CCE - Concepto 4201912000008232 de 2019

COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Decreto 4170 de 2011 – Naturaleza jurídica – Objeto La Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente fue creada por el Decreto Ley 4170 de 2011, como una Unidad Administrativa Especial, descentralizada de la Rama Ejecutiva del orden nacional, adscrita al Departamento Nacional de Planeación. El legislador determinó que su objetivo sería servir como ente rector de la política de compras y contratación del Estado, al ser consciente de la necesidad de contar en la estructura del Estado con un órgano técnico especializado que asumiera la tarea de formular políticas públicas, normas y unificar los procesos de contratación estatal, que lo faculta para “difundir las normas, reglas, procedimientos, medios tecnológicos y mejores prácticas para las compras y la contratación pública”, de conformidad con el numeral 10 del artículo 3 del Decreto 4170 de 2011. Asimismo, a esta entidad se le encomendó preparar y suscribir los acuerdos marco de precios previstos en el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007. COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Funciones – Expedición – Guías – Manuales – Circulares En ejercicio de estas competencias conferidas por el Decreto 4170 de 2011, Colombia Compra Eficiente ha expedido Guías, Manuales, Circulares y los Documentos Tipo, los cuales pueden ser calificados como herramientas de apoyo a los partícipes de la contratación pública.

[…] En cuanto a las circulares externas, se ha considerado que constituyen actos administrativos que contienen mandatos, orientaciones e instrucciones dirigidas a las entidades estatales, y al público en general, de obligatoria observancia y cumplimento. MANUALES – Colombia Compra Eficiente – Definición Los Manuales han sido entendidos como documentos que tratan de manera general los aspectos más fundamentales y elementales de un tema. Su contenido tiende a ser teórico y su finalidad es aclarar los puntos más importantes del asunto abordado. Por ejemplo, la entidad ha elaborado manuales para determinar y verificar los requisitos habilitantes o para el manejo de los acuerdos comerciales en los procesos de contratación. GUÍAS – Colombia Compra Eficiente – Definición Las Guías, por su parte, se han entendido como documentos técnicos que indican generalmente un procedimiento sobre cómo deben operarse ciertos temas por parte de los partícipes del Sistema de Compra Pública. Así, por ejemplo, se han expedido guías de compras públicas socialmente responsables o guía para la liquidación de los contratos estatales, la cual fija un procedimiento para el efecto. OBLIGATORIEDAD – Actos – Colombia Compra Eficiente Lo que define la obligatoriedad de determinado acto que expida la entidad no es que se adopte mediante Circular Externa, sino que el contenido sea de aquellos cuya regulación ha sido encargada por el legislador o el Presidente de la República a la Agencia Nacional de Contratación Pública. Lo anterior hace referencia a uno de los elementos de los actos administrativos: la competencia.

Para que un acto expedido por esta entidad sea obligatorio, debe reunir todos los demás elementos de un acto administrativo, entendido este, desde su concepción clásica, como la manifestación unilateral de voluntad de la Administración, en ejercicio de la función administrativa, con el potencial de producir efectos jurídicos.ACTO ADMINISTRATIVO – Elementos – Validez – Eficacia Los llamados elementos del acto administrativo son: la competencia, objeto, forma, causa y finalidad, por lo que reunidos forman un acto administrativo. Al lado del concepto de validez de los actos administrativos se encuentra el de su eficacia, que se refiere no a los elementos que componen del acto sino a la producción de efectos jurídicos. Los requisitos de eficacia buscan dar a conocer el contenido del mismo a los destinatarios de la norma, de forma que les sea oponible, a través de la publicación, la comunicación o notificación, según corresponda. OBLIGATORIEDAD – Acto administrativo – Expedición – Colombia Compra Eficiente Ha quedado claro, al punto de ser un lugar común en nuestro ordenamiento jurídico, que para identificar un acto administrativo es indiferente la forma bajo la cual se adopte - resolución, decreto, directiva, guía o circular-, pues lo determinante es su contenido y su potencial para generar efectos jurídicos. Mutatis mutandi, para la determinación de la obligatoriedad o no de las normas regulatorias que expide Colombia Compra Eficiente, con independencia de la forma que adopten, es necesario verificar frente al

caso concreto de la guía, el manual, la circular o el documento tipo si reúne los elementos de un acto administrativo y, por tanto, si tienen la capacidad de producir efectos jurídicos. OBLIGATORIEDAD – Normativa – Expedición – Colombia Compra Eficiente La Subdirección de Gestión Contractual no comparte la tesis según la cual Colombia Compra Eficiente no tiene competencia legal para desarrollar e implementar estándares y documentos tipo para las diferentes etapas de la gestión contractual pública, pues esa competencia está contenida en el numeral 12 del artículo 11 del Decreto 4170 de 2011, norma con rango y fuerza de ley, la cual está vigente y se presume constitucional, toda vez que no ha sido declarada inexequible por la Corte Constitucional. Mientras ello no ocurra, no existe razón para pensar que está derogada por el pronunciamiento del Consejo de Estado o que ha perdido vigencia, pues no es así. De conformidad con la concepción acogida por la entidad, la obligatoriedad de las herramientas normativas expedida por Colombia Compra Eficiente no depende de la forma con la que se adopten, sino de la existencia de una competencia legal o reglamentaria que faculte a la entidad para expedir la respectiva guía, manual, circular o documento tipo, y que este pueda ser considerado un acto administrativo, por reunir todos sus elementos Bogotá D.C., 26/12/2019 Hora 16:7:21s N° Radicado: 2201913000009644 Señores Observatorio en contratación pública Facultad de Ciencias Políticas Universidad de Antioquia Radicación: Respuesta a consulta # 4201912000008232

Temas: Guías, Manuales, Documentos Tipo y CircularesTipo de asunto

consultado:

Señores Observatorio en contratación pública Facultad de Ciencias Políticas Universidad de Antioquia Radicación: Respuesta a consulta # 4201912000008232

Temas: Guías, Manuales, Documentos Tipo y CircularesTipo de asunto consultado: obligatoriedad de las guías, manuales, documentos tipo y circulares Estimados señores: La Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficienteresponde su sugerencia del 10 de diciembre de 2019, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.

1. Problema planteado El observatorio de Contratación Pública del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia remitió las siguientes observaciones sobre los Documentos Tipo y el rol de Colombia Compra Eficiente dentro del esquema de

producción normativa en contratación estatal:

1. Exceso de la potestad reglamentaria o poder reglamentario del Presidente de la República en la adopción de los documentos tipo: La ley 1882 de 2018 faculta al Gobierno Nacional para la adopción de los documentos tipo en los procesos de obra pública. En atención a lo anterior, y en ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República se expide el Decreto 342 de 2019. Sin embargo, en una lectura de este se advierte que el Gobierno Nacional en el Artículo 2.2.1.2.6.1.3. delega su potestad reglamentaria a la Agencia Nacional del Contratación Pública Colombia Compra Eficiente para que implemente, desarrolle y actualice los documentos tipo. Lo anterior no es posible pues la Corte Constitucional pone de

delega su potestad reglamentaria a la Agencia Nacional del Contratación Pública Colombia Compra Eficiente para que implemente, desarrolle y actualice los documentos tipo. Lo anterior no es posible pues la Corte Constitucional pone de presente que una de las características fundamentales de la potestad reglamentaria del presidente de la república es ser intransferible.

2. La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente carece de potestad reglamentaria: Con la Constitución Política de 1991 se estableció en Colombia un sistema difuso de producción normativa de carácter reglamentario debido a que varias entidades y autoridades pueden expedir reglamentos administrativos, a diferencia de como estaba establecido en la Constitución Nacional de 1886 en donde el Presidente de la República era el único facultado. Es por esta razón que las autoridades y entidades pueden tener facultad de reglamentación, pero bajo estrictos requisitos, entre ellos que haya una norma legal que autorice tal facultad y que se ejerza sobre un asunto determinado, técnico u operativo. En el ordenamiento jurídico colombiano no se reconoce una norma con fuerza de ley que autorice a la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente la expedición de los documentos tipo en la contratación pública.

3. La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente tiene una función pedagógica, no tiene una función normativa: En una interpretación armónica que tenga en cuenta principalmente los objetivos y finalidades de laentidad desde su acto de creación para irradiar el alcance de sus funciones se concluye teniendo en cuenta el Decreto 4170 de 2011 que la Agencia Nacional de

armónica que tenga en cuenta principalmente los objetivos y finalidades de laentidad desde su acto de creación para irradiar el alcance de sus funciones se concluye teniendo en cuenta el Decreto 4170 de 2011 que la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente tiene una función principal de carácter pedagógico en punto a mejorar las prácticas de la contratación pública, no tiene un carácter normativo.

2. Consideraciones Colombia Compra Eficiente agradece sus sugerencias y pone a su disposición la argumentación que se presenta a continuación, que fue acogida en el Concepto del 21 de noviembre de 2019, Rad. 2201913000008643, que dispuso recoger el criterio que sobre este asunto tenía la entidad, para adoptar la posición de conformidad con la cual el carácter obligatorio de las guías, manuales, circulares externas y documentos tipo que expide esta entidad, depende de la existencia de una competencia legal especial para regular el asunto en particular, como ocurre, por ejemplo, con la metodología para calcular la capacidad residual o K de contratación en los contratos de obra pública. Esta conclusión surge de los argumentos que a continuación se exponen. 2.1. Guías, Manuales, Circulares y Documentos Tipo La Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente fue creada por el Decreto Ley 4170 de 2011, como una Unidad Administrativa Especial, descentralizada de la Rama Ejecutiva del orden nacional, adscrita al Departamento Nacional de

Planeación. El legislador determinó que su objetivo sería servir como ente rector de la política de compras y contratación del Estado, al ser consciente de la necesidad de contar en la estructura del Estado con un órgano técnico especializado que asumiera la tarea de formular políticas públicas, normas y unificar los procesos de contratación estatal, que lo faculta para “difundir las normas, reglas, procedimientos, medios tecnológicos y mejores prácticas para las compras y la contratación pública”, de conformidad con el numeral 10 del artículo 3 del Decreto 4170 de 2011. Asimismo, a esta entidad se le encomendó preparar y suscribir los acuerdos marco de precios previstos en el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007. En este contexto, concretamente el numeral 2 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011 señala que una de las funciones de la Agencia Nacional de Contratación Pública es “desarrollar, implementar y difundir las políticas públicas, planes, programas, normas, instrumentos y herramientas que faciliten las compras y contratación pública del Estado y promuevan las mejores prácticas, la eficiencia, transparencia y competitividad del mismo, a fin de que se cumplan los principios y procesos generales que deben gobernar la actividad contractual de las entidades públicas”. Asimismo, el numeral 5 del mismo artículo otorga la

facultad para expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública.En ejercicio de estas competencias conferidas por el Decreto 4170 de 2011, Colombia Compra Eficiente ha expedido Guías, Manuales, Circulares y los Documentos Tipo, los cuales pueden ser calificados como herramientas de apoyo a los partícipes de la contratación pública. En cuanto a las circulares externas, se ha considerado que constituyen actos administrativos que contienen mandatos, orientaciones e instrucciones dirigidas a las entidades estatales, y al público en general, de obligatoria observancia y cumplimento. Ejemplo de ello es la Circular Externa 01 de 2013, sobre el deber de publicación de la actividad contractual en el Sistema Electrónico de Contratación Pública -Secop-, la cual contiene órdenes imperativas para todas las entidades que realicen contratación con dineros públicos. A pesar de que el Decreto Ley 4170 de 2011 no contiene de manera expresa los vocablos Guía o Manual, Colombia Compra Eficiente, a partir del 2013, los ha expedido como instrumentos y herramientas que facilitan las compras y la contratación pública y promueven las mejores prácticas, la eficiencia, transparencia y competitividad 1. El Decreto 1510 de 2013, por el cual se reglamentó el sistema de compras y contratación pública, compilado por el Decreto 1082 de 2015, a pesar de que se refiere de forma expresa a los

Manuales y Guías, no distingue o precisa el concepto de cada uno. Bajo las denominaciones de Guías, Manuales, instructivos y protocolos muchas entidades del Estado han adoptado herramientas e instrumentos para definir criterios técnicos, fijar procedimientos, estandarizar procesos y establecer metodologías y no existe un significado univoco que defina cada herramienta2. 1 Colombia Compra Eficiente. Manual de la Modalidad de Selección de Mínima Cuantía. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_manual_minima_cuantia.pdf 2 Por ejemplo, para Colciencias los manuales “son instrumentos administrativos que se elaboran para determinar en forma explícita, ordenada y sistemática información sobre objetivos, políticas, atribuciones, organización y procedimientos de los órganos de una institución. Se caracterizan por desarrollar criterios generales sobre un tema estratégico y en su mayoría, referencian procedimientos, guías, instructivos, modelos y formatos”. Mientras que las guías son “documentos que contienen orientaciones acerca de la forma como se desarrolla una metodología relacionada con los procedimientos de la entidad”: https://www.colciencias.gov.co/sites/default/files/ckeditor_files/G102PR01-procedimiento-elaboracioncontrol.pdf Para la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales los manuales y guías “son documentos técnicos a través de los cuales se estandarizan y se definen criterios y procedimientos de una actividad específica. A través de ellos se indican enfoques, lineamientos, se definen instructivos y se detallan los pasos que deben seguir quienes desarrollan una actividad determinada. El propósito de esta herramienta es el de permitir que las autoridades o a cualquier otro organismo equivalente haga más efectiva su gestión y documente

quienes desarrollan una actividad determinada. El propósito de esta herramienta es el de permitir que las autoridades o a cualquier otro organismo equivalente haga más efectiva su gestión y documente sistemáticamente los criterios considerados durante los procesos de toma de decisiones”: http://portal.anla.gov.co/manuales-y-guiasDentro del funcionamiento interno de esta entidad, los Manuales han sido entendidos como documentos que tratan de manera general los aspectos más fundamentales y elementales de un tema. Su contenido tiende a ser teórico y su finalidad es aclarar los puntos más importantes del asunto abordado. Por ejemplo, la entidad ha elaborado manuales para determinar y verificar los requisitos habilitantes o para el manejo de los acuerdos comerciales en los procesos de contratación. Las Guías, por su parte, se han entendido como documentos técnicos que indican generalmente un procedimiento sobre cómo deben operarse ciertos temas por parte de los partícipes del Sistema de Compra Pública. Así, por ejemplo, se han expedido guías de compras públicas socialmente responsables o guía para la liquidación de los contratos estatales, la cual fija un procedimiento para el efecto. De otro lado, el Documento Tipo se ha entendido como los instrumentos que pueden ser usados en los procesos de contratación, en sus etapas o requisitos, por contener estándares comunes. 2.2. Obligatoriedad de los instrumentos y herramientas expedidas por Colombia Compra Eficiente Para el año 2016, frente a los documentos indicados se sostuvo que los Manuales y Guías, como instrumentos o herramientas de buenas prácticas y facilitadores de la comprensión

2.2. Obligatoriedad de los instrumentos y herramientas expedidas por Colombia Compra Eficiente Para el año 2016, frente a los documentos indicados se sostuvo que los Manuales y Guías, como instrumentos o herramientas de buenas prácticas y facilitadores de la comprensión de la normativa del Sistema de Compra Pública, solo eran obligatorios cuando se acogían a través de una circular, de manera que si las entidades estatales se apartaban de esas buenas prácticas tenían una carga de argumentación que debía quedar consignada de manera expresa en los documentos del proceso. Las circulares externas, al ser actos administrativos generales, eran obligatorias siempre que se hubieran publicado en el Diario Oficial, en este sentido, las directrices, manuales, guías o lineamientos que se adopten por circular o cualquier otro acto administrativo vinculante eran obligatorias para los partícipes del Sistema de Compra Pública3. Y los Documentos Tipo -pliegos y minutas tipotambién adoptaban buenas prácticas, pero estos, a diferencia de los manuales y guías, no fueron acogidos a través de Circular, motivo por el cual no eran de obligatorio cumplimiento. Así pues, el enfoque que se tuvo sobre la obligatoriedad o vinculatoriedad de las normas 3 La Circular Externa Única de Colombia Compra Eficiente señala: “Las circulares externas proferidas por Colombia Compra Eficiente son actos administrativos que contienen mandatos, orientaciones e instrucciones que van dirigidas a las Entidades Estatales y al público en general y son de obligatorio

cumplimiento”. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_circulares/cce_circular_unica.pdfproferidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública, en ejercicio de sus funciones, le daba prevalencia a la forma mediante la cual se adoptaba la pauta o directriz, esto es, si se trataba de Circulares Externas se estaba en presencia de una norma de obligatorio cumplimiento; mientras que si la directriz se adoptaba bajo la forma de una Guía, Manual o Documento Tipo su vinculatoriedad era facultativa, y por tanto su rango normativo no pasaba de ser una recomendación de buenas prácticas administrativas. Ahora bien, la Subdirección de Gestión Contractual, en esta oportunidad, se permite recoger este entendimiento, para acoger un enfoque sustantivo sobre el carácter obligatorio de los actos expedidos por la entidad. Esto quiere decir que con independencia de la forma que adopte la directriz, su carácter obligatorio o no está determinado por la existencia de una competencia legal o reglamentaria para regular el asunto en concreto. En otras palabras, lo que define la obligatoriedad de determinado acto que expida la entidad no es que se adopte mediante Circular Externa, sino que el contenido sea de aquellos cuya regulación ha sido encargada por el legislador o el Presidente de la República a la Agencia Nacional de Contratación Pública. Lo anterior hace referencia a uno de los elementos de los actos administrativos: la competencia. Además, para que un acto expedido por esta entidad sea obligatorio, debe reunir todos los

demás elementos de un acto administrativo, entendido este, desde su concepción clásica, como la manifestación unilateral de voluntad de la Administración, en ejercicio de la función administrativa, con el potencial de producir efectos jurídicos. Los llamados elementos del acto administrativo son: la competencia, objeto, forma, causa y finalidad, por lo que reunidos forman un acto administrativo. Frente a lo anterior, el Consejo de Estado ha manifestado: Los elementos de validez a los que hace alusión la jurisprudencia cuyo desconocimiento acarrea la nulidad del acto administrativo son: i) los sujetos, diferenciados entre activo o quien expide el acto y quien debe gozar de competencia y voluntad para emitirlo, y el pasivo, esto es, sobre quien recaen sus efectos, ii) el objeto o contenido del acto que determina la situación jurídica que se va a afectar con este, que en todo caso debe ser licito, posible y existente, iii) los motivos o razón de hecho o de derecho determinantes que impulsaron la emisión del acto, iv) los fines o lo que la administración pretende alcanzar con la expedición del acto administrativo, que debe ser el interés general, y v) la formalidad, concepto que encierra indistintamente los de procedimiento, forma y formalidad. Así, el primero indica que para expedir el acto debe seguirse un trámite determinado, el

segundo señala que debe ser expedido de acuerdo con su contenido y alcance ya sea mediante leyes, resoluciones, acuerdos, etc., y el tercero advierte los requisitos que debe acatarse para la expedición4. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 17 de mayo de 2018, Radicado N.ºAl lado del concepto de validez de los actos administrativos se encuentra el de su eficacia, que se refiere no a los elementos que componen del acto sino a la producción de efectos jurídicos. Así, los requisitos de eficacia buscan dar a conocer el contenido del mismo a los destinatarios de la norma, de forma que les sea oponible, a través de la publicación, la comunicación o notificación, según corresponda. Es por ello que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determina que los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso5. El Consejo de Estado ha puntualizado que “la publicidad de los actos administrativos no es un requisito para su existencia ni para su validez sino para que ellos puedan producir los efectos a que están destinados. Con otras palabras, los vicios en la publicidad de los actos administrativos, por no generarse en su producción sino en su comunicación, solo impactan en su eficacia final y por ello tales hechos jamás pueden aducirse como

circunstancias de inexistencia del acto o como causal de invalidez del mismo”6. Este enfoque sustantivo o material frente a la pregunta sobre la obligatoriedad de las Circulares, Guías, Manuales o Documentos Tipo se corresponde con el entendimiento que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha tenido al momento de determinar si se está ante un acto de la administración controlable por la jurisdicción contencioso administrativa, esto es, si se está en presencia de un acto administrativo. Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado: Como lo ha expresado esta Sala, para efectos de determinar la posibilidad de impugnación ante el juez contencioso administrativo, debe tenerse en cuenta aquella definición de acto administrativo según la cual éste se presenta cuando el Estado administrador produce una decisión con consecuencias jurídicas, vale decir, que implican cambios en el mundo de las regulaciones del derecho, bien para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, sean éstas generales o particulares. No basta, entonces, que se produzca una simple manifestación, que se exprese una opinión o se formule un concepto por parte de la autoridad pública; el acto administrativo siempre contiene una decisión, cuyo fundamento se encuentra directamente en el ejercicio de las potestades propias del poder público, de las que carecen los particulares7. 110010325000201601071, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 Ley 1437 de 2011, artículo 65. Frente a la notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto ver el artículo 66 de la misma ley. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 8 de agosto de 2012, radicado N.º 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23358), C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 8 de agosto de 2012, radicado N.º 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23358), C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 7 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 11 de abril de 2002, C.P. Alier Hernández Enríquez, Rad. 2001-0058-01 (21652).Frente al enfoque material en la definición de un acto administrativo, se ha sostenido lo siguiente: Por otro lado, en relación con la definición de acto administrativo, en el ordenamiento jurídico colombiano se ha adoptado una definición material, es decir, no es la formalidad lo que le da su carácter sino su contenido. En consideración a lo anterior y en auxilio de la doctrina, se encuentra la siguiente definición de acto administrativo, que por incluir todos los elementos del mismo, considera la Sala la más adecuada: “… luego se ha de definir el acto administrativo como toda declaración de voluntad, juicio o deseo que se profiere de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa y produce efectos jurídicos directos o definitivos sobre un asunto determinado” (Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Editorial Librería Ediciones del Profesional LTDA. Bogotá 2009, pág. 108) (…) Por tanto para hablar de actos administrativos, en ellos debe contenerse una declaración unilateral de voluntad de la administración y que aquélla produzca de manera directa efectos jurídicos8. (Negrillas fuera de texto).

en ellos debe contenerse una declaración unilateral de voluntad de la administración y que aquélla produzca de manera directa efectos jurídicos8. (Negrillas fuera de texto). La Corte Constitucional tiene una comprensión similar del acto administrativo: El acto administrativo definido como la manifestación de la voluntad de la Administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados9. Finalmente, la doctrina también ha entendido que el criterio de identificación de los actos administrativos es de carácter material y no formal, esto es, con independencia de la forma o el nombre bajo el cual se adopte la decisión, lo fundamental es que se trate de una manifestación de la voluntad unilateral de la administración tendiente a modificar la realidad jurídica, esto es, a introducir en el ordenamiento jurídico prescripciones de carácter imperativo. Así lo sostiene la doctrina: Los actos de la administración pública, cuando son manifestaciones de voluntad de carácter unilateral, creadoras de situaciones jurídicas, pueden ser de dos clases: generales o individuales. Los primeros, como los hemos venido indicando, caracterizados por ser fuente de normatividad reguladora general. Los segundos, por crear situaciones subjetivas o personales. De aquí que no hagamos énfasis en la nominación particular que adquiera el respectivo acto administrativo. Esto es, que para efectos de nuestro estudio no nos interesa si la

segundos, por crear situaciones subjetivas o personales. De aquí que no hagamos énfasis en la nominación particular que adquiera el respectivo acto administrativo. Esto es, que para efectos de nuestro estudio no nos interesa si la 8 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 13 de marzo de 2014, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 2013-00715-01 (ACU). 9 Corte Constitucional. Sentencia C-1436 del 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.manifestación se denomina resolución, decreto, directiva o circular; lo importante es si es creadora de situaciones generales, abstractas e impersonales , caso en el cual le daremos el tratamiento de potestad normativa o reglamentaria. Si, por el contrario, es creadora de situaciones individuales, para todos los efectos será considerada como un simple acto administrativo individual 10. (Cursivas fuera de texto). Ha quedado claro, al punto de ser un lugar común en nuestro ordenamiento jurídico, que para identificar un acto administrativo es indiferente la forma bajo la cual se adopteresolución, decreto, directiva, guía o circular-, pues lo determinante es su contenido y su potencial para generar efectos jurídicos. Mutatis mutandi , para la determinación de la obligatoriedad o no de las normas regulatorias que expide Colombia Compra Eficiente, con independencia de la forma que adopten, es necesario verificar frente al caso concreto de la guía, el manual, la circular o el documento tipo si reúne los elementos de un acto

administrativo y, por tanto, si tienen la capacidad de producir efectos jurídicos. Dentro de la verificación de estos elementos, uno fundamental es la existencia de una norma legal o reglamentaria que otorgue la competencia a Colombia Compra Eficiente para regular un aspecto concreto de la contratación pública, con carácter vinculante. Esta sujeción del poder normativo de la Administración al principio de legalidad fue expuesta por Santofimio Gambo