CCE - Concepto 305 de 2026

SEGURIDAD SOCIAL – Contrato estatal – Persona pensionada

"La Ley 789 de 2002, en el artículo 50, estableció como obligación de quien quiere celebrar, renovar o liquidar contratos de cualquier naturaleza con entidades del sector público, cumplir con las obligaciones a los sistemas de salud, riesgos profesionales, pensiones y aportes parafiscales. […] La verificación del aporte al pago al sistema de seguridad social cambia dependiendo si se trata de una persona natural o de una jurídica: i) si es una natural, la entidad estatal verificará el pago cuando se realicen los pagos del contrato, es decir, durante su ejecución y ii) si se refiere a una persona jurídica, el comprobante de pago se debe aportar con la presentación de la oferta. […] frente al sistema de seguridad social en pensiones, la obligación de cotizar cesa para las personas que accedan a la pensión mínima de vejez, o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente. No obstante, la persona natural pensionada deberá aportar al sistema de salud en calidad de cotizante, porque la normativa no la excluyó, como sí lo hizo con el Sistema de Pensiones

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Aspectos generales

[…] el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP no establece una regulación expresa respecto de la posibilidad de modificar los contratos estatales ni la forma en la que esto deba hacerse. Esto salvo, lo concerniente a la potestad exorbitante de modificación unilateral y la regulación que fija los porcentajes límites para adicionar valores inicialmente pactados, contenidas en los artículos 16 y 40 de la Ley 80 de 1993 - respectivamente.

Lo anterior tiene su sustento en que, en principio, los contratos deben ejecutarse en las condiciones pactadas inicialmente, pues estas fueron estipuladas luego que la Entidad Estatal surtiera y definiera los aspectos técnicos, legales y financieros propios de cada caso, con observancia de los principios de planeación, transparencia, economía y responsabilidad, así como los demás principios de la función administrativa aplicables al proceso de gestión contractual.

Empero, y dado que no existe un marco jurídico que restrinja expresamente la modificación de los contratos estatales en general, se colige entonces, que no se configura limitación legal ni jurisprudencial para que las entidades, al evidenciar la necesidad en cada caso particular y concreto, realicen tales modificaciones. En este contexto, ha sido la jurisprudencia la que fijado pautas generales conforme a las cuales la Administración Pública debe evaluar si es procedente modificar los contratos que ha celebrado, según las particularidades de cada caso. Al respecto, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-300 de 2012.

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Límite temporal – Plazo del contrato

No es posible realizar modificaciones a los contratos estatales posterior a su terminación. Sobre el particular, debe precisarse inicialmente que, aunque no existe un desarrollo legal amplio sobre las reglas o procedimientos aplicables a la modificación del contrato estatal, los aportes de la jurisprudencia y de la doctrina han permitido estructurar los límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico para que esto se lleve a cabalidad. Dichos límites, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben ser respetados por la entidad contratante para preservar los principios de origen legal como el de planeación, selección objetiva, libre concurrencia, transparencia, igualdad, entre otros.

Respecto de los límites de orden temporal, se tiene que comprenden entre otros aspectos, la vigencia del contrato, pues no podría modificarse un contrato cuyo plazo de ejecución ha culminado. En ese sentido, y para efectos de claridad, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido el plazo de ejecución del contrato como el establecido para la realización de las prestaciones contractuales, y de igual forma, considera que mientras subsista la obligación para las partes de liquidar el contrato, el plazo de vigencia de este no ha finalizado. De lo anterior, se colige entonces, que la noción del plazo del contrato equivale al concepto jurisprudencial de plazo de ejecución, pues ambos aluden al tiempo dispuesto para que el contratista cumpla con sus obligaciones. Ahora bien, mientras se encuentre vigente el contrato estatal, la Entidad Estatal, respetando los demás límites establecidos en el presente concepto, podrá modificar el contrato estatal, incluso en lo concerniente al plazo de ejecución del contrato.

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Acta de Inicio – Requisito de perfeccionamiento

Lo que caracteriza a los requisitos de ejecución es que deben cumplirse para que inicie el contrato, sin que por ello puedan considerarse elementos de la esencia –de perfeccionamiento– del negocio jurídico, ni de validez del mismo. En otras palabras, un contrato estatal existe, así no se haya firmado el acta de inicio, si esta fue pactada. Así las cosas, frente al segundo problema jurídico, esta Agencia considera que es posible modificar el contrato estatal desde el momento de su existencia, es decir, desde que se cumplen todos los elementos de perfeccionamiento, sin que sea necesario que se hayan cumplido todos los requisitos de perfeccionamiento.

En consecuencia, no es necesario que se haya firmado el acta de inicio para modificar el contrato estatal, pues como se ha desarrollado en el presente concepto, esta es requisito de ejecución no de perfeccionamiento del contrato. Esto sin perjuicio de que se cumplan los demás requisitos y limitaciones fijadas por la ley y la jurisprudencia para que procedan las modificaciones, conforme lo expuesto en el presente concepto.

Bogotá D.C., 10 de abril de 2026

[image]Señora

Olga Carolina Castro Redondo

Alcasu98@yahoo.es

Bogotá, Cundinamarca

| | | | --- | --- | | | Concepto C305 de 2026 | | Tema: | SEGURIDAD SOCIAL – Contrato estatal – Persona pensionada/ MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Aspectos generales / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Límite temporal – Plazo del contrato / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Acta de Inicio – Requisito de perfeccionamiento | | Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1\_2026\_02\_26\_002665 |

Estimada señora Castro:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha del 25 de febrero de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“A) Si se contrata en una entidad un pensionado de las fuerzas militares bajo la modalidad de presentación de servicios como agente de tránsito este debe cancelar seguridad social en todos los conceptos salud, pensión y arl o existe alguna excepción para que no cancele algún concepto favor citarlo.

B) Se puede hacer un aclaratorio a un contrato de obra que terminó su tiempo de ejecución? Mencione normatividad

C) de poderlo realizarlo y puede modificar certificaciones que solicitaban en la parte técnica ”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición, se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: (ii) ¿Está obligado un pensionado de las Fuerzas Militares contratado mediante prestación de servicios a cotizar a pensión, además de salud y riesgos laborales, o existe alguna excepción? (ii)¿Es jurídicamente procedente aclarar un contrato de obra una vez vencido su plazo de ejecución, así como modificar mediante dicho aclaratorio requisitos o certificaciones técnicas inicialmente exigidas?

1. Respuesta:

| (i) Inicialmente debe precisarse que, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 797 de 2003, todas las personas naturales que presten directamente servicios al Estado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios tienen la obligación de estar afiliadas al Sistema General de Pensiones. No obstante, el mismo artículo 4 de dicha ley establece que la obligación de cotizar cesa en el momento en que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, o cuando se haya pensionado por invalidez o anticipadamente. En consecuencia, un pensionado de las Fuerzas Militares vinculado mediante contrato de prestación de servicios con una entidad pública no está obligado a realizar cotizaciones al Sistema General de Pensiones, por expresa disposición legal. Sin embargo, dicha excepción no se extiende a los demás componentes del sistema de seguridad social. En efecto, el artículo 2.1.4.1 del Decreto 780 de 2016 establece que los trabajadores independientes cuyos ingresos mensuales sean iguales o superiores a un salario mínimo mensual legal vigente deben afiliarse al régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud en calidad de cotizantes. Lo anterior, en razón a que la normativa vigente no contempló exclusión alguna para las personas pensionadas frente al sistema de salud, a diferencia de lo dispuesto expresamente para el sistema de pensiones. Por tanto, el pensionado contratista deberá aportar al sistema de salud como cotizante y no como mero beneficiario. Igual consideración aplica frente al sistema de riesgos laborales, cuya cotización subsiste durante toda la ejecución del contrato. En ese sentido, la acreditación de dichos pagos deberá presentarse como condición previa para cada desembolso

derivado del contrato, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, y con lo señalado en el parágrafo 1 de dicha disposición, el cual establece que este requisito deberá acreditarse para la realización de cada pago derivado del contrato estatal. Debe advertirse que el análisis requerido para resolver situaciones específicas relacionadas con las obligaciones de seguridad social de pensionados de las Fuerzas Militares vinculados mediante contratos de prestación de servicios debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. (ii) En cuanto al segundo planteamiento, es necesario indicar que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no establece una regulación expresa respecto de la posibilidad de modificar los contratos estatales ni la forma en que esto deba hacerse, salvo lo concerniente a la potestad exorbitante de modificación unilateral y la regulación que fija los porcentajes límites para adicionar valores inicialmente pactados, contenidas en los artículos 16 y 40 de la Ley 80 de 1993, respectivamente. En principio, los contratos deben ejecutarse en las condiciones pactadas inicialmente, pues estas fueron estipuladas luego de que la entidad estatal definiera los aspectos técnicos, legales y financieros propios de cada caso, con observancia de los principios de planeación, transparencia, economía y responsabilidad. No obstante, al no existir un marco jurídico que restrinja expresamente dicha posibilidad, ha sido la jurisprudencia la que ha fijado los límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico dentro de los cuales resulta procedente la modificación contractual. En ese sentido, respecto

de los límites de orden temporal, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto 2263 del 17 de marzo de 2016, precisó que entre dichos límites se encuentra la vigencia del contrato, pues no podría modificarse un contrato cuyo plazo de ejecución ha culminado. Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido el plazo de ejecución como el establecido para la realización de las prestaciones contractuales, considerando además que, mientras subsista la obligación de liquidar el contrato, el plazo de vigencia de este no ha finalizado. De lo anterior se colige que la posibilidad de introducir modificaciones, incluyendo aclaratorios, únicamente resulta jurídicamente viable mientras el contrato se encuentre vigente, lo que excluye cualquier modificación posterior a la terminación del plazo de ejecución. Ahora bien, en lo que respecta a la posibilidad de modificar, a través de un aclaratorio, requisitos o certificaciones técnicas inicialmente exigidas en el contrato, debe tenerse en cuenta que los límites de orden material fijados por la jurisprudencia prohíben modificar las condiciones sustanciales del contrato, entendidas como aquellas que, de haber figurado en el procedimiento de selección inicial, habrían permitido la participación de otros interesados o la selección de una oferta distinta. En ese sentido, los requisitos y certificaciones técnicas exigidos desde el inicio del contrato forman parte de las condiciones que sustentaron la selección objetiva del contratista, por lo que su modificación posterior comprometería los principios de transparencia, igualdad y libre concurrencia que deben preservarse incluso durante la fase de ejecución contractual. Por lo tanto, no resulta jurídicamente procedente alterar dichas condiciones a través de un aclaratorio, máxime cuando el plazo de ejecución del contrato ya ha vencido. Finalmente, se debe indicar que el análisis requerido para resolver situaciones específicas relacionadas con la procedencia de aclaratorios en contratos de obra vencidos debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí

cuando el plazo de ejecución del contrato ya ha vencido. Finalmente, se debe indicar que el análisis requerido para resolver situaciones específicas relacionadas con la procedencia de aclaratorios en contratos de obra vencidos debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados en adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. |

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

La Ley 80 de 1993, en el texto original del artículo 41, indicó que los requisitos para perfeccionar del contrato son: i) llegar a un acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, y ii) que conste por escrito. Por su parte, para iniciar la ejecución se requería: i) la constitución y aprobación de la garantía y ii) la existencia del registro presupuestal.

Posteriormente, la Ley 789 de 2002, en el artículo 50, estableció como obligación de quien quiere celebrar, renovar o liquidar contratos de cualquier naturaleza con entidades del sector público, cumplir con las obligaciones a los sistemas de salud, riesgos profesionales, pensiones y aportes a la Caja de Compensación Familiar, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Servicio Nacional de Aprendizaje. Asimismo, faculta a la entidad estatal, al momento de liquidar los contratos, para verificar y dejar constancia del cumplimiento de las obligaciones del contratista frente a los aportes mencionados durante toda su vigencia, estableciendo una correcta relación entre el monto cancelado y las sumas que debió cotizar[[1]](#footnote-2).

Además, aclara que las personas jurídicas que quieran celebrar contratos con las entidades estatales deben acreditan el pago al sistema de seguridad social de sus empleados, por eso presentarán una certificación expedida por el revisor fiscal o por el representante legal, durante un lapso equivalente al que exija el respectivo régimen de contratación para que se hubiera constituido la sociedad, el cual no será inferior a los seis (6) meses anteriores a la celebración del contrato. En este sentido, la ley señala que para presentar la oferta las personas jurídicas deben acreditar el requisito señalado anteriormente, es decir, el pago al sistema de seguridad social de sus empleados.

Esta norma fue analizada en una sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 8 de junio de 2011, en el Radicado No. 20001-23-31-000-2005-00409-01(AP), Consejero ponente Enrique Gil Botero, donde consideró que el artículo 50 de la Ley 789 de 2002 tiene por objeto evitar la evasión por parte de los empleadores de las cotizaciones al sistema de seguridad social y de los aportes parafiscales, y para lograr esa finalidad el legislador impuso a las entidades estatales la obligación de verificar, en los procesos de selección de contratistas y durante la ejecución y liquidación de los contratos, que tanto los oferentes como los contratistas hayan realizado los aportes al sistema de seguridad social[[2]](#footnote-3). Por lo tanto, la jurisprudencia reiteró la necesidad de que las entidades estatales, durante la ejecución de un contrato, verifiquen el cumplimiento de las obligaciones del sistema de seguridad social por parte de los oferentes.

Luego, el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007 modificó el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, incluyendo la obligación, para los proponentes y contratistas, de estar a paz y salvo con los aportes parafiscales al Sistema de Seguridad Social integral, al señalar:

Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda.

Parágrafo 1. El requisito establecido en la parte final del inciso segundo de este artículo deberá acreditarse para la realización de cada pago derivado del contrato estatal.

El servidor público que sin justa causa no verifique el pago de los aportes a que se refiere el presente artículo, incurrirá en causal de mala conducta, que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente.

De la lectura integral del artículo 23 de la Ley 1150 de 2007 se concluye que si bien los proponentes y los contratistas deben estar al día en el pago al Sistema de Seguridad Social, la verificación de este requisito, por parte de las entidades estatales, se realizará cuando realicen los pagos del contrato, es decir, durante la ejecución.

No obstante, el artículo 50 de la Ley 789 de 2002 previó una regla especial para las personas jurídicas que quieren celebrar contratos con las entidades estatales. Para presentar la oferta deben acreditar el pago de los aportes de sus empleados, mediante certificación expedida por el revisor fiscal, cuando este exista de acuerdo con los requerimientos de ley, o por el representante legal, durante un lapso equivalente al que exija el respectivo régimen de contratación para el que se hubiera constituido la sociedad, el cual, en todo caso, no será inferior a los seis (6) meses anteriores a la celebración del contrato. Si bien este certificado no es un requisito para perfeccionar ni para ejecutarlo, si lo es para admitir la oferta.

En este sentido, la verificación del aporte al pago al sistema de seguridad social cambia dependiendo si se trata de una persona natural o de una jurídica: i) si es una natural, la entidad estatal verificará el pago al sistema de seguridad social cuando se realicen los pagos del contrato, es decir, durante su ejecución y ii) si se refiere a una persona jurídica, el comprobante de pago de los aportes al sistema de seguridad social de sus empleados se debe aportar con la presentación de la oferta, y este constituye un criterio de admisión de la misma; sin perjuicio de que durante la ejecución del contrato también se acredite el pago al sistema de seguridad social para cancelar las cuentas o facturas.

Ahora, sobre el problema jurídico planteado respecto a si una persona pensionada que quiere celebrar el contrato estatal debe acreditar el pago al sistema de seguridad social específicamente aporte a pensión. La Ley 797 de 2003, que regula el Sistema General de Pensiones, en el artículo 3 establece que tienen la obligación de estar afiliados al Sistema General de Pensiones todas las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios[[3]](#footnote-4).

Ahora bien, el artículo 4 señala, en relación con la cotización al Sistema General de Pensiones, que durante la vigencia del contrato de prestación de servicios se efectuarán cotizaciones obligatorias por parte de los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que ellos devenguen, sin embargo, la obligación de cotizar cesa al momento en que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente[[4]](#footnote-5). En este sentido, una persona natural que se encuentre pensionada y celebre un contrato con una entidad estatal no está obligada a cotizar al Sistema de Pensiones, por expresa disposición legal.

Por su parte, el artículo 2.1.4.1 del Decreto 780 de 2016 indica que pertenecerán al régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud, como cotizantes, los trabajadores independentes que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador y cuyos ingresos mensuales sean iguales o superiores a un salario mínimo mensual legal vigente[[5]](#footnote-6). El Decreto 1406 de 1999, en el artículo 16, define como trabajador independiente “a aquel que no se encuentre vinculado laboralmente a un empleador, mediante contrato de trabajo o a través de una regulación legal y reglamentaria”. Para definir el alcance de trabajador independiente se debe verificar que el trabajador independiente no tenga vínculo laboral con el empleador, como sucede con el contratista de prestación de servicios.

De esta forma, como todas las personas naturales pensionados que prestan servicios al Estado por medio de un contrato de prestación de servicios deben estar afiliados al sistema de seguridad social de salud, deberán aportar al sistema en calidad de cotizantes, porque la normativa no los excluyó, como sí lo hizo con el Sistema de Pensiones.

(ii) En cuanto al segundo problema jurídico planteado y de manera preliminar debe precisarse que, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP –, no establece una regulación expresa respecto de la posibilidad de modificar los contratos estatales ni la forma en la que esto deba hacerse. Esto salvo, lo concerniente a la potestad exorbitante de modificación unilateral y la regulación que fija los porcentajes límites para adicionar valores inicialmente pactados, contenidas en los artículos 16[[6]](#footnote-7) y 40 de la Ley 80 de 1993[[7]](#footnote-8) - respectivamente.

Lo anterior tiene su sustento en que, en principio, los contratos deben ejecutarse en las condiciones pactadas inicialmente, pues estas fueron estipuladas luego que la Entidad Estatal surtiera y definiera los aspectos técnicos, legales y financieros propios de cada caso, con observancia de los principios de planeación, transparencia, economía y responsabilidad, así como los demás principios de la función administrativa aplicables al proceso de gestión contractual.

Empero, y dado que no existe un marco jurídico que restrinja expresamente la modificación de los contratos estatales en general, se colige entonces, que no se configura limitación legal ni jurisprudencial para que las entidades, al evidenciar la necesidad en cada caso particular y concreto, realicen tales modificaciones. En este contexto, ha sido la jurisprudencia la que fijado pautas generales conforme a las cuales la Administración Pública debe evaluar si es procedente modificar los contratos que ha celebrado, según las particularidades de cada caso. Al respecto, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-300 de 2012[[8]](#footnote-9), señaló:

“Por regla general, los contratos estatales pueden ser modificados cuando sea necesario para lograr su finalidad y en aras de la realización de los fines del Estado, a los cuales sirve el contrato.[[9]](#footnote-10) Así lo prevén por ejemplo los artículos 14 y 16 de la ley 80, los cuales facultan a la entidades contratantes a modificar los contratos de común acuerdo o de forma unilateral, para “(…) evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación”, entre otros. En el mismo sentido, en la sentencia C-949 de 2001[[10]](#footnote-11), la Corte Constitucional señaló que las prórrogas de los contratos –como especie de modificaciónpueden ser un instrumento útil para lograr los fines propios de la contratación estatal.[[11]](#footnote-12)

[…]

La modificación de los contratos estatales es especialmente importante en aquellos por naturaleza incompletos, es decir, (i) los afectados por asimetrías de información que impiden la previsión de todas las contingencias que pueden afectar su ejecución, y (ii) en el marco de los cuales, por esa misma razón, es difícil prever ex ante los remedios necesarios para afrontar tales contingencias, como ocurre por lo general con los contratos de largo plazo.[[12]](#footnote-13) En efecto, con el paso del tiempo, pueden surgir nuevas exigencias sociales, tecnológicas, culturales, etc. sobre la forma cómo el Estado debe cumplir sus fines y sobre cómo se deben prestar los servicios públicos, o simplemente pueden aparecer circunstancias extraordinarias e imprevisibles al momento del diseño del negocio, para las que tampoco era posible, en dicho momento, prever un remedio adecuado y específico. En este tipo de contratos es preciso entonces el diseño de reglas que permitan la adaptación y la resolución pacífica de las controversias para evitar el fracaso” [Énfasis propio].

A su turno, el Consejo de Estado[[13]](#footnote-14), ha expresado lo siguiente sobre el asunto:

“La contratación estatal responde de múltiples maneras a ese mandato y, en cuanto al concepto que se emite, se resalta que la posibilidad de modificar los contratos estatales es una especial forma de hacer prevalecer la finalidad del contrato sobre los restantes elementos del mismo. Por mutabilidad del contrato estatal se entiende el derecho que tiene la administración de variar, dadas ciertas condiciones, las obligaciones a cargo del contratista particular, cuando sea necesario para el cumplimiento del objeto y de los fines generales del Estado.

[…]

La ley permite una cierta discrecionalidad en la toma de las decisiones de modificar los contratos, pues es muy difícil regular detalladamente el tema, en especial ante la infinidad de situaciones que pueden presentarse durante la ejecución. Por esto utiliza locuciones relativamente amplias, a las que debe someterse la administración. A manera de ejemplo, se citan las siguientes tomadas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública: mantener las condiciones técnicas, económicas y financieras, (artículo 4.8), no sobrevenga mayor onerosidad, (artículo 4.9), acordarán los mecanismos y procedimientos pertinentes para precaver o solucionar … diferencias, (ibídem), evitar la paralización y la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación, (artículo 14); etc. Nótese que, sin embargo, en ellas van inmersas las ideas de una causa cierta y unos fines públicos que hay que salvaguardar.

Puede adicionarse una razón a las expuestas para justificar que la simple voluntad de las partes no es causa de modificación de los contratos estatales, la cual consiste en el respeto por el principio de igualdad de los oferentes. Si se acepta que los contratos pueden modificarse por el simple común acuerdo, fácilmente se podría licitar determinado objeto con el fin de adjudicárselo a cierta persona, a sabiendas de que se cambiarán las obligaciones, una vez celebrado.

De lo expuesto, y a manera de solución al interrogante planteado, surgen estas dos ideas que han servido de hilo conductor al análisis que aquí se hace: el mutuo acuerdo es una forma de modificación del contrato estatal, la más usada en la práctica y preferida por la legislación vigente; advirtiendo, y esta es la segunda idea, que toda modificación debe tener una causa real y cierta, contemplada en la ley, diferente de la mera voluntad de los