CCE - Concepto 609 de 2020

CCE-DES-FM-17

COLOMBIA COMPRA EFICIENTE - Competencia - Conceptos Iniciativas Legislativas Dentro de las funciones asignadas a la Entidad en su decreto de creación no se encuentra la de rendir conceptos sobre iniciativas legislativas, razón por la cual la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente – no tiene competencia para pronunciarse sobre ese particular. CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - Características De lo expuesto, se concluye cuanto sigue: a) Los contratos de prestación de servicios tienen por objeto «desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», como lo dispone el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. b) Los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión implican la realización de actividades intelectuales (diferentes a la consultoría), inmateriales u operativas, logísticas o asistenciales, según lo previsto en el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015. c) Pueden suscribirse con personas naturales o jurídicas que estén en «capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate», en aplicación de lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015. d) solo pueden celebrarse con personas naturales cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad i) no pueden realizarse con el personal de planta o ii) requieran conocimientos especializados (artículo 32 de la Ley 80 de 1993). e) Se deben celebrar por el

término estrictamente indispensable, en virtud de lo estatuido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, lo cual debe ser determinado durante la planeación del contrato, según la necesidad identificada la entidad estatal contratante. f) El contratista cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, autonomía e independencia en el cumplimiento de las obligaciones a su cargo (…) g) El contrato de prestación de servicios se diferencia de otras formas de vinculación de los servidores públicos, como los empleados públicos, los trabajadores oficiales o los miembros de corporaciones públicas. h) A pesar de que no exista subordinación ni relación laboral entre las partes que celebran un contrato de prestación de servicios, la jurisprudencia constitucional ha llegado al lugar común de afirmar que el derecho a la estabilidad ocupacional reforzada es aplicable a las relaciones originadas en ese tipo de acuerdos de voluntades. (…) i) Durante la planeación del contrato de prestación de servicios, la persona natural o jurídica interesada en ser contratista tiene la oportunidad de contribuir en la determinación de los términos y condiciones del acuerdo de voluntades, período durante el cual podrá solicitar a la entidad estatal, entre otras, la inclusión de cláusulas accidentales como la compromisoria, la penal pecuniaria o la de multas. j) La modalidad de selección aplicable para escoger a la persona natural o jurídica con quien se celebrará el contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión es la contratación directa, en virtud de lo previsto en el literal h) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2017. k) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 en los

contratos de prestación de servicios se pueden pactar cláusulas excepcionales. En consecuencia, en esta tipología convencional, con el objetivo de ejercer la dirección general, cumplir la Página 1 de 22 responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato y evitar la paralización o afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer, las entidades estatales pueden interpretar, modificar o terminar unilateralmente el acuerdo de voluntades o declarar su caducidad. CLÁUSULA PENAL - Noción - Función La cláusula penal es el arquetipo de las estipulaciones accidentales y en virtud ella las partes, en ejercicio de su autonomía de la voluntad, predeterminan las consecuencias derivadas del incumplimiento o del cumplimiento tardío o defectuoso de una obligación primitiva y principal. La cláusula penal, además, puede cumplir una función indemnizatoria, sancionatoria o de garantía, según el caso, y de ella surge una prestación accesoria y condicional que puede consistir en dar, hacer o no hacer alguna cosa, como lo disponen los artículos 1592 y siguientes del Código Civil. CLÁUSULA PENAL - Inclusión forzosa Finalmente, corresponde señalar que en la actualidad, incluso cuando las entidades estatales se involucran en el tráfico jurídico convencional para satisfacer necesidades de interés colectivo o general, no existe disposición alguna que determine la inclusión forzosa de la cláusula penal en los contratos que celebren, razón por la cual, desde la óptica del sistema de compras públicas, no sería proporcional, necesario ni razonable que se dispusiera lo propio en favor del colaborador de la administración, quien, valga resaltar, no representa intereses distintos que los particulares o

individuales. Bogotá D.C.,11/09/2020 15:42:27s Radicado: 2202013000008718 Señora JENNIFER KRISTIN ARIAS FALLA Representante a la Cámara de Representantes Ciudad Concepto C ─ 609 de 2020

Temas: Contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión Radicación: Respuesta a consulta # 4202013000007759

Estimada señora Arias, Página 2 de 22 La Agencia Nacional de Contratación Pública ―Colombia Compra Eficiente― responde su consulta del 3 de septiembre de 2020, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 5 del artículo 3 y el numeral 8 del artículo 11 del Decreto Ley 4170 de 2011.

1. Problemas planteados Usted realizó la siguiente petición: «rendir concepto al proyecto de ley no. 154 del 2020

Cámara “Por medio del cual se expide el régimen transitorio de protección de los contratistas de prestación de servicios que celebren contratos con las entidades estatales y se dictan otras disposiciones para evitar el encubrimiento de relaciones laborales bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios en el sector público y la modernización estatal de las plantas de personal”».

2. Consideraciones Para atender la solicitud formulada, es indispensable, por un lado, precisar la competencia que tiene la Agencia Nacional de Contratación Pública ―Colombia Compra Eficiente― para pronunciarse sobre el Proyecto de Ley No. 154 del 2020 «Por medio del cual se expide el régimen transitorio de protección de los contratistas de prestación de servicios que celebren contratos con las entidades estatales y se dictan otras disposiciones para

evitar el encubrimiento de relaciones laborales bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios en el sector público y la modernización estatal de las plantas de personal» y, por el otro, realizar una serie de precisiones acerca del contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. 2.1. Competencia de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente En virtud de lo dispuesto en el artículo 258 de la Ley 5 de 19921, los «Senadores y Representantes pueden solicitar cualquier informe a los funcionarios autorizados para expedirlo, en ejercicio del control que corresponde adelantar al Congreso. En los cinco (5) días siguientes deberá procederse a su cumplimiento». Así, los senadores y representantes pueden solicitar informe «a los funcionarios autorizados para expedirlo», motivo por el cual es indispensable señalar que de acuerdo 1 La Corte Constitucional en la Sentencia C-386 del 22 de agosto de 1996, con ponencia de Alejandro Martínez Caballero, precisó que el artículo en comento debía ser ejercido por los congresistas «en ejercicio del control político que le ha atribuido la Carta». Página 3 de 22 con lo previsto en el artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, son funciones de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, las siguientes: «1. Proponer al Gobierno Nacional las políticas públicas, planes, programas y normas en materia de compras y contratación pública buscando la efectividad entre la oferta y la demanda en el mercado y criterios de racionalización normativa, con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización

de los recursos del Estado.

2. Desarrollar, implementar y difundir las políticas públicas, planes, programas, normas, instrumentos y herramientas que faciliten las compras y contratación pública del Estado y promuevan las mejores prácticas, la eficiencia, transparencia y competitividad del mismo, a fin de que se cumplan los principios y procesos generales que deben gobernar la actividad contractual de las entidades públicas.

3. Coordinar con las demás entidades públicas las gestiones necesarias para el cumplimiento del objetivo de la Agencia.

4. Hacer estudios, diagnósticos, estadísticas en materia de compras y contratación con recursos del Estado, buscando la efectividad entre la oferta y la demanda en el mercado de compras y contratación pública.

5. Absolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública.

6. Brindar apoyo al Gobierno Nacional en la negociación internacional en materia de compras y contratación pública.

7. Diseñar, organizar y celebrar los acuerdos marco de precios y demás mecanismos de agregación de demanda de que trata el artículo 2o de la Ley 1150 de 2007, de acuerdo con los procedimientos que se establezcan para el efecto.

8. Desarrollar y administrar el Sistema Electrónico para la Contratación Pública

(SECOP) o el que haga sus veces, y gestionar nuevos desarrollos tecnológicos en los asuntos de su competencia, teniendo en cuenta los parámetros fijados por el Consejo Directivo. Página 4 de 22

9. Desarrollar mecanismos de apoyo a los oferentes que les permitan una mayor

y mejor participación en los procesos de compras y contratación pública de las entidades estatales.

10. Difundir las normas, reglas, procedimientos, medios tecnológicos y mejores prácticas para las compras y la contratación pública; y promover y adelantar con el apoyo y coordinación de otras entidades públicas cuyo objeto se los permita, la capacitación que considere necesaria, a fin de orientar a los partícipes en el proceso contractual.

11. Brindar apoyo a las entidades territoriales para la adecuada aplicación de las políticas, instrumentos y herramientas en materia de compras y contratación pública.

12. Las demás funciones asignadas que correspondan a la naturaleza de la entidad».

La lectura del artículo citado evidencia que dentro de las funciones a cargo de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente – se encuentran, entre otras, la de proponer al Gobierno Nacional normas en materia de compras y contratación pública o la de «absolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general»2. Sin embargo, dentro de las funciones asignadas a la Entidad en su decreto de creación no se encuentra la de rendir conceptos sobre iniciativas legislativas, razón por la cual la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente – no tiene competencia para pronunciarse sobre ese particular. Sin perjuicio de lo anterior, como ente rector del sistema de compras y contratación pública, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, dado el contenido del Proyecto de Ley No. 154 del 2020 «Por medio del cual se expide el régimen transitorio de protección de los contratistas de prestación de servicios que

celebren contratos con las entidades estatales y se dictan otras disposiciones para evitar el encubrimiento de relaciones laborales bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios en el sector público y la modernización estatal de las plantas de personal», procederá a precisar los aspectos característicos del contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión y los objetivos que cumple en materia de compras y 2 En esa misma línea, el numeral 8 del artículo 11 del Decreto Ley 4170 de 2011 replica dicha función y la asigna a la Subdirección de Gestión Contractual de la Agencia de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Página 5 de 22 contratación pública. Adicionalmente, se expondrán algunas consideraciones acerca de la naturaleza y alcance de la cláusula penal. 2.2. Contrato de Prestación de Servicios Profesionales y de Apoyo a la Gestión El contrato de prestación de servicios encuentra su génesis en el numeral 16 del artículo 120 de la derogada3 Constitución Nacional de 1886, según el cual, dentro de las funciones a cargo del presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, se encontraba la de «celebrar contratos administrativos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas». Desde ese punto, el contrato de prestación de servicios fue objeto de desarrollo normativo en el ordenamiento jurídico colombiano4. Así, por ejemplo, artículo 138 del derogado5 Decreto Extraordinario 150 de 1976, «Por el cual se dictan normas para la celebración de contratos por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas», definió el contrato de prestación de servicios de la siguiente forma: «se entiende por contrato de prestación de servicios el celebrado con personas

naturales o jurídicas para desarrollar actividades relacionadas con la atención de los negocios o el cumplimiento de las funciones que se hallen a cargo de la entidad contratante, cuando las mismas no pueden cumplirse con personal de planta. No podrán celebrarse esta clase de contratos para el ejercicio de funciones administrativas». En esa misma línea, el artículo 139 de este mismo Decreto Extraordinario 150 de 1976 previó que serían contratos de prestación de servicios, entre otros, «los de asesoría o de asistencia de cualquier clase; realización de estudios distintos de los de obras públicas; representación judicial; y rendición de concepto». A su turno, el numeral 5 del artículo 31 de dicho Decreto Extraordinario previó dentro de las causales para «prescindir de la licitación pública o privada» y acudir a la contratación directa, la «prestación de servicios profesionales», mientras que el artículo 168 exigió que para la celebración y prórroga de los contratos de prestación de servicios, se requería una 3 Derogada en virtud de lo previsto en el artículo 380 de la Constitución Política de 1991. 4 Antes del Decreto Extraordinario 150 de 1976 se encuentran, entre otros, el artículo 5 de la Ley 3 del 8 de septiembre de 1930, según el cual el «poder ejecutivo» estaba facultado para «contratar expertos o consejeros técnicos, cuando la mejor organización de algún ramo especial de la administración pública lo juzgue conveniente» y el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, modificado por el artículo 1 del Decreto 3074 de 1968, en virtud del cual para el ejercicio de funciones de carácter permanente no se podrán celebrar contratos

de prestación de servicios. 5 Derogado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 301 del Decreto Ley 222 de 1983. Página 6 de 22 autorización previa y favorable de la Presidencia de la República, siempre que la cuantía del contrato fuera superior a trescientos mil pesos y no se tratara de acuerdos celebrados para la ejecución o desarrollo de convenios de asistencia técnica suscritos con entidades o gobiernos extranjeros. Por su parte, el artículo 16 del derogado6 Decreto Ley 222 de 1983 incluyó el contrato de prestación de servicios dentro de los denominados contratos administrativos, para diferenciarlos de los contratos de derecho privado de la administración. El artículo 163 del referido Decreto Ley definió el contrato de prestación de servicios de la siguiente forma: «se entiende por contrato de prestación de servicios, el celebrado con personas naturales o jurídicas para desarrollar actividades relacionadas con la atención de los negocios o el cumplimiento de las funciones que se hallan a cargo de la entidad contratante, cuando las mismas no puedan cumplirse con personal de planta. No podrá celebrarse esta clase de contratos para el ejercicio de funciones administrativas, salvo autorización expresa de la Secretaría de Administración Pública de la Presidencia o de la dependencia que haga sus veces. Se entiende por funciones administrativas aquellas que sean similares a las que estén asignadas, en todo o en parte, a uno o varios empleos de planta de la entidad contratante». El artículo 167 del Decreto Ley en comento dispuso, en relación con la remuneración de las personas naturales vinculadas por contrato de prestación de servicio, que éstas «sólo tendrán derecho a los emolumentos expresamente convenidos. En ningún caso podrá

pactarse el pago de prestaciones sociales». Tanto el artículo 163 como el 167 del Decreto Ley 222 de 1983 fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-056 del 22 de febrero de 1993, con ponencia de Eduardo Cifuentes Muñoz. En dicha providencia, el Tribunal Constitucional, entre otros, consideró cuanto sigue, lo cual se cita in extenso por la relación que tiene con el objeto de consulta: «De acuerdo con las notas legales del contrato administrativo de prestación de servicios, la actividad humana que la persona natural o jurídica se obliga a ejecutar en favor del ente público, no puede realizarse "bajo la continuada 6 Derogado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 8 de 1993. Página 7 de 22 dependencia o subordinación" de éste último. La relación laboral no puede en efecto ser objeto de un contrato de prestación de servicios (D 222 de 1983, art. 168). En el plano legal, frente a la entidad administrativa debe entenderse siempre un contratista independiente. La administración no está legalmente autorizada para celebrar un contrato de prestación de servicios que en su formación o en su ejecución exhiba las notas de un contrato de trabajo. De crearse un acto semejante o de producirse su mutación en ese sentido, se ingresa en el campo de la patología de este típico contrato administrativo y en la ilegalidad de la correspondiente actuación o práctica administrativa, sin perjuicio de los derechos y garantías del trabajo que aun bajo este supuesto haya podido realizarse. (…) La condición de contratista independiente de quien es parte en un contrato administrativo de prestación de servicios - así como la prohibición de que su

contenido equivalga o se asimile a la de un contrato de trabajo - no permite calificarlo como destinatario de los indicados principios mínimos referidos en el citado artículo 53 de la Constitución política. De otra parte, esos principiosremuneración mínima vital y móvil, estabilidad en el "empleo", adiestramiento y descanso necesario etc. -, no se concilian con las notas de autonomía e independencia que caracterizan la ejecución de las prestaciones a que se obliga el contratista y al objeto y economía del contrato que, salvo los elementos imperativos de derecho público que eventualmente se incorporen - resultan en últimas moldeados y precisados en todos sus contornos por las partes, sin que por fuera de sus estipulaciones pueda postularse - desde la ley - un mínimo prestacional. (…) Quien celebra con un ente público un contrato administrativo de prestación de servicios, sólo adquiere como autor del acuerdo el carácter de titular de una relación contractual y, en el circunscrito universo del convenio, se convierte en un específico centro de intereses. No se transforma en empleado público ni en trabajador del Estado. El régimen del empleado público y de su responsabilidad se encuentra definido y regulado minuciosamente en la ley y no es materia de contrato. La subordinación del empleado y del trabajador oficial se opone a la independencia y autonomía del mero contratista del Estado. En fin, la situación legal y reglamentaria (empleado público) y laboral (trabajador), no son en modo Página 8 de 22 alguno equivalentes ni asimilables a la posición que ostenta el contratista independiente. (…) No se observa quebranto al principio de igualdad (CP art. 13). El contratista

independiente no puede homologarse al empleado público o al trabajador oficial. El trato diferente que en los dos supuestos reciben las categorías que pretenden contraponerse, se justifica por la existencia de una razonable diferencia que media entre ellas y que está dada por el carácter de trabajadores dependientes que exhiben los empleados públicos y trabajadores oficiales y la condición de independencia y autonomía propia del contratista». La Ley 80 de 1993 también se ocupó del contrato de prestación de servicios. En efecto, el numeral 3 del artículo 32 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública lo definió de la siguiente forma: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 fue declarado exequible por la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997, con ponencia de Hernando Herrera Vergara. En la mencionada providencia, entre otras, se precisó: «Así, por ejemplo, la decisión de contratar o de no hacerlo no es una opción absolutamente libre sino que depende de las necesidades del servicio; de igual modo, la decisión de con quién se contrata debe corresponder a un proceso de selección objetiva del contratista, en todos los eventos previstos en la ley; y tampoco pueden comprender el ejercicio de funciones públicas de carácter

permanente, de manera que, la relación jurídica con quien se contrata es totalmente distinta a la que surge de la prestación de servicios derivada de la relación laboral y de los elementos propios del contrato de trabajo. (…) Página 9 de 22 El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales. El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada (…). b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la

modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Página 10 de 22 (…) En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente (…) [L]a Corte encuentra que la restricción demandada hace prevalecer el respeto al derecho a la igualdad en tanto que sólo autoriza la contratación por prestación de

servicios de personas naturales cuando las actividades de administración o funcionamiento de la entidad “no puedan celebrarse con personal de planta”, precisamente para evitar que al mismo tiempo personal de planta y contratistas realicen idénticas labores en igualdad de condiciones pero con tratamientos laborales distintos, en desmedro de los contratistas». Finalmente, en lo que tiene que ver con el tangencial recuento del desarrollo normativo de la tipología convencional en comento, el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015 establece que los «servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la Entidad Estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales». De lo expuesto, se concluye cuanto sigue: a) Los contratos de prestación de servicios tienen por objeto «desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», como lo dispone el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. b) Los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión implican la realización de actividades intelectuales (diferentes a la consultoría), Página 11 de 22 inmateriales u operativas, logísticas o asistenciales, según lo previsto en el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015. c) Pueden suscribirse con personas naturales o jurídicas que estén en «capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate», en

aplicación de lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015. d) Solo pueden celebrarse con personas naturales cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad i) no pueden realizarse con el personal de planta o ii) requieran conocimientos especializados (artículo 32 de la Ley 80 de 1993). e) Se deben celebrar por el término estrictamente indispensable, en virtud de lo estatuido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, lo cual debe ser determinado durante la planeación del contrato, según la necesidad identificada la entidad estatal contratante. f) El contratista cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, autonomía e independencia en el cumplimiento de las obligaciones a su cargo. En consecuencia, al no haber subordinación entre las partes, la suscripción de un contrato de prestación de servicios no genera relación laboral entre ellas. Lo anterior, sin perjuicio del principio de primacía de la realidad sobre las formas previsto en los artículos 53 de la Constitución Política de 1991 y 23 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual fue y es ampliamente desarrollado por la jurisprudencia nacional. Sobre este punto, es importante resaltar dos aspectos. El primero es que, si bien en los contratos de prestación de servicios no existe subordinación, ello no implica que no pueda existir coordinación entre la ejecución de las actividades convencionales y el cumplimiento de las funciones a cargo de la entidad estatal. «Sería absurdo [por ejemplo] que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas

sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales»7. 7 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sentencia IJ-0039 del 18 de noviembre de 2003, con ponencia de Nicolás Pájaro Peñaranda. Página 12 de 22 El segundo es que, como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-056 del 22 de febrero de 1993, con ponencia de Eduardo Cifuentes Muñoz, la «condición de contratista independiente de quien es parte en un contrato administrativo de prestación de servicios - así como la prohibición de que su contenido equivalga o se asimile a la de un contrato de trabajo - no permite calificarlo como destinatario de los indicados principios mínimos referidos en el citado artículo 53 de la Constitución Política. De otra parte, e