si se han visto vulnerados los derechos 8 Expediente T-3.540.436 fundamentales del señor José del Carmen Arévalo Coronel a la igualdad, a la protección familiar, al debido proceso, a los derechos adquiridos, al acceso a la propiedad y a la garantía a la propiedad privada, como consecuencia de la no entrega de la vivienda de interés social para la cual postuló. Con tal propósito, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia constitucional en relación con el derecho a una vivienda digna y con su naturaleza jurídica, y (ii) se referirá al régimen legal del subsidio de vivienda como importante herramienta para lograr la efectividad de ese derecho, para luego (iii) efectuar el análisis del caso concreto.

3. El derecho a una vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia El artículo 51 de la Constitución Política de Colombia establece que “[t]odos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.” De manera general, el derecho a la vivienda digna ha sido definido como aquél que se dirige a satisfacer la necesidad de disponer de un sitio, sea propio o ajeno, que sirva como lugar de habitación y que cuente con las condiciones necesarias para que quienes allí residan puedan realizar dignamente su proyecto de vida.11

Desde sus inicios, la Corte Constitucional consideró que el derecho a una vivienda digna hace parte de los denominados derechos económicos, sociales y culturales, que son aquellos que abarcan prerrogativas de

contenido eminentemente prestacional, que necesitan para su aplicación un desarrollo legal previo y cuya prestación está a cargo del Estado, bien sea directamente o a través de la entidad que disponga para tal fin. Así, en su momento, esta Corporación sostuvo: “El derecho a la vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por la ley.”12 11 Ver, entre otras, las sentencias T958 de 2001, T-791 de 2004 y T-573 de 2010. 12 Sentencia T-495 de 1995. 9 Expediente T-3.540.436 Así, la Corte asumió que este no era susceptible de ser amparado a través del mecanismo de la acción de tutela, debido a que su indeterminación impedía la exigencia del cumplimiento de prestaciones u obligaciones concretas. En tal sentido, la jurisprudencia afirmó que “no tiene la protección inmediata que le puede brindar la acción de tutela, pues en su condición de derecho asistencial, le corresponde al Estado la obligación de desarrollar planes de vivienda, ya sea directamente o por medio de

contratos con particulares, todo de acuerdo con la ley. Por tal motivo, las condiciones jurídicas, económicas y materiales son las que determinarán la efectiva materialización de tal derecho.”13 Sin embargo, en desarrollos posteriores la Corte Constitucional ha venido señalando que, bajo ciertas circunstancias, el derecho a una vivienda digna puede ser amparado por vía de acción de tutela, cuando quiera que existan prestaciones concretas y en cabeza de personas determinadas susceptibles de ser exigidas.14 Eso ocurre, por ejemplo, cuando se crean e implementan planes y programas que promueven la adquisición de vivienda propia para personas de bajos recursos económicos, o se establecen políticas de otorgamiento de subsidios, y tales sujetos adquieren el derecho a ser beneficiarios de esos programas y subsidios. En estos casos, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la protección del derecho a la vivienda digna puede ser invocada, de manera directa, por la vía de acción de tutela.

4. El subsidio familiar de vivienda La Corte Constitucional ha entendido que el derecho a una vivienda digna implica para el Estado la adopción de medidas positivas a través de las cuales se busca asegurar que, prioritariamente, los sectores más vulnerables y deprimidos de la sociedad cuenten con mecanismos que les permitan satisfacer sus necesidades en materia de vivienda.15

Esto, “supone que algunas veces sea necesario adoptar políticas legislativas y/o reglamentarias para determinar específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a las mismas, las instituciones obligadas a brindarlas y su forma de financiación, teniendo en

cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a quienes más lo necesitan.”16 13Sentencia T-258 de 1997. 14 En relación con este tema se pueden consultar las sentencias T-108 de 1993, T-207 de 1995, T-042 de 1996, T-304 de 1998 y SU-819 de 1999. 15 A este tema en particular se refieren las sentencias T-403 y T-585 de 2006, T-831 de 2004 y T-675 de 2011. 16 T-122 de 2010. 10 Expediente T-3.540.436 En desarrollo de esa labor se expidió la Ley 3 de 1991, “por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones”, sistema integrado por las entidades públicas y privadas que cumplen funciones relacionadas con la financiación, la construcción, el mejoramiento, la reubicación, la habilitación y la legalización de los títulos de viviendas de interés social.17 En esa misma norma se establecieron distintos mecanismos tendientes a lograr una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y en el uso de los recursos y en el desarrollo de las políticas de vivienda de interés social. Como parte de las acciones positivas dirigidas a satisfacer el derecho a la vivienda digna, el subsidio familiar de vivienda se ha configurado como una importante herramienta para responder a las necesidades de la población más vulnerable de la sociedad; éste ha sido definido como “un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con

el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta Ley”.18 Sobre este particular, esta Corporación ha señalado: “Para desarrollar la política social de vivienda de las clases menos favorecidas, el Estado creó el sistema de vivienda de interés social, y diseñó el subsidio familiar como uno de los mecanismos idóneos para su realización efectiva. El régimen normativo del subsidio establece requisitos y condiciones especiales dirigidas a posibilitar la adquisición de una vivienda digna por personas de escasos recursos económicos, de modo que mediante actos positivos se pueda concretar el derecho constitucional del 51 de la CP y la garantía de acceso de las personas postulantes en condiciones de igualdad.” 19 Además, la Corte Constitucional ha resaltado que en tanto se trata de subsidios directos a la demanda, ellos “constituyen uno de los mecanismos más utilizados por los programas focalizados de asistencia social a los grupos más pobres de la población”, puesto que, “a diferencia de los subsidios a la oferta, los subsidios a la demanda permiten una mayor eficiencia en la gestión, en la medida en que el Estado entrega los recursos directamente a los beneficiarios, obviando los costos burocráticos que implica la provisión directa de los bienes a los cuales el subsidio permite acceder.”20 17 Artículo 1. 18 Artículo 6. 19 Sentencia T-175 de 2008. 20 Sentencia T-499 de 1995. 11 Expediente T-3.540.436 El marco legal general definido en la citada ley ha venido siendo objeto de distintas reglamentaciones por parte del Gobierno Nacional, mediante la

expedición de los Decretos 1956 de 1997, 824 de 1999, 1537 de 1999, 1538 de 1999, 1729 de 1999, 568 de 2000, 2620 de 2000, 975 de 2004 y –el que actualmente está vigente– 2190 de 2009. En ellos se han definido aspectos tales como los beneficiarios o destinatarios de los subsidios, los requisitos para acceder a ellos, las fuentes de los recursos que se destinan para estos efectos, y las reglas a las que se sujetan tanto su otorgamiento como su entrega. A pesar de las diferencias que pueden encontrarse entre unas y otras reglamentaciones, en todas ellas se ha partido del supuesto básico de que, en tanto los recursos dispuestos para sufragar esos subsidios son limitados y escasos, es necesario siempre propender porque ellos lleguen, en primer lugar, a los sectores más vulnerables de la población. Para lo que interesa a este asunto, cabe resaltar que en los términos del artículo 6 del Decreto 2620 de 2000 –norma vigente para la época en la que se otorgó el subsidio de vivienda al demandante–, se establecía claramente que este tipo de subsidios está dirigido a apoyar a aquellos “hogares que carecen de recursos suficientes para obtener o mejorar una única solución de vivienda de interés social, cuyos ingresos totales mensuales no sean superiores al equivalente a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales y cumplan con los requisitos que señalan la Ley 3ª de 1991 y el presente decreto”. Bajo esa premisa, el extinto Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social

y Reforma Urbana, INURBE, fue encargado de fomentar las soluciones de vivienda de interés social y de administrar los recursos nacionales del subsidio familiar de vivienda21. Específicamente para este tipo de subsidios, en el Decreto 2620 de 2000 se establecía que éstos debían dirigirse prioritariamente a atender las postulaciones de la población más pobre, dentro de la que se entendieron incluidas las personas no vinculadas al sistema formal de trabajo. Posteriormente, mediante el Decreto 554 de 2003, se ordenó la supresión de esa entidad. Las labores de consolidación del Sistema Nacional de Información de Vivienda y de ejecutor de las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana que venían 21 Así, en el artículo 10 de la Ley 3 de 1991, modificado por la Ley 281 de 1996, se estableció: “A partir de la vigencia de la presente Ley el Instituto de Crédito Territorial -ICTse denominará Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INURBE-. Para todos los efectos legales las actuaciones administrativas adelantadas por el Instituto de Crédito Territorial, con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, se entenderán realizadas a nombre del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INURBE-. El Instituto mantendrá su naturaleza de establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico.” Por su parte, en el artículo 11 se dispuso: “En adelante el Instituto de que trata el artículo anterior tendrá como objeto fomentar las soluciones de vivienda de interés social y promover la aplicación de la Ley 9 de

1989 o las que la modifiquen, adicionen o complementen, para la cual prestará asistencia técnica y financiera a las administraciones locales y seccionales y las organizaciones popular