CCE - Concepto 367 de 2024

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS ― Concepto ― Requisitos y límites para su celebración El contrato de prestación de servicios es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP–, que pueden celebrar las Entidades Estatales. Se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. […] Sus principales características son: i) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano; ii) admite que se suscriba tanto con personas naturales como con personas jurídicas […]; iii) si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral […]; iv) debe ser temporal […]; v) los contratos de prestación de servicios constituyen un género que incluye, como especies, los contratos de prestación de servicios profesionales, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales […]; vi) Su celebración debe realizarse a través de la modalidad de contratación directa, independientemente de la cuantía y del tipo de servicio, siempre que este no ingrese dentro del objeto del contrato de consultoría […]; vii) Para su celebración no se requiere en algunos casos la expedición del acto

administrativo de justificación de la contratación directa […]; viii) admiten el pacto de cláusulas excepcionales […]; ix) ) en algunos casos no es obligatoria la liquidación […]; x) para su celebración no se requiere inscripción en el Registro Único de Proponentes […]; xi) en ellos no son necesarias las garantías. HONORARIOS – Fijación – Límite Remuneración – Régimen jurídico […] no existe en el sistema de compra publica una disposición que imponga un límite en los honorarios de los contratos de prestación de servicio profesionales y de apoyo a la gestión, pues en virtud del principio de la autonomía de la voluntad, las partes pueden determinar el contenido de los contratos estatales e incluir las condiciones, cláusulas o estipulaciones que consideren necesarias para desarrollar el objeto contractual, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley y el orden público. No obstante lo anterior, la Entidad Estatal durante la etapa de planeación, tiene el deber de realizar el análisis del sector y justificar la modalidad de contratación en los documentos del proceso, que para el caso de los procesos que impliquen una Agencia Nacional de Contratación Pública pág. 1 Colombia Compra Eficiente

Dirección: Carrera 7 # 26 – 20 - Bogotá, Colombia Mesa de servicio: (+57) 601 7456788

Atención al ciudadano: (+57) 601 7956600 Código: CCE-DES-FM-17 Versión: 4 Fecha: 1312-2023 contratación directa y en lo concerniente a los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión se constata en los estudios y documentos

previos, los cuales deben indicar, entre otras, las condiciones mínimas exigidas para suplir la necesidad de la entidad así como los requisitos que debe acreditar el futuro contratista para el cumplimiento del objeto contractual. En este sentido, las Entidades Estatales determinan el monto de los honorarios de los contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión de conformidad con lo establecido en el análisis del sector y en los documentos o estudios previos. Agencia Nacional de Contratación Pública pág. 2 Colombia Compra Eficiente

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Atención al ciudadano: (+57) 601 7956600 Código: CCE-DES-FM-17 Versión: 4 Fecha: 1312-2023

Bogotá D.C., 20 de Agosto de 2024 Doctor(a)

MARTHA CECILIA MANZANO BELTRÁN

Directora Operativa de Responsabilidad Fiscal – Contraloría General de Santiago de Cali secretariacomun@contraloriacali.gov.co; Cali, Valle del Cauca. Concepto C367 de 2024

Temas: CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Limitación Honorarios Radicación: Respuesta a consulta con radicado No.

P20240719007416 Estimada Dra. Manzano (a) : En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia

Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 19 de julio de 2024, en la cual manifiesta lo siguiente: Agencia Nacional de Contratación Pública pág. 3 Colombia Compra Eficiente

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Atención al ciudadano: (+57) 601 7956600 Código: CCE-DES-FM-17 Versión: 4 Fecha: 1312-2023 “1. ¿Es viable o no el pago proporcional de honorarios cuando no se realizan todas las actividades contratadas? 2. ¿Cuál sería el método más apropiado para cuantificar las actividades no realizadas, cuando se establece un valor global de honorarios por todas las actividades contratadas?”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos

puntuales. Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta. 1.Problema planteado: De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el (los) siguiente(s) problemas jurídicos(s): Agencia Nacional de Contratación Pública pág. 4 Colombia Compra Eficiente

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Atención al ciudadano: (+57) 601 7956600 Código: CCE-DES-FM-17 Versión: 4 Fecha: 1312-2023 1. ¿Resulta viable o no el pago proporcional de honorarios cuando no se realizan todas las actividades pactadas dentro de un contrato de prestación de servicios profesionales? 2. ¿Cuál sería la manera y/o método más idóneo para cuantificar el valor de las mencionadas actividades no realizadas dentro de un contrato de prestación de servicios profesionales?

2.Respuesta:

1. Dándole respuesta al primer interrogante es menester mencionar como primera medida que un contrato de prestación de servicios profesionales tiene como principal característica la bilateralidad de lo pactado dentro de la minuta contractual, es por eso que, esta figura está compuesta por dos partes, el contratante y el contratista, las cuales, por autonomía de la voluntad pueden acordar el plazo, el precio y entre otras, la forma de pago que ellos establezcan suple sus

necesidades, condicionada por el cumplimiento de cierta contraprestación. Dichos pagos, es posible pactarlos propiamente de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, como pagos parciales o por fracción de mes. Ahora bien, si dicho contratista tenía unas actividades, labores y/o obligaciones establecidas, las cuales presuntamente fueron incumplidas dependerá de la entidad a través de los mecanismos alternos de solución de conflicto y/o el procedimiento administrativo del debido proceso establecido en el articulo 86 de la Ley 1474 de 2011, del cual resultase probado dicho incumplimiento, la entidad tiene la potestad de imponer las sanciones pactadas dentro de esa minuta contractual en castigo del contratista incumplido.

2. Respecto al segundo interrogante, esto está sujeto a varios supuestos, ya que dependerá de igual forma a lo pactado dentro del contrato, y si las partes pactaron que dicho pago era en contraprestación de las Agencia Nacional de Contratación Pública pág. 5

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Atención al ciudadano: (+57) 601 7956600 Código: CCE-DES-FM-17 Versión: 4 Fecha: 1312-2023 actividades a ejecutar por dicho contratista, habría que balancear el peso de cada una de esas labores respecto al valor del contrato para poder determinar la proporcionalidad que corresponda, sin embargo, queremos aclarar que como el contrato propiamente de la consulta trata de Prestación de Servicios Profesionales, estos no siempre están sujetos a que se realicen todas las actividades dentro del mes y de

igual forma dependerá de los requerimientos realizados al contratista para ejecutar dichas actividades, por lo cual no se puede hablar, que un contratista no realizó una actividad sino le fue solicita dentro del periodo a facturar. 3.Razones de la respuesta: Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:  La Ley 80 de 1993, por medio de la cual se expidió el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–, en el artículo 32, numeral 3, definió de los contratos de prestación de servicios, indicando que: Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: […] Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando Agencia Nacional de Contratación Pública pág. 6 Colombia Compra Eficiente

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Atención al ciudadano: (+57) 601 7956600 Código: CCE-DES-FM-17 Versión: 4 Fecha: 1312-2023 dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni

prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. En concordancia con lo anterior, el artículo 2, numeral 4, literal h, de la Ley 1150 de 2007, respecto de la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión y la modalidad de selección mediante la cual deben suscribirse, ha indicado que estos se celebran con arreglo a la modalidad de selección de contratación directa.  Ahora bien, adentrándonos en los Contratos de Prestación de Servicios Profesionales, se definen como todos aquellos cuyo objeto esté determinado materialmente por el desarrollo de actividades identificables e intangibles que impliquen el desempeño de un esfuerzo o actividad tendiente a satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa o funcionamiento que ellas requieran, bien sea acompañándolas, apoyándolas o soportándolas, al igual que a desarrollar estas mismas actividades en aras de proporcionar, aportar, apuntalar, reforzar la gestión administrativa o su funcionamiento con conocimientos especializados, siempre y cuando dichos objetos estén encomendados a personas catalogadas de acuerdo con el ordenamiento jurídico como profesionales.  La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 23 de noviembre de 20051, aseguró que el contrato de 1 Allí se preguntó: si es viable jurídicamente celebrar un contrato de prestación de servicios para la organización de eventos de capacitación y el procedimiento de escogencia del contratista y en particular: «i) ¿Cuál es el procedimiento legal y contractual para iniciar los trámites de contratación respectivos?; ii) ¿Pueden considerarse los servicios de apoyo para la organización logística de los

eventos de capacitación antes descritos, como prestación de Servicio de Apoyo a la Gestión?; y iii) ¿Para su contratación se puede aplicar el procedimiento dispuesto en el inciso segundo del artículo 13 del Decreto 2170 de 2002, reglamentario de la Ley 80 de 1993?». Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 23 de noviembre de 2005. Expediente 11001-03-06-000-2005-01693-00. Agencia Nacional de Contratación Pública pág. 7 Colombia Compra Eficiente

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Atención al ciudadano: (+57) 601 7956600 Código: CCE-DES-FM-17 Versión: 4 Fecha: 1312-2023 prestación de servicios “puede celebrarse tanto con personas jurídicas como naturales, en este último caso, siempre y cuando las actividades contratadas no pueden cumplirse con personal de planta o cuando las labores requeridas exigen conocimientos especializados de los que no disponen los servidores de la entidad”.

Así también lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C154 de 1997, en la que, al referirse a las diferencias entre los contratos de trabajo y de prestación de servicios, resaltó que en el caso de estos últimos “la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada” −cursiva propia−. Este fallo, a su vez, fue citado, y sus

fundamentos acogidos, por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en decisión del 1 de marzo de 20182. iii) Tienen por objeto desarrollar actividades relacionadas con la atención de los negocios o el cumplimiento de las funciones a cargo de la entidad contratante, siempre que tales actividades o funciones no puedan cumplirse con el personal de planta, bien por ser insuficiente o bien porque se requieran conocimientos especializados; iv) La relación entre la entidad contratante y el contratista no es carácter laboral; v) No pueden pactarse por término indefinido, esto es, deben suscribirse por el plazo estrictamente necesario e indispensable, tal y como lo dispone el artículo 32, numeral 3º, inciso 2º, de la Ley 80 de 1993: vi) Se rigen por las disposiciones civiles y comerciales que disciplinan el tipo negocial utilizado por la administración y las Radicado interno 1693. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 2 Expediente No. 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014). M.P. Dr. Carmelo Perdomo. Agencia Nacional de Contratación Pública pág. 8 Colombia Compra Eficiente

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Atención al ciudadano: (+57) 601 7956600 Código: CCE-DES-FM-17 Versión: 4 Fecha: 1312-2023 especiales previstas en dicho estatuto público contractual, según lo que se deriva de los artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993; y vii) En estos contratos es potestativa la inclusión de cláusulas

excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad.  Ahora bien, no existe en el sistema de compra publica una disposición que imponga un límite en los honorarios de los contratos de prestación de servicio profesionales y de apoyo a la gestión, pues en virtud del principio de la autonomía de la voluntad, las partes pueden determinar el contenido de los contratos estatales e incluir las condiciones, cláusulas o estipulaciones que consideren necesarias para desarrollar el objeto contractual, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley y el orden público.  Se concluye que, conforme a lo expuesto las Entidades Estatales que quieran celebrar Contratos de Prestación de Servicios Profesionales tienen autonomía para definir los honorarios de un contrato de prestación de servicios profesionales y su forma de pago, para lo cual deberán tener en cuenta el tipo de actividades a ejecutar, el tiempo que se destinara a su desarrollo, el perfil requerido al contratista, dentro de este aspecto se destaca el conocimiento que tenga de una determinada materia de acuerdo con sus estudios y la experiencia que acredite, las obligaciones asignadas para satisfacer la necesidad de la Entidad Estatal, entre otros aspectos, que deberán consignarse en el estudio de sector. 4.Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:  Ley 80 de 1993  artículo 86 de la Ley 1474 de 2011  Jurisprudencia del Consejo de Estado. Disponible en: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/providencias-consejo-deAgencia Nacional de Contratación Pública pág. 9

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Atención al ciudadano: (+57) 601 7956600 Código: CCE-DES-FM-17 Versión: 4 Fecha: 1312-2023 estado/  Guías y manuales expedidos por la ANCP-CCE. Disponible en:

https://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegostipo/manuales-y-guias 5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública: La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha analizado los contratos de prestación de servicios, así como los requisitos para su celebración, entre otros, en los conceptos con radicado: 4201913000006452 del 07 de octubre de 2019, 4201912000006434 del 30 de octubre de 2019, 4201913000006444 del 01 de noviembre de 2019, 4201913000006331 del 07 de noviembre de 2019, 4201912000006692 del 12 de noviembre de 2019, 4201912000007378 del 11 de diciembre de 2019, 4201912000007781 del 26 de diciembre de 2019, C−047 del 19 de febrero de 2020, C−105 del 12 de marzo de 2020, C−208 del 24 de marzo de 2020, C−005 del 11 de mayo de 2020, C−006 del 11 de mayo de 2020, C−018 del 11 de mayo de 2020, C−138 del 11 de mayo de 2020, C−053 del 12 de mayo

de 2020, C−175 del 12 de mayo de 2020, C−320 del 12 de mayo de 2020, C−255 del 12 de mayo de 2020, C−282 del 12 de mayo de 2020, C−238 del 18 de mayo de 2020, C−260 del 18 de mayo de 2020, C−288 del 21 de mayo de 2020, C−293 del 12 de mayo de 2020, C−313 del 21 de mayo de 2020, C−345 del 21 de mayo de 2020, C−359 del 04 de junio de 2020, C−379 del 30 de junio de 2020, C−414 del 30 de junio de 2020, C-661 del 17 de noviembre de 2020 C−685 del 18 de diciembre de 2020, C004 del 12 de febrero de 2021, C−106 del 7 de abril de 2021, C-181 del 07 de abril de 2022, C-214 del 22 de abril de 2022 y C-491 de 01 de agosto de 2022. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: HYPERLINK ""https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos. Agencia Nacional de Contratación Pública pág. 10 Colombia Compra Eficiente

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También le invitamos a consultar las versiones I y II de 2024 del Boletín de

Relatoría de la Subdirección de Gestión Contractual, las cuales puede descargar en la página web de la Agencia: https://www.colombiacompra.gov.co/sala-de-prensa/boletin-digital Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce Por último, vale agregar que este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De acuerdo con el inciso 3 del artículo 226 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 241 del Código General Disciplinario, el presente oficio no tiene el valor de un dictamen pericial, pues versa sobre puntos de derecho. En consecuencia, lo decidido en torno al expediente 1900.27.06.23.1560 es responsabilidad única y exclusiva de la Contraloría General de la Nación.

Atentamente, Elaboró Richard Andrés Montenegro Siefken : Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual Juan David Cárdenas Cabeza

Revisó: Asesor Experto de la Subdirección de Gestión Contractual

Carolina Quintero Gacharná

Aprobó: Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE Agencia Nacional de Contratación Pública pág. 11

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