CCE - Concepto 215 de 2020

CCE-DES-FM-17

DECRETO 092 DE 2017 – Contrato de colaboración – Definición Los contratos del artículo 2 tienen como objeto promover acciones de fomento social en beneficio de los sectores más desprotegidos de la población, previstas en los planes de desarrollo, motivo por el cual no dan lugar a una contraprestación directa a favor de la entidad y tampoco a una relación conmutativa entre esta y la ESAL, toda vez que el beneficio real y directo lo recibirán, en últimas, los terceros beneficiarios de este tipo de acciones de fomento. Para celebrar estos contratos, según lo establece el artículo 3 del Decreto 092 de 2017, por regla general, la entidad debe adelantar un proceso competitivo para seleccionar la entidad sin ánimo de lucro contratista. En particular, debe verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que el objeto del contrato corresponda a programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional o Seccional de Desarrollo; y ii) que no haya una contraprestación directa a favor de la Entidad Estatal, es decir que el programa o actividad a desarrollar este dirigida al beneficio de la población en general, ya que cuando se adquieren bienes o servicios o ejecuta obras en una relación conmutativa, las normas aplicables son las de la Ley 80 de 1993. Solo cuando se reúnan estas condiciones será procedente la celebración de estos contratos, de lo contrario se deben aplicar las normas del estatuto de contratación pública, adicionalmente se requiere de autorización previa y expresa del representante legal de la entidad estatal. DECRETO 092 DE 2017 – Convenio de asociación – Definición De otro lado, los convenios de asociación «[t]ienen como finalidad que la entidad estatal,

cualquiera que sea su naturaleza y orden administrativo, se asocien con personas jurídicas particulares para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones asignadas a aquellas conforme a la Constitución y a la Ley». DECRETO 092 DE 2017 – Aplicación – Concepto «Gobierno» – Norma particular En conclusión, atendiendo a una interpretación amplia del concepto «Gobierno», las entidades que pueden suscribir los negocios jurídicos a los que se refiere el artículo 355 de la Constitución son las que pertenecen a la Rama Ejecutiva del poder público, independientemente de su régimen general de contratación. En ese sentido, en el ámbito de aplicación no se encuentran incluidas las demás ramas del poder público, ni los entes autónomos, por lo que no pueden acudir a este régimen de contratación las ramas legislativa y judicial, ni los órganos de control y electoral. Eso fue lo que se quiso decir en el concepto del 12 de diciembre de 2019, dictado en el radicado No. 2201913000009196. LEY 2005 DE 2019 – Industria panelera – Regulación La Ley 2005 de 2019 se expidió para promover la industria panelera y sus componentes, como la producción, distribución, comercialización, insumos, entre otros . La norma se refiere a diversos aspectos relacionados con la panela y su producción, esto es, el trapiche y los descuentos tributarios que se deben aplicar para incentivar el mercado y el consumo de este producto. A su vez, otorga beneficios a los campesinos, artesanos y emprendedores respecto de los costos y también facilidades en el registro sanitario; y dispone que el Gobierno dará apoyo a los pequeños

productores, así como la inclusión de la panela en los servicios de cafetería o restaurante de sus entidades. Finalmente, las entidades territoriales deben promover la industria de la panela, con esquemas asociativos locales o regionales para generar economías de escala que permitan la reducción de costos y mayor comercialización. Página 1 de 22 LEY 2005 DE 2019 – Industria Panelera – Actividades – Plan de desarrollo – Decreto 092 de 2017 Por consiguiente, si las actividades incluidas en el plan de desarrollo de los municipios y departamentos para la promoción de la actividad panelera, particularmente los contratos para dar en comodato terrenos, construir plantas y crear fondos de emprendimiento, están relacionadas con las funciones de los municipios y departamentos, de acuerdo con el artículo 5 del Decreto 092 de 2017; y si las asociaciones de productores de trapiches de economía campesina y/o con federaciones de productores de panela tienen la calidad de entidad sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad; entonces las entidades tendrían varias alternativas para contratarlas: i) directamente, según el artículo 13 de la Ley 2005 de 2019 y de acuerdo con la modalidad de contratación directa del numeral 4, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, o ii) celebrar un convenio para ejecutar esas actividades para la promoción de la panela, regido por el Decreto 092 de 2017, el cual regula procedimientos competitivos y no competitivos para la celebración. Bogotá D.C., 31/03/2020 Hora 17:8:44s N° Radicado: 2202013000002341 Señor Carlos Fernando Mayorga Morales Ciudad Concepto C ─ 215 de 2020

Temas: DECRETO 092 DE 2017 – Contrato de colaboración / DECRETO 092 DE 2017 – Convenio de asociación – Definición – Aplicación – Concepto «Gobierno» – Norma particular / LEY 2005 DE 2019 – Industria panelera – Regulación / LEY 2005

DE 2019 – Industria Panelera – Actividades – Plan de desarrollo – Decreto 092 de 2017

Radicación: Respuesta a consulta # 4202013000001061

Estimado señor Mayorga, La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 14 de febrero de 2020, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.

1. Problema planteado Usted realiza la siguiente pregunta: ¿El Decreto 092 de 2017 es aplicable a los convenios celebrados directamente en virtud del artículo 13 de la Ley 2005 de 2019?

2. Consideraciones Página 2 de 22 2.1.Los artículos 355 de la Constitución Política y 96 de la Ley 489 de 1998

La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, en el concepto con radicado No. C - 070 de 2020, reiterado y desarrollado en los conceptos identificados con radicado No. C - 081 y C - 094 de 2020, estudió la aplicación del Decreto 092 de 2017. La tesis desarrollada se expone a continuación. El artículo 355 de la Constitución Política prohíbe a las ramas y órganos del poder

público decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. Igualmente, establece que las entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal podrán con sus propios recursos, contratar con ESAL con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo1. Por otra parte, la Ley 489 de 1998, en el artículo 962, permite a las entidades públicas en general, es decir, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas. Ambas figuras tienen como fin desarrollar conjuntamente actividades relacionadas con los cometidos y funciones legales asignadas a la entidad. El Gobierno nacional, en desarrollo del artículo 355 de la Constitución, expidió el Decreto 092 de 2017, que dispone las reglas para las contrataciones que realicen las entidades con las ESAL. El Decreto regula dos eventos: i) los contratos de interés público con el fin impulsar programas y actividades de interés público de acuerdo con el Plan Nacional o los planes seccionales de desarrollo, en los términos del artículo 355 de la Constitución Política; y ii) los convenios de asociación, para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con las funciones de las entidades estatales, en desarrollo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998. Los primeros están regulados en el artículo 2º del Decreto 092 de 2017, mientras que los segundos en los artículos 5, 6, 7 y 8 ibidem. Es 1 Sobre esta norma consultar los conceptos del 8 de octubre de 2019, con radicado

2201913000007532, y del 20 de diciembre de 2019, cuyo radicado es el No. 4201913000008240. 2 «Articulo 96. Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley. »Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes». Página 3 de 22 posible diferenciar, pues, los convenios de asociación, regulados en el artículo 5, de los contratos establecidos en el artículo 2 del Decreto 092 de 20173. Los contratos del artículo 2 tienen como objeto promover acciones de fomento social en beneficio de los sectores más desprotegidos de la población, previstas en los planes de desarrollo, motivo por el cual no dan lugar a una contraprestación directa a favor de la entidad y tampoco a una relación conmutativa entre esta y la ESAL, toda vez que el beneficio real y directo lo recibirán, en últimas, los terceros beneficiarios de este tipo de acciones de fomento. Para celebrar estos contratos, según lo establece el artículo

3 del Decreto 092 de 2017, por regla general, la entidad debe adelantar un proceso competitivo para seleccionar la entidad sin ánimo de lucro contratista. En particular, debe verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que el objeto del contrato corresponda a programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional o Seccional de Desarrollo; y ii) que no haya una contraprestación directa a favor de la Entidad Estatal, es decir que el programa o actividad a desarrollar este dirigida al beneficio de la población en general, ya que cuando se adquieren bienes o servicios o ejecuta obras en una relación conmutativa, las normas aplicables son las de la Ley 80 de

1993. Solo cuando se reúnan estas condiciones será procedente la celebración de estos contratos, de lo contrario se deben aplicar las normas del estatuto de contratación pública, adicionalmente se requiere de autorización previa y expresa del representante legal de la entidad estatal.

De otro lado, los convenios de asociación «[t]ienen como finalidad que la entidad estatal, cualquiera que sea su naturaleza y orden administrativo, se asocien con personas jurídicas particulares para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones asignadas a aquellas conforme a la Constitución y a la Ley»4. En estos convenios no existe contraprestación o pago, sino aportes, los cuales están dirigidos, exclusivamente, a lograr la ejecución del convenio y no a remunerar la actividad o actuaciones del asociado. De todos modos, la entidad debe adelantar un proceso competitivo, salvo cuando la ESAL comprometa recursos en dinero para la ejecución de estas actividades, en una proporción no inferior al 30% del valor total del

convenio. El convenio de asociación no es conmutativo, y por tanto, la entidad no instruye al contratista para desarrollar los programas o actividades previstas, sino que se asocia con él para el cumplimiento de objetivos comunes5. 3 En el concepto emitido el 5 de febrero de 2019, dentro del radicado No. 2201913000000663, se dijo: «Los convenios de asociación del artículo 5 son distintos a los contratos de colaboración del artículo 2 del Decreto 092 de 2017». 4 Colombia Compra Eficiente. Concepto del 3 de septiembre de 2019. Radicado No. 2201913000006512. Página 4 de 22 La normativa vigente no impide que varias entidades suscriban conjuntamente el convenio de asociación y tampoco que dos o más ESAL pueden hacerlo, a través de las figuras asociativas autorizadas por la ley, por ejemplo, como unión temporal o como consorcio6. Sin embargo, como el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 determina que el convenio busca el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que la ley les asigna a las entidades estatales, lo cierto es que las funciones legales de las entidades estatales que suscriben conjuntamente el convenio deben coincidir. Igualmente, atendiendo a que los convenios de asociación «no estarán sujetos a competencia cuando la entidad sin ánimo de lucro comprometa recursos en dinero para la ejecución de esas actividades en una proporción no inferior al 30% del valor total del convenio», la o las entidades deben asegurarse de que su contratista, es decir, una o varias ESAL, aporten al menos el treinta por ciento del valor del convenio para celebrarlo

directamente. Además, en atención al inciso 2 del artículo 5 del Decreto 092 de 2017, deben «asegurarse que no haya otras ESAL que ofrezcan su compromiso de recursos en dinero en una proporción no inferior al 30% del valor total del convenio. En caso de que la entidad encuentre que más de una ESAL le ofrece al menos el 30% de recursos en dinero para el convenio de asociación, debe seleccionar objetivamente con cual asociarse»7. La noción «seleccionar de forma objetiva», contenida en la disposición sub examine no puede ser entendida como una remisión a las Leyes 80 de 1993 y 1150 de

2007. A lo que se refiere la norma es a que «la Entidad Estatal debe diseñar herramientas que permitan una comparación objetiva de las entidades sin ánimo de lucro para seleccionar objetivamente a aquella que tenga las mejores condiciones para alcanzar el resultado esperado con el proyecto de cooperación». Así lo establece la «Guía para la Contratación con Entidades sin Ánimo de Lucro y de Reconocida Idoneidad», elaborada por esta entidad. Según dicha Guía, la «Entidad Estatal no está obligada a hacer un proceso competitivo, pero debe garantizar que hace una selección objetiva en términos de la obtención de los objetivos del convenio de asociación». La 5 Sobre la naturaleza de los convenios de asociación, se reitera lo expuesto en el concepto del 19 de noviembre de 2019, expedido en el radicado No. 2201913000008611. 6 El numeral 16.9 de la Circular Externa Única de Colombia Compra Eficiente determina: «16.9 Uniones temporales y consorcios conformados por entidades sin ánimo de lucro

»El Decreto 092 de 2017 no restringe ninguna forma de asociación entre las entidades privadas sin ánimo de lucro, y prevé que los contratos y convenios que regula se sujetarán a las normas generales aplicables al Sistema de Compra Pública, es decir Ley 80 de 1993, salvo lo que de manera expresa esté regulado en dicho Decreto. La Ley 80 de 1993 establece las diferentes formas asociativas que pueden utilizar los proponentes para participar en los Procesos de Contratación. De esta forma, entidades privadas sin ánimo de lucro pueden constituirse como unión temporal o consorcio para efectos de la celebración de contratos de colaboración o convenios de asociación». 7 Colombia Compra Eficiente. Concepto del 19 de noviembre de 2019. Radicado No. 2201913000008611. Página 5 de 22 entidad puede tomar la decisión de acudir a los procesos de selección de contratistas que establece el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública o, incluso, al trámite que regula el artículo inciso 2 del artículo 2 del Decreto 092 de 2017. En suma, de acuerdo con los criterios de la Guía antes mencionada, «[l]as Entidades Estatales son autónomas en la configuración del proceso competitivo en desarrollo del artículo 5 del Decreto 092 de 2017». En todo caso, «el proceso competitivo que definan las Entidades Estatales para sus convenios de asociación debe garantizar la libre concurrencia y la pluralidad de interesados y la comparación objetiva de las ofertas, este procedimiento puede ser análogo a otros donde existe competencia, como la

licitación pública». Es importante aclarar que los negocios jurídicos que regula el Decreto 092 de 2017 «[…] son esencialmente distintos a los contratos para la adquisición y aprovisionamiento de bienes, obras o servicios regulados por el estatuto de contratación y [como tal] no hacen parte del sistema de compra pública. […] De acuerdo con lo anterior, si la entidad estatal adquiere o se abastece de un bien, obra o servicio en un contrato conmutativo en el cual el proveedor es una [ESAL], debe aplicar el régimen contenido en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, y no el Decreto 092 de 2017»8. Así lo consideró el Consejo de Estado9: Como ya se indicó, el objeto de los contratos que autoriza el inciso segundo del artículo 355 Superior, se limita a la realización de actividades o programas de interés público que, conforme a los planes de desarrollo, adelanten instituciones privadas sin ánimo de lucro. Aquellos que generan una contraprestación directa a favor de la entidad contratante y los que tienen por objeto desarrollar proyectos específicos, corresponden al giro normal de las funciones propias de la entidad estatal, y por lo tanto, se tipifican dentro de cualquiera de las modalidades de contratación de la ley 80 de 1.993, debiendo sujetarse a los procedimientos allí previstos, en especial los de escogencia del contratista. Cuando el artículo 355 autoriza a las entidades estatales a celebrar contratos para «impulsar» programas y actividades de interés público, se refiere a los del ente privado y no a los del Estado, pues respecto de éste el deber

constitucional es no sólo impulsarlos sino cumplirlos, conforme las disposiciones contractuales vigentes, como sería por ejemplo, contratos de prestación de servicios o de obra pública. 8 Cfr. Colombia Compra Eficiente. Concepto del 21 de agosto de 2019. Radicado No. 2201913000006047. 9 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 24 de febrero de 2005. Exp. 1.626, C.P. Gloria Duque Hernández. Página 6 de 22 De acuerdo con lo anterior, no todas las actividades que las entidades deben desarrollar para alcanzar sus objetivos misionales deben ejecutarse a través de la celebración de contratos de colaboración o convenios de asociación. Debe tenerse en cuenta que lo que determina la aplicación del Decreto 092 de 2017 no es únicamente el carácter de las ESAL sino el objeto del contrato o convenio que la entidad pretende adelantar. Por tanto, el hecho de que se trate de una entidad sin ánimo de lucro no implica que necesariamente deba celebrarse un contrato de colaboración o un convenio de asociación. Así lo reconoció la Corte Constitucional donde sostuvo lo siguiente: Las corporaciones o asociaciones sin ánimo de lucro han sido definas por la doctrina como personas jurídicas que surgen de la voluntad de un grupo de individuos que vinculan un capital a la obtención de un fin de interés general o de bienestar común no lucrativo, de manera que tienen como finalidad propia la satisfacción de intereses públicos y sociales. Sin embargo, el hecho que no persigan una finalidad lucrativa, no significa que no desarrollen actividades que generen utilidades, lo que pasa es que a

diferencia de las sociedades, el lucro o ganancia obtenida no se reparte entre sus miembros sino que se integra al patrimonio de la asociación para la obtención del fin deseado. Así, el elemento característico de las corporaciones o asociaciones sin ánimo de lucro radica, precisamente, en la determinación de sus miembros de desarrollar una actividad de interés general sin esperar a cambio repartición de utilidades en proporción a su aporte, ni la recuperación del mismo en el momento de su disolución o liquidación10. (Cursivas propias) Lo anterior se justifica en que la principal característica de las ESAL es la ausencia de lucro, es decir, las ganancias o beneficios económicos no están destinados a repartirse en favor de los miembros ni de terceros, sino que permanecen dentro de la entidad incrementando su patrimonio. Con todo, las ESAL sí pueden participar en igualdad de condiciones en procesos de contratación regidos por la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015, siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos en los documentos del proceso. Los convenios de asociación no procuran utilidades para la ESAL, pues en dicho caso se trataría de un contrato en el que se debe remunerar al contratista por los servicios prestados, el cual, por eso mismo, tiene un régimen legal distinto. 2.2.Ámbito de aplicación del Decreto 092 de 2017 La Agencia Nacional de Contratación Pública―Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el ámbito de aplicación del Decreto 092 de 2017, en el concepto del 12 de

10 Corte Constitucional. Sentencia C – 283 del 3 de mayo de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. Página 7 de 22 diciembre de 2019 ─Radicado No. 2201913000009196─, por lo que en esta ocasión se reiteran dichas consideraciones. En los antecedentes del Decreto 092 de 2017 se señala que, «[d]e acuerdo con el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política, el “Gobierno”, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con [ESAL] y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. Con todo, la expresión «Gobierno» no permite establecer cuáles son las entidades habilitadas para celebrar los negocios jurídicos que regula el Decreto 092 de 2017, en la medida en que no es claro si se hace referencia exclusiva al «Gobierno Nacional» o a las entidades que conforman la Rama Ejecutiva, así como tampoco es claro si se hace referencia a las entidades territoriales o a las entidades descentralizadas de este orden. Por esta razón, es necesario analizar el alcance de dicha expresión y, con fundamento en esto, responder la inquietud objeto del presente concepto. La reflexión conduce a examinar, en conjunto, el articulado de la Constitución Política. El artículo 115 ofrece una definición, de conformidad con la cual: «[…] [e]l Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o

Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno […]». Se trata de un concepto especial que no equivale al de «Administración Pública», pues los sujetos que conforman una y otro son diferentes, al punto que la mayoría de las entidades que integran a la «Administración Pública» no pertenecen al «Gobierno Nacional». De admitirse el anterior sentido, esto es que la expresión «Gobierno» del Decreto 092 de 2017 significa «Gobierno Nacional», la suscripción de los negocios jurídicos referidos en el artículo 355 de la Constitución se limitaría a quienes forman parte del Gobierno Nacional, esto es al Presidente, sus ministros y los directores de departamento administrativo. Por lo tanto, ninguna otra entidad de la «Administración Pública», por ejemplo, una descentralizada del nivel central, o una territorial y sus descentralizadas, podría celebrar negocios jurídicos con ESAL, pues, se insiste, los únicos autorizados serían los referidos funcionarios, pero, además, solo podrían hacerlo en forma conjunta, no individualmente, pues es reunidos que forman el «Gobierno Nacional». La Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 38, numeral 2, literal f –parcial–, de la Ley 489 de 1998. Para tales fines, distinguió entre «Gobierno» y «Administración Pública», señalando que el primero es la autoridad máxima de la Administración Pública, y reiterando lo dicho, en el sentido de que no todas las entidades que hacen parte de esta conforman el «Gobierno»: Página 8 de 22 Este plexo de normas superiores exige a la Corte estudiar si es posible entender que la Constitución distingue entre los conceptos de Rama

Ejecutiva, Gobierno y Administración Pública. Sobre el particular encuentra lo siguiente: Del artículo 115 puede inferirse que Gobierno es la cabeza de la Rama Ejecutiva y está conformado de manera general por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos; no obstante, para «cada negocio particular», el Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes constituyen el Gobierno. De esta manera, puede afirmarse que el Gobierno forma parte de la Rama Ejecutiva, como su cabeza, pero que no toda la Rama Ejecutiva conforma el Gobierno. El concepto de «Gobierno» y su distinción frente a las nociones de «Rama Ejecutiva» o de «Administración Pública» obedece a la índole política de la función propiamente gubernamental; en esta esfera de funciones, el Gobierno ejerce la dirección u orientación de toda la Rama Ejecutiva o de la Administración Pública, es decir, traza los rumbos y las metas hacia los cuales debe dirigirse su actividad. En cambio, las funciones no gubernamentales sino simplemente ejecutivas o administrativas carecen de este acento político. Así por ejemplo, las funciones presidenciales de inspección vigilancia y control son funciones de naturaleza administrativa, ya que por no involucrar el señalamiento de políticas, no corresponden a actos de gobierno. Ahora bien, tal diferencia funcional repercute en la estructura orgánica estatal y determina la precisión constitucional que marca la distinción entre Gobierno y Rama Ejecutiva o Administración11. Según esta providencia, el concepto «Gobierno» hace referencia al órgano que tiene a cargo la dirección de la «Administración Pública». Sin embargo, el «Gobierno

Nacional» solo está conformado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamento administrativo, en el ramo respectivo. En ese sentido, las demás entidades de la «Administración Pública», entre ellas las del sector descentralizado, hacen parte de la Rama Ejecutiva pero no del «Gobierno Nacional». Esta hipótesis interpretativa, sin embargo, debe descartarse al leer el artículo 1º del Decreto 092 de 2017, pues esta norma establece que las personas que pueden celebrar los negocios jurídicos sub examine son todas las que conforman la Rama Ejecutiva, en el entendido que establece que: «[e]l objeto del […] decreto es reglamentar la forma como el Gobierno nacional, departamental, distrital y municipal contrata con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad […]» (cursivas propias). Esto quiere decir que los negocios jurídicos a los que se refiere el artículo 355 de la Constitución pueden ser suscritos, en general, por las entidades que conforman la «Administración Pública», incluidos ─pero no solo─ las que forman el «Gobierno Nacional». 11 Corte Constitucional. Sentencia C-910 del 31 de octubre de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Página 9 de 22 Una razón para considerar que la expresión «Gobierno» no debe asimilarse a la noción «Gobierno Nacional», en los términos del artículo 115 de la Constitución Política, es que dicha interpretación desconoce el texto y la finalidad del artículo 355 ibidem, pues esta última disposición, al referirse al «Gobierno», menciona los niveles nacional,

departamental, distrital y municipal. Dicha lectura, entonces, restaría el ámbito de aplicación del artículo constitucional que permite celebrar negocios con las ESAL. Además, si la intención del constituyente fuera restringir estos negocios al «Gobierno Nacional», hubiera hecho referencia expresa a este, tal y como lo hizo en el último aparte del segundo inciso del artículo 355 ejusdem, en el que dispuso expresa y puntualmente que: «[e]l Gobierno Nacional reglamentará la materia» (Cursivas propias). Tampoco es posible entender que la expresión «Gobierno Nacional» se aplique por analogía al nivel territorial, para concluir que el alcalde y el gobernador junto con el Secretario de Despacho respectivo, constituyan ese órgano. Definitivamente no existe un equivalente semejante a nivel territorial. Sin embargo, si en gracia de discusión lo hubiera, tampoco sería adecuado aplicarlo para efectos de interpretar el artículo 355 de la Constitución porque, se insiste, ello desconocería su texto y su finalidad. La Corte Constitucional, en la sentencia C-011 de 1994, expresó que la interpretación de las normas jurídicas le impone al operador jurídico evitar seguir el entendimiento que conduzca al absurdo o a ideas contrarias a su finalidad, sino que se debe buscar «el sentido razonable de la disposición dentro de un contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemáticafinalística». En ese contexto, la interpretación del artículo 355 de la Carta Política se debe hacer en armonía con su finalidad, esto es, prohibir los auxilios y permitir la ejecución de actividades de interés público acordes con los planes de desarrollo, a través de la

celebración de contratos con ESAL. Esta interpretación finalística supone una lectura de la norma en sentido amplio, es decir, de tal forma que se entienda que todas las entidades que forman parte de la Rama Ejecutiva pueden celebrar contratos con ESAL para la ejecución de actividades de interés público, según las limitaciones y exigencias legales analizadas en el numeral 2.1. supra. Fue por todo lo anterior, que en el Decreto 092 de 2017 se entendió ─como también se hizo en la «Guía para la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad», expedida por Colombia Compra Eficiente─, que la expresión «Gobierno» en realidad se refiere a todas las entidades estatales que forman parte de la Rama Ejecutiva del poder público, en todos los órdenes y niveles ─nacional, d