CCE - Concepto 063 de 2022

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PUEBLOS INDÍGENAS – Convenio No. 169 de la OIT – Compromisos Con la suscripción del Convenio No. 169 de 1989 «Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes» de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, incorporado al bloque de constitucionalidad mediante la Ley 21 de 1991, «Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ava reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989», el Estado colombiano se comprometió a promover el desarrollo de los pueblos indígenas con acciones concretas dirigidas al reconocimiento de sus derechos y el respeto de su integridad, entre otros compromisos adquiridos. Al respecto, la Ley 21 de 1991, en el artículo 2, prescribe: Artículo 2. En virtud de lo anterior, el Estado colombiano se comprometió a implementar las acciones necesarias para garantizar que los pueblos indígenas fueran respetados en igualdad de condiciones, promover sus derechos, respetar su identidad, sus costumbres y tradiciones, de modo que se eliminen las diferencias existentes entre sus miembros y los demás grupos sociales. El cumplimiento de este compromiso ha requerido de la creación de un marco jurídico legal y reglamentario que permita desarrollar las acciones que se ameritan. Es esta la principal razón por la que en el ordenamiento jurídico colombiano existen múltiples disposiciones dirigidas a satisfacer en diferentes contextos derechos de los pueblos indígenas. La normativa que

al efecto hoy día se encuentra vigente ha repercutido en el ámbito de la contratación pública en gran medida porque las actuaciones orientadas a la satisfacción de derechos en situaciones concretas requieren de la concertación entre las comunidades indígenas y las entidades estatales. ASOCIACIONES DE CABILDOS Y/O AUTORIDADES TRADICIONALES – Contratación directa – Decreto 1088 de 1993 – Decreto 252 de 2020 A las normas analizadas se suma el Decreto 252 de 2020, expedido por el Gobierno Nacional, que adicionó el artículo 10 del Decreto 1088 de 1993, el cual establece que los negocios jurídicos de esas asociaciones –de cabildos y/o de autoridades tradicionales– se rigen por el derecho privado. La modificación efectuada por el Decreto 252 de 2020, consistió en la adición un parágrafo, que establece la posibilidad de que entidades estatales celebren convenios o contratos de manera directa con las Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales y Organizaciones Indígenas, sin limitaciones en cuanto al objeto del contrato o por la fuente de los recursos.En este punto es necesario recordar que las Organizaciones Indígenas se mencionaron en el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 que, entre otros, regula los convenios solidarios entre los municipios y distritos con diferentes agrupaciones indígenas, autorizando que este tipo de contrato sea celebrado con «organizaciones indígenas», cabildos y autoridades indígenas. Como se advierte, allí no se otorgó personería jurídica ni capacidad jurídica general a estas formas de organización indígena, sino que se les asignó la capacidad jurídica contractual concreta para un negocio jurídico específico, celebrado con entidades de derecho público que tienen capacidad para contratar, de conformidad con el artículo 2 de la Ley

ni capacidad jurídica general a estas formas de organización indígena, sino que se les asignó la capacidad jurídica contractual concreta para un negocio jurídico específico, celebrado con entidades de derecho público que tienen capacidad para contratar, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. En cambio, el artículo 1 del Decreto 252 de 2020 permite que las Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas y las Organizaciones Indígenas contraten con las entidades estatales definidas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, y además puedan hacerlo de manera directa –sin necesidad de participar en licitaciones u otro proceso de selección–, pero condicionado a la composición de esas organizaciones, cuyos miembros deben ser, exclusivamente cabildos indígenas, resguardos indígenas, asociaciones de cabildos indígenas, asociaciones de autoridades indígenas y/o otras formas de autoridad indígena . En ese sentido, la norma le confirió a las Organizaciones Indígenas capacidad para contratar con el Estado y también autorizó a todas lasPágina 2 de 35 entidades estatales a contratar con ellas de manera directa. Por oposición, antes de esta norma solo podían celebrar convenios solidarios con municipios y distritos. En todo caso, el Decreto 252 de 2020 no califica a las Organizaciones Indígenas como entidades estatales, ni regula su naturaleza o régimen legal, sino que establece la regulación indicada en materia contractual.

Conforme se viene explicando, son varias las normas que regulan la posibilidad de que entidades estatales celebren contratos con las diferentes instancias de representación y organismos asociativos de las comunidades indígenas. Entre estas resultan particularmente relevantes los decretos autónomos 1088 de 1993, 252 de 2020 y 1953 de 2014, que han habilitado a las Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas, organizaciones indígenas, territorios indígenas implementados de manera transitoria y asociaciones de resguardos indígenas, capacidad jurídica para celebrar contratos o convenios de manera directa con entidades estatales. CABILDOS INDÍGENAS – Capacidad contractual – Ley 2160 de 2021 – Contratación Directa Otro de los sujetos a los que las normas analizadas en el acápite anterior otorgan capacidad para contratar con entidades estatales son los Cabildos Indígenas. No obstante, en el caso de estos, tal como se desprende del artículo 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 de 2012, tal capacidad se encontraría limitada a lo establecido por los numerales 16 y 18 de dicha norma, es decir, la celebración de convenios solidarios, de uso de bienes públicos y/o de usufructo comunitario con las entidades territoriales del nivel municipal. Esto además por cuanto, a pesar de que el Decreto 1071 de 2015 defina a los cabildos indígenas como entidades públicas especiales, el artículo 2 de la

Ley 80 de 1993 no los reconoce como entidades estatales. Fuera del artículo 2 de la Ley 136 de 1994, solo el parágrafo del artículo 10 del Decreto 1088 de 1993, adicionado por el Decreto 252 de 2020, permitía a los cabildos indígenas participar de contratos estatales, sin embargo, dicha norma exige que comparezcan a través de una asociación de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales, conforme se explicó en el numeral anterior. En este escenario en el que no existe una norma que permita que los cabildos indígenas individualmente considerados sean parte en contratos estatales–distintos de convenios solidarios y los de uso o usufructo de bienes públicos–, se promulga la Ley 2160 de 2021 «por medio del cual se modifica la ley 80 de 1993 y la ley 1150 de 2007». Uno de los objetivos de esta norma, conforme se desprende de la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley, es asignar capacidad jurídica a los cabildos indígenas, comoquiera que el marco jurídico existente no la contemplaba, lo que significaba una limitante para el «[…] desarrollo de programas o inversión de recurso en beneficio de las comunidades indígenas como sujetos de especial protección» . CONTRATACIÓN DIRECTA – Decretos autónomos – Vigencia Es importante hacer énfasis en que la adecuada implementación de la contratación directa regulada por el Decreto 1088 de 1993, adicionado por Decreto 252 de 2020 y la Ley 2160 de 2021, exige tener

especial cuidado sobre la aplicación de los requisitos que consagran una y otra normativa, de tal manera que esta se haga en el marco de su ámbito de aplicación. Esto por cuanto, por ejemplo, el Decreto 1088 de 1993 no puede servir de fundamento a una contratación directa entre una entidad estatal y un Cabildo Indígena, ni siquiera estando su objeto relacionado con el fortalecimiento del gobierno propio, ya que esta norma no aplica a los cabildos individualmente considerados. Del mismo modo, no podría celebrarse un contrato de manera directa con un Cabildo Indígena con sustento en el literal L) del artículo 2-4 de la Ley 1150 de 2007, si su objeto no está relacionado con elPágina 3 de 35 fortalecimiento del gobierno propio, la identidad cultural o la garantía de los derechos de los pueblos indígenas. En síntesis, estima esta Agencia que no existe contrariedad entre el parágrafo del artículo 10 del Decreto 1088 de 1993, adicionado por el Decreto 252 de 2020 y el literal L) del artículo 2-4 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por la Ley 2160 de 2021, comoquiera que son normas que tienen ámbitos de aplicación distintos. En ese sentido, lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 2160 de 2021 conduce a que los mencionados decretos fueron objeto de derogatoria, comoquiera que, si bien estos, al igual que la Ley 2160 de 2021 establecen la posibilidad de celebrar contratos de manera directa con organismos que representan a los pueblos indígenas, aplican en razón de supuestos distintos y respecto de sujetos con naturaleza jurídica disímil. En conclusión, ante la persistencia de la omisión legislativa con relación a la implementación de las entidades territoriales indígenas, el

respecto de sujetos con naturaleza jurídica disímil. En conclusión, ante la persistencia de la omisión legislativa con relación a la implementación de las entidades territoriales indígenas, el Decreto 1088 de 1993, adicionado por el Decreto 252 de 2020 continúan siendo aplicables, por lo que a la fecha, son normas que coexisten en el ordenamiento jurídico vigente con el literal L) del artículo 2-4 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por la Ley 2160 de 2021, y que, por tanto, pueden ser válidamente aducidas, dentro de sus respectivos ámbitos de aplicación. Una vez el Congreso de la República haga cesar dicha omisión, otro será el análisis respecto de la vigencia de los mencionados decretos. CONTRATACIÓN DIRECTA – Pueblos indígenas – Regímenes – Ámbito de aplicación Conforme a lo expuesto, la Ley 2160 de 2021 modificó los artículos 6 y 7 de la Ley 80 de 1993, asignando capacidad jurídica para suscribir contratos estatales a los Cabildos Indígenas, las Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas y los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras regulados por la Ley 70 de 1993. Dicha norma, además adicionó el artículo 24 de la Ley 1150 de 2007, introduciendo unas causales de contratación directa que aplican de manera especifica a algunos de los nuevos sujetos a los que se asigna capacidad jurídica. Respecto de los

Cabildos Indígenas y las Autoridades Tradicionales Indígenas se adicionó el literal L), norma que establece una causal de contratación directa que opera solamente respecto de estos sujetos, siempre que el objeto contractual esté relacionado con el fortalecimiento del gobierno propio, la identidad cultural y los derechos de los pueblos indígenas. Por su parte, la contratación directa que permite el Decreto autónomo 1088 de 1993, modificado por el 252 de 2020, solo aplica respecto Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales –art. 2 y ss. D. 1088 de 1993– y Organizaciones Indígenas – conformadas exclusivamente por cabildos, resguardos, asociaciones de cabildos, asociación de autoridades u otra forma de autoridad indígena propia–, esto es, sujetos diferentes a los establecidos a los que se refiere la Ley 2160 de 2021. Adicionalmente, la contratación directa regulada por el Decreto 1088 de 1993 no exige un relacionamiento del objeto contractual con algún tema específico. De acuerdo con lo anterior, el Decreto 1088 de 1993, modificado por el Decreto 252 de 2020 y la Ley 2160 de 2021 regulan escenarios de contratación directa distintos, en la medida en que proceden en atención a supuestos disimiles y operan respecto de sujetos diferentes, lo que significa que difieren en su ámbito de aplicación. Esto implica que, lo dispuesto en los referidos decretos autónomos no resulta contrario a las disposiciones introducidas por la mencionada ley, la cual introduce una

posibilidad de celebrar contratos de manera directa, al margen de la ya contemplada por el Decreto 1088 de 1993. En ese sentido, a la fecha, resulta valido que se celebren contratos de manera directa conforme a una u otra normativa, siempre que se respeten sus respectivos ámbitos de aplicación, exigiendo los requisitos y formalidades pertinentes conforme a cada normativa. En todo caso, se aclara que, la vigencia de los Decreto 1088 de 1993 y 252 de 2020, en tanto reglamentos constitucionales autónomos, así como la posibilidad de suscribir contratos de manera directa en aplicación de los mismos, está supeditada a la permanencia de la omisión legislativa existente conPágina 4 de 35 relación a la implementación de los territorios indígenas, a la que se refirió la Corte Constitucional en las sentencias C-489 de 2012 y C-617 de 2015, circunstancia que permitió el ejercicio de la competencia establecida en el artículo 56 transitorio de la Constitución Política. Al no haber expedido el Legislador una norma en este sentido, dichos decretos continúan vigentes al no haber desaparecido sus fundamentos de hecho.Página 5 de 35 Bogotá, 15 Marzo 2022 Doctor James Eduardo Medina Cruz Alcalde Municipal de Jambaló Jambaló, Cauca Concepto C – 063 de 2022

Temas:

PUEBLOS INDÍGENAS – Convenio No. 169 de la OIT –

Compromisos / ASOCIACIONES DE CABILDOS Y/O

AUTORIDADES TRADICIONALES – Contratación directa – Decreto 1088 de 1993 – Decreto 252 de 2020 / CABILDOS INDÍGENAS – Capacidad contractual – Ley 2160 de 2021 – Contratación Directa / CONTRATACIÓN DIRECTA – Decretos autónomos – Vigencia / CONTRATACIÓN DIRECTA – Pueblos indígenas – Regímenes – Ámbito de aplicación Radicación: Respuesta a consulta # P20220126000640

Estimado Señor Medina: La Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 26 de enero de 2022, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.

1. Problemas planteados Sobre las causales de contratación directa creadas por la Ley 2160 de 2021, usted realiza las siguientes preguntas: «¿1. Al disponer el numeral 4 del artículo 2º de la ley 2160 de 2021 Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa solamente procederá en los siguientes casos: L). Los contratos o convenios que las entidades estatales suscriban con los cabildos Indígenas y las Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas, cuyo objeto esté relacionado con elPágina 6 de 35 fortalecimiento del Gobierno Propio, la identidad cultural, el ejercicio de la autonomía, y/o la garantía de los Derechos de los Pueblos Indígenas, debe entenderse que no se podrán celebrar contratos ni convenios con los Cabildos

Indigenas, que tengan como objeto adelantar obras públicas u otros objetos contractuales en beneficio de las comunidades indígenas y del Municipio?; es decir, que los objetos de tales contratos y convenios estrictamente deben estar relacionados con el fortalecimiento del Gobierno Propio, la identidad cultural, y el ejercicio de la autonomía de las Autoridades Indígenas? ¿2, Con lo anteriormente expuesto y teniendo en cuenta de que el artículo 5º de la ley 2160 de 2021 dispone que dicha ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, significa que las normas de la ley 1551 de 2012 que autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de acción comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la mínima cuantía, quedan derogadas? ¿3.Con fundamento en el anterior razonamiento y teniendo en cuenta de que existe una aparente contradicción entre lo dispuesto en el artículo 2º , numeral 4, literal L) del artículo 2º de la ley 2160 de 2021 y el artículo 1º del Decreto 252 de 2020, que le adicionó un Parágrafo al artículo 10 del Decreto 1088 de 1993, mediante el cual se autoriza a las organizaciones indígenas, para celebrar contratos o convenios de manera directa con las entidades estatales de acuerdo con lo contemplado en el presente artículo y en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, exigiendo como requisito únicamente que estén conformadas exclusivamente por cabildos indígenas, resguardos

indígenas, asociaciones de cabildos, asociación de autoridades u otra forma de autoridad indígena propia., también queda derogado por la ley 2160 de 2021; es decir que no se podrá celebrar ningún tipo de contrato y convenio con los Cabildos Indígenas sino únicamente, aquellos cuyo objeto estén relacionados con el fortalecimiento del Gobierno Propio, la identidad cultural, y el ejercicio de la autonomía de las Autoridades Indígenas? ¿ 4. En resumen señora Subdirectora, con todo, respecto quiero que se aclare tanto para las autoridades Municipales como para las Autoridades Indígenas, si la ley 2160 de 2021, derogó todas las normas que autorizan celebrar contratos y convenios de manera directa con los Cabildos y demás Organizaciones Indígenas, como también con las Juntas de Acción Comunal, especialmente, las contempladas en la ley 1551 de 2012 y el Decreto 252 de 2020?».

2. Consideraciones Para responder a las preguntas planteadas se abordarán los siguientes temas: i) naturaleza jurídica y capacidad contractual de las diferentes formas de organización de la población indígena; ii) contratación con territorios indígenas, asociaciones de cabildos y/o autoridades tradicionales, resguardos, asociaciones de resguardos y organizaciones indígenas; iii) contratación directa con Cabildos Indígenas y Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas; iv ) vigencia y ámbito de aplicación de la Ley 2160 de 2021 y los DecretosPágina 7 de 35

autónomos 1088 de 1993 y 252 de 2020; y v) celebración directa de convenios solidarios con organismos de acción comunal para el desarrollo de obras hasta por la mínima cuantía. La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en el concepto con radicado No. 4201912000004171 del 11 de septiembre de 2019, reiterado y desarrollado en los conceptos No. 4201913000006260 del 03 de octubre de 2019, 4201913000005753 del 4 de octubre de 2019, 4201913000006529 del 21 de octubre de 2019, 4201913000006859 del 19 de noviembre del 2019, 4201913000007429 del 25 de noviembre de 2019, C-235 del 13 de marzo de 2020, C-361 del 22 de julio de 2020, C-499 del 19 de agosto de 2020, C-590 del 31 de agosto de 2020, C-677 del 10 de noviembre de 2020 y C-213 del 13 de mayo de 2021, C-305 del 20 de mayo de 2021, analizó el marco jurídico relacionado con la contratación por parte de indígenas, y las normas y jurisprudencia sobre la materia. Particularmente, en los conceptos C-718 del 23 de enero de 2022, C720 del 25 de enero de 2022 y C-731 del 26 de enero de 2022, se estudiaron temas relacionados con la aplicación de la Ley 2160 de 2022. De otra parte, en los

conceptos No. 4201913000006135 del 10 de septiembre de 2019, 4201912000004117 del 17 de septiembre de 2019, C–140 del 31 de abril de 2020, C–223 del 29 de abril de 2020, C–477 del 27 de julio de 2020, C–656 del 17 de noviembre de 2020, C–763 del 7 de enero de 2021, C-785 del 18 de enero de 2021, C–155 del 14 de abril de 2021, C-364 del 28 de julio de 2021, C-394 del 17 de septiembre de 2021 y C-627 del 25 de octubre de 2021 se analizaron temas relacionados con los convenios solidarios y su alcance. Algunos de los argumentos expuestos en estos conceptos se retoman y se complementan a continuación.

2.1. Naturaleza jurídica y capacidad contractual de las diferentes formas de organización de la población indígena Con la suscripción del Convenio No. 169 de 1989, «Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes» de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, incorporado al bloque de constitucionalidad1 mediante la Ley 21 de 1991, «Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ava reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989», el Estado colombiano se comprometió a promover el desarrollo de los pueblos indígenas con acciones concretas dirigidas al reconocimiento de sus derechos y el respeto de su integridad, entre otros compromisos adquiridos. Al respecto, el artículo 2 de la Ley 21 de 1991 prescribe que:

1 Constitución Política: «Artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el

integridad, entre otros compromisos adquiridos. Al respecto, el artículo 2 de la Ley 21 de 1991 prescribe que:

1 Constitución Política: «Artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. »Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia [...]».Página 8 de 35

1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.

2. Esta acción deberá incluir medidas: a). Que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; b). Que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c). Que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.

En virtud de lo anterior, el Estado colombiano se comprometió a implementar las

acciones necesarias para garantizar que los pueblos indígenas fueran respetados en igualdad de condiciones, promover sus derechos, respetar su identidad, sus costumbres y tradiciones, de modo que se eliminen las diferencias existentes entre sus miembros y los demás grupos sociales. El cumplimiento de este compromiso ha requerido la creación de un marco jurídico legal y reglamentario que permita desarrollar las acciones pertinentes para alcanzar dicha finalidad. Esta es la razón por la que en el ordenamiento jurídico colombiano existen múltiples preceptos dirigidos a promover en diferentes contextos los derechos de los pueblos indígenas. Dentro de los ámbitos en los que han incidido estas disposiciones se encuentra el de la contratación pública, en la medida en que la s actuaciones orientadas a la satisfacción de derechos de los pueblos indígenas en situaciones concretas requieren de la concertación entre las comunidades indígenas y las entidades estatales, lo que ha suscitado la necesidad de un tratamiento jurídico particular para tales acuerdos. Esto ha generado que diversas disposiciones reconozcan la posibilidad de celebrar convenios o contratos que involucran como cocontratantes de las entidades estatales a diferentes instancias de representación de las comunidades indígenas. Para tales efectos, el legislador ha atribuido capacidad jurídica y contractual a diversas formas organizativas de los pueblos indígenas, estableciendo unos supuestos de hecho y requisitos con sujeción a los cuales procede la celebración de acuerdos de naturaleza contractual con dichos agentes.

Debido a lo anterior, en varias disposiciones dirigidas a garantizar la igualdad material, procurar la satisfacción de derechos sociales, económicos y culturales de las comunidades, así como a la preservación de la identidad social y cultural de los pueblosPágina 9 de 35 indígenas, se han regulado algunos aspectos contractuales en relación con sus órganos representativos. Sin embargo, está regulación se torna dispersa dado que el grueso de las disposiciones en las que se sustentan las modalidades contractuales y la capacidad para celebrarlas se encuentra en varios cuerpos normativos que aplican a distintos entes estatales, obedecen a contextos disímiles y tienen naturaleza normativa diferente. Las disposiciones que integran este marco jurídico heterogéneo, si bien contemplan la posibilidad de que las entidades estatales celebren contratos o convenios con las autoridades y mecanismos asociativos de las comunidades indígenas, las supeditan a unas condiciones especiales propias de cada ámbito normativo. De este marco jurídico hacen parte normas relevantes como el artículo 329 constitucional, las Leyes 80 de 1993, 136 de 1994– modificada por la Ley 1551 de 2012– los Decretos 1088 de 1993, 1953 de 2014 y 252 de 2020, entre otras disposiciones a las que recientemente se les ha añadido la Ley 2060 de 2021. Para efectos del presente concepto, con el propósito explicar con claridad la postura que se expone, se estima necesario dividir el análisis requerido de las mencionadas disposiciones, por lo que a

continuación se desarrollarán dos acápites, uno dirigido a precisar el alcance de las normas expedidas hasta el 2020, y otro para explicar el alcance de la Ley 2160 de 2021, recientemente sancionada.

2.1.1. Contratación con territorios indígenas, asociaciones de cabildos y/o autoridades tradicionales, resguardos, asociaciones de resguardos y organizaciones indígenas. Contexto normativo previo a la expedición de la Ley 2160 de 2021.

En relación con las formas de organización indígena, la Constitución Política de 1991 dispuso que la conformación de las entidades territoriales indígenas se realizaría conforme a lo dispuesto en la Ley de Ordenamiento Territorial – LOT. El artículo 329 de la Constitución prescribe lo siguiente: La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial. Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable. La ley definirá las relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte. Parágrafo. En el caso de un territorio indígena que comprenda el territorio de dos o más departamentos, su administración se hará por los consejos indígenas en coordinación con los gobernadores de los respectivos departamentos. En caso

de que este territorio decida constituirse como entidad territorial, se hará con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el inciso primero de este artículo.Página 10 de 35 Esta norma dispuso que la conformación de las entidades territoriales indígenas se realizaría de acuerdo con lo indicado en la Ley de Ordenamiento Territorial. No obstante, mientras esa ley era expedida por el Congreso de la República, la Constitución dispuso un mecanismo para poner en funcionamiento los territorios indígenas de manera transitoria. En efecto, el artículo 56 transitorio de la Constitución Política prescribe que « Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales». De este modo, basados en el artículo 56 de la Constitución Política, en junio de 1993 se expidió el Decreto 1088, «Por el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas», que otorgó a los cabildos y/o autoridades indígenas la posibilidad de conformar asociaciones, atribuyéndoles estas últimas la naturaleza de entidades de derecho público, de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Al respecto, la disposición prescribe: Artículo 1° Aplicabilidad. Los Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas, en representación de sus respectivos territorios indígenas, podrán conformar asociaciones de conformidad con el presente Decreto. Artículo 2° Naturaleza Jurídica. Las asociaciones de que trata el presente Decreto, son entidades de Derecho Público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.

asociaciones de conformidad con el presente Decreto. Artículo 2° Naturaleza Jurídica. Las asociaciones de que trata el presente Decreto, son entidades de Derecho Público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Con base en lo anterior, los cabildos y las autoridades tradicionales indígenas pueden asociarse en representación de sus territorios, y esas asociaciones tienen la naturaleza de ser entidades de derecho público de carácter especial, que gozan de personería jurídica y tienen capacidad para adquirir obligaciones. Posteriormente, se expidió el Decreto 2164 de 1995, «Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional», norma compilada por el Decreto 1071 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural», y contiene las definiciones de resguardo, cabildo y autoridad indígena: Artículo 2.14.7.5.1. Naturaleza Jurídica. Los resguardos indígenas son propiedad colectiva de las comunidades indígenas en favor de las cuales se constituyen y conforme a los artículos 63 y 329 de la Constitución Polít