CCE - Concepto 068 de 2024

FORMATO PQRSD

Código: CCE-REC-FM-17

Versión: 02 DEL 22 DE AGOSTO DE 2023

MANO DE OBRA LOCAL – Contratación – Ley 2294 de 2023 – Art. 8 – Alcance Como se deprende del artículo 80 de la Ley 2294 de 2023, la norma aplica a los “[…] las inversiones y programas proyectados a ejecutarse en las regiones […]”. Al margen de que estas se ejecuten a través de negocios jurídicos suscritos con terceros, surge la obligación de “[…] contratar como mínimo el 50% de mano de obra local […]”. Con ello se pretende que los beneficiarios de las inversiones y programas participen en su ejecución, lo que cumple un propósito de inserción social en doble vía. Dicho deber está condicionada a que “[…] exista la mano de obra con las capacidades que requiere la ejecución de las inversiones y programas”. Como no surge automáticamente, queda sujeto al análisis que hagan las entidades de acuerdo con las necesidades de ejecución, aspecto que se sugiere motivar en los documentos del proceso. Si no existen las capacidades requeridas, la norma exime su inaplicación bajo el criterio de que “nadie está obligado a lo imposible”. En los términos descritos, esta norma hace parte del régimen sustancial de cumplimiento de las obligaciones, por lo que su aplicación concurre, por ejemplo, con el factor de industria nacional de la Ley 816 de 2013 y/o los factores sociales del Decreto 142 de 2023. Por tanto, estos u otros criterios diferenciales no eximen la contratación de mano de obra local siempre que den las condiciones para ello.

VIGENCIA DE LAS NORMAS EN EL TIEMPO – Ley 153 de 1887 – Artículo 38

Por tanto, estos u otros criterios diferenciales no eximen la contratación de mano de obra local siempre que den las condiciones para ello.

VIGENCIA DE LAS NORMAS EN EL TIEMPO – Ley 153 de 1887 – Artículo 38

De acuerdo con el inciso primero del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, el deber de contratar mínimo el 50% de mano de obra local en todos los programas de inversión que se ejecuten en las regiones afecta los contratos estatales suscritos después de la entrada en vigencia del artículo 80 de la Ley 2294 de 2023. Salvo lo dispuesto en los parágrafos primero y segundo, el inciso primero del artículo 372 del Plan Nacional de Desarrollo 20222026 dispone que “La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. Teniendo en cuenta que –de acuerdo con el Sistema Único de Información Normativa del Ministerio de Justicia– la Ley 2294 se publicó en el Diario Oficial 52400 del 19 de mayo de 2023, los contratos suscritos con anterioridad no están obligados a aplicar dicho mandato. En contraste, siempre que se den los requisitos para ello, los firmados durante esta fecha y los días siguientes a su vigencia deben adoptar los mecanismos necesarios para el cumplimiento de la norma en la respectiva minuta. APLICACIÓN DIRECTA – Desarrollo reglamentario – Discrecionalidad

Conforme a la tesis de la aplicación directa, la intervención del reglamento es accesoria, no necesaria: el Congreso de la República ejerce su competencia para la expedición de las leyes sin que normas de inferior jerarquía condicionen su vigencia o aplicación. En este contexto, cualquier espacio abierto de decisión –siempre que no esté sometido a reserva– habilita el ejercicio de potestades discrecionales por parte de las entidades públicas, salvo que el reglamento eventualmente los limite. De esta manera, a menor precisión de VERSIÓN: 02 CÓDIGO: CCE-REC-FM-17 FECHA: 22 DE AGOSTO 2023 PÁGINA 1 DE 23FORMATO PQRSD

Código: CCE-REC-FM-17

Versión: 02 DEL 22 DE AGOSTO DE 2023 la ley, mayor es el campo de acción del reglamento: en este el funcionario competente tiene libertad para expedir o no las normas correspondientes. Por ello, cuando la norma ha guardo silencio sobre la necesidad de algún desarrollo posterior, “[…] el titular de la potestad reglamentaria goza de discrecionalidad respecto a ejercerla o no.

Evidentemente, esta discrecionalidad está sometida a los límites que se derivan de nuestro ordenamiento, pero parece muy difícil que un ciudadano o grupo de ciudadanos puedan alegar un ‘derecho’ a que el titular de la potestad la ejercite […]”. En este contexto, si la expedición de reglamentos no es obligatoria, la ausencia de estos no

excusa la inaplicación de la ley, pues contiene unos elementos mínimos que vinculan directamente a los destinatarios. Así, a diferencia de los artículos 100 y 101 del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, el artículo 80 de la Ley 2294 de 2023 no se refiere de forma explícita a la expedición de un reglamento. Por tanto, de acuerdo con lo determinado por el Congreso de la República, el desarrollo normativo posterior no es una condición necesaria para la contratación de mano de obra local, por lo que la obligación surge automáticamente con la vigencia de la norma analizada. En este caso, la falta de reglamentación no genera una laguna técnica en las condiciones explicadas ut supra, ya que –sin perjuicio del ejercicio discrecional de la competencia prevista en el art. 189.11 superior– es posible la aplicación directa de dicho mandato. DOCUMENTOS TIPO – Proceso contractual – Normativa vigente – Deber de aplicación – Minuta de contrato Conforme a lo explicado en el acápite 2.1 del presente oficio, la obligación de contratar mano de obra local tiene carácter sustancial, por lo no que afecta el procedimiento de selección. En otras palabras, para efectos del principio de inalterabilidad, dicho deber no influye en los requisitos habilitantes, los factores de evaluación o en los trámites estandarizados para las modalidades de selección que se priorizaron en materia de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico, gestión catastral, infraestructura social o convenios solidarios para la ejecución de obras hasta la menor cuantía con organismos de acción comunal.

infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico, gestión catastral, infraestructura social o convenios solidarios para la ejecución de obras hasta la menor cuantía con organismos de acción comunal. Considerando que “El uso de los Documentos Tipo no exime a la entidad estatal de la obligación que le asiste de aplicar la normativa […] al proceso de contratación […]”, la Agencia estima que no es necesario expedir una resolución modificatoria para incorporar el mandato establecido en la Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Esto tenido en cuenta que el artículo 80 de la Ley 2294 de 2023 regula condiciones de ejecución del negocio jurídico, el cual puede desarrollarse en la respectiva minuta del contrato, pues permite incluir condiciones adicionales que no sean contrarias al contenido mínimo del documento y que obedezcan a las necesidades de la entidad contratante.

VERSIÓN: 02 CÓDIGO: CCE-REC-FM-17 FECHA: 22 DE AGOSTO 2023 PÁGINA 2 DE 23FORMATO PQRSD

Código: CCE-REC-FM-17

Versión: 02 DEL 22 DE AGOSTO DE 2023

Bogotá D.C., 18 de Abril de 2024 Señora María Camila Ruiz Galvis Bogotá D.C. Concepto C – 068 de 2024

Temas: MANO DE OBRA LOCAL – Contratación – Ley 2294 de 2023 – Art. 8 – Alcance / VIGENCIA DE LAS NORMAS EN EL TIEMPO – Ley 153 de 1887 – Artículo 38 / APLICACIÓN DIRECTA – Desarrollo reglamentario – Discrecionalidad / DOCUMENTOS TIPO – Proceso contractual – Normativa vigente – Deber de aplicación – Minuta de contrato Radicación: Respuesta a la consulta P20240201000984

DIRECTA – Desarrollo reglamentario – Discrecionalidad / DOCUMENTOS TIPO – Proceso contractual – Normativa vigente – Deber de aplicación – Minuta de contrato Radicación: Respuesta a la consulta P20240201000984

Respetada señora Ruiz Galvis: En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011 , la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde la consulta radicada el 1° de febrero de 2024.

1. Problema planteado Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 2294 de 2023, usted realiza las siguientes preguntas: i) “¿Cómo se ve reflejada esta modificación en los contratos públicos?” , ii) “¿Cómo se pretende reglamentar este artículo para la contratación pública?”, iii) “¿En qué sentido se incluiría en los documentos tipo para incluir este precepto normativo?”, iv) “Existe la necesidad de la modificación VERSIÓN: 02 CÓDIGO: CCE-REC-FM-17 FECHA: 22 DE AGOSTO 2023 PÁGINA 3 DE 23FORMATO PQRSD

Código: CCE-REC-FM-17

Versión: 02 DEL 22 DE AGOSTO DE 2023 de los Pliegos Tipo en virtud de la aplicación del artículo 80?”, v) “¿Cuáles son los lineamientos expresados por la Agencia Nacional de Compra pública para garantizar la aplicabilidad de dicha modificación legal?”.

2. Consideraciones Teniendo en cuenta la novedad de tema objeto de consulta, para resolver las preguntas planteadas se abordarán los siguientes aspectos: i) alcance de la

garantizar la aplicabilidad de dicha modificación legal?”.

2. Consideraciones Teniendo en cuenta la novedad de tema objeto de consulta, para resolver las preguntas planteadas se abordarán los siguientes aspectos: i) alcance de la obligación de contratar mano de obra local, ii) aplicación directa del artículo 80 de la Ley 2294 de 2023 y iii) obligación de contratar mano de obra local como mandato de aplicación directa en los documentos tipo adoptados por la Agencia. 2.1. Contratación de mano de obra local: alcance de la obligación prevista en el

Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Uno de los ejes centrales del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2024, “Colombia Potencia Mundial de la Vida” es el fortalecimiento de la economía popular. En un esfuerzo por democratizar la economía, constituye una apuesta del Gobierno Nacional para acercar ciertos sectores sociales a la actividad productiva. Se trata de un mecanismo de inclusión que pretende mejorar la situación de las personas y brindarle oportunidades para que participen en la sociedad, el cual se estructura a través de una serie de medidas afirmativas. En los términos del artículo 13 constitucional, hacen parte del deber del Estado de actuar en favor de grupos marginados para promover unas condiciones de igualdad real y efectiva. De acuerdo con las Bases del Plan Nacional de Desarrollo: “La economía popular se refiere a los oficios y ocupaciones mercantiles (producción, distribución y comercialización de bienes y servicios) y no mercantiles (domésticas o comunitarias) desarrolladas por unidades

“La economía popular se refiere a los oficios y ocupaciones mercantiles (producción, distribución y comercialización de bienes y servicios) y no mercantiles (domésticas o comunitarias) desarrolladas por unidades económicas de baja escala (personales, familiares, micronegocios o microempresas), en cualquier sector económico. Los actores de la EP pueden realizar sus actividades de manera individual, en unidades económicas, u organizados de manera asociativa. El impulso a la economía popular parte de una comprensión de sus dinámicas intrínsecas. Estas actividades producen valor social y económico significativo, y una vez entendido su funcionamiento y lógica de acción, VERSIÓN: 02 CÓDIGO: CCE-REC-FM-17 FECHA: 22 DE AGOSTO 2023 PÁGINA 4 DE 23FORMATO PQRSD

Código: CCE-REC-FM-17

Versión: 02 DEL 22 DE AGOSTO DE 2023 se implementarán mecanismos que contribuyan a su crecimiento y productividad”1.

El Estado ha adoptado medidas para la inclusión de dichos sujetos en la contratación estatal. Ejemplo de ello son los artículos 100 y 101 del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2024, los cuales –previa reglamentación, como explica más adelante– posibilitan que puedan celebrar directamente contratos hasta por la mínima cuantía para la adquisición de ciertos bienes y servicios y/o que desarrollen proyectos de infraestructura vial, educativa, medio ambiente,

mínima cuantía para la adquisición de ciertos bienes y servicios y/o que desarrollen proyectos de infraestructura vial, educativa, medio ambiente, agrícola, pesca y pecuaria y de servicios públicos. Asimismo, el Gobierno Nacional ha estandarizado a través de documentos tipo la contratación directa de convenios solidarios para la ejecución de obras hasta la menor cuantía con organismos de acción comunal, y –de acuerdo con el artículo 35, parágrafo primero, del Decreto Ley 1961 de 2023– ha facultado al Instituto Nacional de Vías Regionales para contratar directamente el desarrollo de proyectos e infraestructura vial. A este andamiaje jurídico se suma el artículo 80 de la Ley 2294 de 2023, el cual dispone que “Todas las inversiones y programas proyectados a ejecutarse en las regiones deberán contratar como mínimo el 50% de mano de obra local , siempre y cuando exista la mano de obra con las capacidades que requiere la ejecución de las inversiones y programas ”. Aunque la norma citada no hace referencia explícita a la “economía popular”, ella se enmarca en la política de “territorios más humanos”, especialmente, en lo relacionado con la “Participación de la comunidad y saberes populares en la política integral del hábitat”. Conforme a las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, “[…] Se

fortalecerán las organizaciones comunitarias, a través de la asistencia técnica, operativa y financiera, promoviendo procesos de participación en todas las fases de la construcción y/o mejoramiento del hábitat, y fomentando el uso de mano de obra local, articulándola con el sector educativo y de formación para el trabajo. El proceso debe ayudar a la construcción de tejido social para la sana convivencia”2 (Énfasis fuera de texto). Armonizando esta idea con el párrafo anterior, es claro que también se trata de una medida de inclusión social tendiente a la democratizar la economía. 1 Consultado el 3 de abril de 2024 en la página web https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/portalDNP/PND-2023/2023-03-17-bases-plan-nacional-desarrollo-web.pdf. 2 Ibidem.

VERSIÓN: 02 CÓDIGO: CCE-REC-FM-17 FECHA: 22 DE AGOSTO 2023 PÁGINA 5 DE 23FORMATO PQRSD

Código: CCE-REC-FM-17

Versión: 02 DEL 22 DE AGOSTO DE 2023

Como se deprende de la literalidad de la disposición en comento, la norma aplica a los “[…] las inversiones y programas proyectados a ejecutarse en las regiones […]”. Al margen de que estas se ejecuten a través de negocios jurídicos suscritos con terceros, surge la obligación de “[…] contratar como mínimo el 50% de mano de obra local […]”. Con ello se pretende que los

jurídicos suscritos con terceros, surge la obligación de “[…] contratar como mínimo el 50% de mano de obra local […]”. Con ello se pretende que los beneficiarios de las inversiones y programas participen en su ejecución, lo que cumple un propósito de inserción social en doble vía. Dicho deber está condicionado a que “[…] exista la mano de obra con las capacidades que requiere la ejecución de las inversiones y programas”. Como no surge automáticamente, queda sujeto al análisis que hagan las entidades de acuerdo con las necesidades de ejecución, aspecto que se sugiere motivar en los documentos del proceso. Si no existen las capacidades requeridas, la norma exime su inaplicación bajo el criterio de que “nadie está obligado a lo imposible”. En los términos descritos, esta norma hace parte del régimen sustancial de cumplimiento de las obligaciones, por lo que su aplicación concurre, por ejemplo, con el factor de industria nacional de la Ley 816 de 2013 y/o los factores sociales del Decreto 142 de 2023. Por tanto, estos u otros criterios diferenciales no eximen la contratación de mano de obra local siempre que den las condiciones para ello. En todo caso, la incorporación del artículo 80 de la Ley 2294 de 2023 al sistema de compras públicas conlleva un problema hermenéutico relativo a la aplicación de las normas en el tiempo. Al respecto, conviene recordar que los

efectos de una ley se producen a partir de su vigencia, lo que quiere decir que, por regla general, en el ordenamiento jurídico opera la irretroactividad. Así se desprende de la Ley 153 de 1887, pues dispone que la ley posterior prevalece sobre la ley anterior y en el evento en que existan discrepancias entre las mismas debe aplicarse la ley posterior 3. No obstante, si en vigencia de la anterior ley se consolidó una situación jurídica no deberá aplicarse la ley posterior, pues de acuerdo con la Constitución Política los derechos adquiridos no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores, a menos que se trate de leyes penales que beneficien al reo –principio de favorabilidad– o que comprometan el interés público o social4. 3 Ley 153 de 1887 “Artículo 2. La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior”. 4 Constitución Política de Colombia “Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. […] VERSIÓN: 02 CÓDIGO: CCE-REC-FM-17 FECHA: 22 DE AGOSTO 2023 PÁGINA 6 DE 23FORMATO PQRSD

Código: CCE-REC-FM-17

Versión: 02 DEL 22 DE AGOSTO DE 2023

El conflicto sobre la aplicación de una ley se presenta cuando en vigencia de la ley anterior nace un hecho allí previsto, sin que se consolide situación jurídica alguna, pero los efectos se producen bajo la vigencia de la ley posterior.

El conflicto sobre la aplicación de una ley se presenta cuando en vigencia de la ley anterior nace un hecho allí previsto, sin que se consolide situación jurídica alguna, pero los efectos se producen bajo la vigencia de la ley posterior. De igual forma, cuando se realiza un hecho jurídico bajo la ley anterior pero la ley posterior contempla nuevas condiciones para el reconocimiento de sus efectos, es decir, en vigencia de la ley anterior solo se presentaron situaciones que generaron una simple expectativa 5. Al respecto, es claro que el legislador no contempló excepciones frente a la aplicación irretroactiva del artículo 80 de la Ley 2294 de 2023 , y tampoco reguló su aplicación retrospectiva a las situaciones de hecho que tuvieran lugar antes de su vigencia. Así, los efectos de la norma citada se producen hacia el futuro. En el ordenamiento jurídico, por principio, las leyes, y en general los actos normativos, comienzan a regir a partir del momento en que se cumple la formalidad dispuesta para conferirles publicidad, pues con ello se busca garantizar que se pueda predicar la ficción normativa consistente en la presunción de conocimiento general del derecho; presunción que no tendría sentido si las normas fueran exigibles antes de su publicación, notificación o comunicación, es decir, antes de que los sujetos que son destinatarios de las mismas, fácticamente al menos, tengan la posibilidad de conocerlas. Como se

advierte, pedir que las personas deban cumplir el contenido de normas sobre las Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […] Artículo 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”. 5 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C -619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra: “La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa. Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente. Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción.

Ajusta mejor con la técnica denominar 'situación jurídica concreta o subjetiva', al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202; y 'situación jurídica abstracta u objetiva', a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona”.

VERSIÓN: 02 CÓDIGO: CCE-REC-FM-17 FECHA: 22 DE AGOSTO 2023 PÁGINA 7 DE 23FORMATO PQRSD

Código: CCE-REC-FM-17

Versión: 02 DEL 22 DE AGOSTO DE 2023 cuales no han sido previamente informadas representaría un grave riesgo para sus derechos, y principalmente para su seguridad jurídica6.

Tal es la garantía que se desprende del artículo 29 de la Constitución Política –aplicable también a las actuaciones administrativas, como dispone su primer inciso–, el cual establece que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”. Esto significando que nadie puede ser sancionado –no solo en el ámbito penal, sino también en el administrativo– sino al amparo de una disposición que se haya expedido antes de la realización de la conducta activa u omisiva sobre la cual se imputa el reproche. Esto es lo que se conoce en el derecho como la irretroactividad de las leyes. Dicha norma constitucional guarda consonancia con los enunciados

de la conducta activa u omisiva sobre la cual se imputa el reproche. Esto es lo que se conoce en el derecho como la irretroactividad de las leyes. Dicha norma constitucional guarda consonancia con los enunciados normativos anteriores a la Carta del 91, y que continúan en vigor, para regular el asunto concerniente a la vigencia de las leyes en el tiempo; especialmente, nos referimos a los artículos 17 al 49 de la Ley 153 de 1887. Pero, por su aplicación al caso concreto, que se analiza en este concepto, se resaltan los siguientes artículos de dicha Ley: “Artículo 38. En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.

Exceptúanse de esta disposición:

1. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y

2. Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo á la ley bajo la cual se hubiere cometido”. “Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se

términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se 6 En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que en vigencia de la Constitución Política de 1991 la publicación de la ley es coetánea a su promulgación, y que tal es un requisito tanto para la validez, como para la eficacia (oponibilidad) de las leyes, las cuales solo tienen vigencia si se han promulgado y publicado en el Diario Oficial (Sentencia C-932 de 2006. Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto).

VERSIÓN: 02 CÓDIGO: CCE-REC-FM-17 FECHA: 22 DE AGOSTO 2023 PÁGINA 8 DE 23FORMATO PQRSD

Código: CCE-REC-FM-17

Versión: 02 DEL 22 DE AGOSTO DE 2023 iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”. De dichos enunciados se pueden extraer las siguientes subreglas: i) en principio, las leyes promulgadas rigen hacia el futuro, es decir, no regulan

situaciones del pasado; son, pues, irretroactivas; en consecuencia, nadie puede ser “juzgado” ni sancionado, sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa; ii) por lo tanto, las leyes que regulan los contratos son las vigentes al momento de su celebración; es decir que si cambian, el contrato se continúa rigiendo por las anteriores, a excepción de las leyes posteriores que regulen asuntos procesales o sanciones por incumplimiento de las obligaciones contractuales por hechos ocurridos en vigencia de la nueva ley, las cuales sí aplican a los contratos previamente celebrados; iii) no obstante, en materia sancionatoria, rige el principio de favorabilidad, lo que significa que debe aplicarse la ley más beneficiosa a la persona. Esta subregla, a su vez, tiene dos hipótesis: 1) si la ley posterior es más favorable que la que estaba vigente cuando, supuestamente, se cometió la falta o delito, se debe aplicar la posterior al momento de sancionar; en otras palabras, se exige, en este caso, la aplicación retroactiva de la ley; y 2) si una persona se encuentra cumpliendo una sanción impuesta en vigencia de una ley y se expide posteriormente una que elimina el delito o falta, lo indulta o rebaja la sanción, también debe aplicarse retroactivamente la ley posterior 7. Así lo ha entendido la Corte Constitucional, al indicar que en las actuaciones administrativas debe aplicarse el principio de favorabilidad. Fue esta la tesis que defendió en la Sentencia C-619 de 2001, que

indicar que en las actuaciones administrativas debe aplicarse el principio de favorabilidad. Fue esta la tesis que defendió en la Sentencia C-619 de 2001, que estudió la demanda de inconstitucionalidad en contra del primer inciso del artículo 67 de la Ley 610 de 20008. 7 Tales subreglas son coherentes con la forma como la doctrina del Derecho administrativo comparado ha entendido de tiempo atrás la vigencia de las leyes. Al respecto, basta leer las palabras de Marienhoff, cuando se pregunta “¿Y cuál es la vigencia de la ley con relación al tiempo?”, respondiendo a renglón seguido: “El principio general consiste en que las leyes rigen ‘ ex nunc’, para el futuro y, además, sin término, vale decir, por tiempo indefinido. Excepcionalmente, las leyes pueden tener un lapso dado de duración. Con el mismo carácter ‘excepcional’, la ley puede regir para el pasado, es decir, puede tener efecto retroactivo, ‘ex tunc’; pero la intención del legislador de dar efecto retroactivo a una ley debe resultar de una declaración expresa o bien de otra forma inequívoca: la regla es la irretroactividad, principio que también rige para el derecho administrativo” (MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho administrativo. Tomo I, Teoría General. 5ª ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2000. pp. 228-229). 8 El apartado normativo establece: “En los procesos de responsabilidad fiscal, que al entrar en vigencia

la presente Ley, se hubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal o se encuentren en etapa de juicio fiscal, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad con el procedimiento regulado en la Ley 42 de VERSIÓN: 02 CÓDIGO: CCE-REC-FM-17 FECHA: 22 DE AGOSTO 2023 PÁGINA 9 DE 23FORMATO PQRSD

Código: CCE-REC-FM-17

Versión: 02 DEL 22 DE AGOSTO DE 2023

De las normas citadas también se deprende un trato diferencial sobre la vigencia temporal de las normas sustanciales y procesales. Aunque el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 se refiera a los procesos judiciales, nada obsta para extenderlo a los procedimientos administrativos, pues –conforme al artículo 29 superior– los principios del debido proceso rigen en ambos escenarios. Esto se confirma, en el inciso primero del artículo 3.1 de la Ley 1437 de 2011, pues dispone que “En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción”. Tratándose de los procedimientos contractuales, los trámites previstos en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 o en los manuales de contratación de las entidades exceptuadas detallan los aspectos para tener en cuenta en la selección de la mejor oferta, por lo que constituyen procedimientos administrativos especiales9. Sin embargo, el artículo 80 de la Ley 2294 de 2023 no

selección de la mejor oferta, por lo que constituyen procedimientos administrativos especiales9. Sin embargo, el artículo 80 de la Ley 2294 de 2023 no influye en la verificación o evaluación de las propuestas ni modifica la estructura de los procedimientos de selección. Por el contrario, de su contenido se deprende un deber para las partes, la cual –de forma similar a como sucede, por ejemplo, con las cargas tributarias o las cotizaciones al sistema general de seguridad social– hacen parte del régimen sustantivo aplicable al cumplimiento de las obligaciones. Por ello, como la obligación de contratar mano de obra local no es una norma procesal, esto descarta la aplicación del precitado artículo 40 de la Ley 153 de 1887. Dado que el artículo 80 de la Ley 2294 de 2023 no hace parte de las excepciones previstas en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 , aplica la regla general del inciso primero. Para la doctrina, “[…] la ley de las convenciones no solamente se impone a las personas que han intervenido en su celebración y a los jueces, sino también al mismo legislador. Así, las convenciones no podrán ser ‘invalidadas’ o, más exac