CCE - Concepto 415 de 2020

CCE-DES-FM-17

DOCUMENTOS TIPO – Obligatoriedad – Inalterabilidad Estos documentos [tipo] contienen parámetros de obligatoria observancia para las entidades estatales regidas el régimen de contratación de la Ley 80 de 1993, que adelanten procesos de selección en las referidas modalidades para la contratación de obra pública de infraestructura de transporte. Conforme a lo anterior, y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, los Documentos Tipo adoptados para las referidas modalidades de selección establecieron las condiciones habilitantes aplicables, así como los factores técnicos y económicos de escogencia para los procesos de selección en los que corresponda su aplicación, los cuales son de obligatoria observancia. Estos factores además son inalterables e inmodificables por parte de las entidades a la hora de utilizar los Documentos Tipo para adelantar sus procesos de contratación de conformidad con los artículos 2.2.1.2.6.1.4, 2.2.1.2.6.2.3. y 2.2.1.2.6.3.4 del Decreto 1082 de 2015. ESTUDIOS DEL SECTOR – Manifestación – Principio de planeación […] la entidad debe realizar el análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del proceso de contratación, sin que sea relevante la modalidad de selección. Hacer un análisis desde la perspectiva legal implica la revisión de la regulación vigente para el mercado dentro del que se encuentra el objeto del contrato. La perspectiva comercial hace referencia a analizar quiénes pueden ofrecer el bien o servicio que se quiere contratar, cuáles son sus condiciones, si tienen condiciones especiales que sean relevantes a la hora de determinar los requisitos habilitantes,

entre otros. Desde una perspectiva financiera, el análisis conlleva una revisión de las características financieras que se presentan dentro del mercado del bien o servicio, como por ejemplo, el índice de endeudamiento que tienen las empresas o personas naturales que ofrecen dicho bien o servicio. Con la perspectiva organizacional se pretende que la entidad estatal entienda cómo están organizados internamente los posibles oferentes y de qué manera realizan sus negocios y operaciones. El análisis del sector debe tener en cuenta el objeto del proceso de contratación, las condiciones del bien o servicio, y las ventajas que representa para la Administración contratar el bien o servicio con el contratista. En este último punto, el análisis del sector permite sustentar la decisión de realizar un proceso de contratación desde el punto de vista de la eficiencia, eficacia y economía. DOCUMENTOS TIPO – Requisitos habilitantes – Inalterabilidad Los Documentos Tipo estandarizaron los diferentes requisitos habilitantes, estableciendo para los procesos de licitación pública y selección abreviada los siguientes: i) capacidad jurídica; ii) existencia y representación legal; iii) certificación de pagos de seguridad social y aportes legales; iv) experiencia; v) visita al sitio de la obra; vi) capacidad financiera; vii) capital de trabajo; viii) capacidad organizacional; y ix) capacidad residual. Para los procesos de mínima cuantía se fijaron los requisitos de: i) capacidad jurídica; ii) existencia y representación legal; iii) certificación de pagos de seguridad social y aportes legales; iv) experiencia; v) capacidad financiera; y vi) capacidad residual. Estos requisitos se encuentran detalladamente regulados por los «Documentos Base o Pliegos Tipo» de las modalidades de licitación pública y selección abreviada, al igual que

en la «Invitación» desarrollada para procesos de mínima cuantía. Esta regulación abarca desde la cuantificación del requisito exigible, hasta la forma y documentación mediante los que deben ser acreditados por los proponentes, criterios que, se itera, son inmodificables e inalterables por las entidades. Página 1 de 19 Conforme a lo anterior, los requisitos habilitantes, entre ellos la experiencia, la capacidad financiera y organizacional, al igual que los indicadores financieros y organizacionales, se encuentran determinados por los Documentos Tipo, lo que dada su obligatoria observancia e inalterabilidad, supone un reducido margen de potestad de las entidades estatales en la configuración de estos requisitos, que necesariamente se traduce una disminución de los esfuerzos que conforme al principio de planeación se imponen para la determinación de los requisitos habilitantes para cada proceso de contratación. DOCUMENTOS TIPO – Estudio del sector – Determinación – Requisitos habilitantes En ese entendido, si bien el artículo 2.2.1.1.1.6.2 del Decreto de 2015 establece que uno de los factores en virtud del cual deben determinarse los requisitos habilitantes aplicables para los procesos de contratación es el análisis o estudio del sector económico, tratándose de procesos en los que resulte obligatoria la aplicación de Documentos Tipo, tal determinación esta vedada a las entidades por cuenta de la obligatoriedad e inalterabilidad de estos requisitos, lo que en virtud de una interpretación integradora de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, 2.2.1.2.6.1.4, 2.2.1.2.6.2.3 y 2.2.1.2.6.3.4 del Decreto 1082 de 2015, hace forzoso concluir que el

artículo 2.2.1.1.1.6.2 no es aplicable a los procesos adelantados con Documentos Tipo. ESTUDIO DEL SECTOR – Finalidad En conclusión, análisis del sector debe ser visto desde una perspectiva funcional, como una labor enfocada a situar la adquisición de bienes y servicios por parte de entidades estatales dentro de las condiciones del mercado del sector en el que serán adquiridos, la cual constituye una aplicación de los principios de planeación y economía. Dicha labor debe evidenciarse de manera palpable en los Documentos del Proceso, ya sea dentro de los estudios previos, como documento autónomo o dentro de alguno de los soportes del proceso de contratación, abarcando los campos legal, comercial, financiero, organizacional, técnico y de riesgos, de conformidad con el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 del 2015. En ese orden, el análisis del sector sirve de sustento a la decisión de realizar un proceso de contratación desde el punto de vista de la eficiencia, eficacia y economía, ya que parte de un estudio del sector donde realizara la contratación desde una perspectiva multidisciplinaria, que implica un estudio de la oferta y la demanda que permite identificar los factores que inciden en el valor del contrato, tales como el análisis de precios, las cargas tributarias, la tasa de cambio, las garantías, los gastos de transporte, etc. En últimas, el estudio o análisis del sector permite a las entidades entender el mercado del bien, obra o servicio que pretenden adquirir, obteniendo información valiosa para el diseño del proceso. ESTUDIO DEL SECTOR – Procesos de contratación – Documentos Tipo – Alcance

[…] los procedimientos para selección de contratistas de obra pública de infraestructura de transporte en las modalidades de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía adelantados con Documentos Tipo, a pesar de contar requisitos habilitantes e índices financieros previamente acotados por dichos documentos, con efectos obligatorios y carácter inalterable, no se encuentran exentos de la obligación de realizar un análisis del sector en el que tendrá lugar la contratación, para lo cual deberán necesariamente abordar los campos a los que se refiere el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 del 2015, evidenciando dicho análisis dentro de los Documentos del Proceso. La información producto de este análisis, si bien no le servirá a las entidades para determinar los requisitos habilitantes e índices financieros, si permitirá por ejemplo tener un antecedente del Página 2 de 19 compromiso presupuestal que involucra el contrato, realizar el análisis de los riesgos, determinar si una oferta contienes precios artificialmente bajos, sustentar la escogencia de los factores de calidad, determinar la posibilidad de que en un proceso los proponentes acrediten la experiencia de los integrantes de su grupo empresarial o la necesidad de exigir garantías en los procesos de mínima cuantía. Bogotá D.C., 07/07/2020 Hora 16:35:35s N° Radicado: 2202013000005931 Señora Yanet Ibáñez Angulo Cali, Valle del Cauca Concepto C – 415 de 2020

Temas: DOCUMENTOS TIPO – Obligatoriedad – Inalterabilidad /

ESTUDIOS DEL SECTOR – Manifestación – Principio de planeación / DOCUMENTOS TIPO – Requisitos habilitantes – Inalterabilidad / DOCUMENTOS TIPO – Estudio del sector – Determinación de requisitos habilitantes / ESTUDIO DEL SECTOR – Finalidad / ESTUDIO DEL SECTOR – Alcance en procesos con Documento Tipo Radicación: Respuesta a consulta # 4202012000004737 y 4202012000004858 (acumulados) Estimada señora Ibáñez, La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde sus consultas del 9 y 10 de junio de 2020, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.

1. Problemas planteados Usted realiza las siguientes preguntas relacionadas con la aplicación de requisitos habilitantes en procedimientos de selección sujetos a los Documentos Tipo: i) «[…] ¿ESTOS VALORES CONSIGNADOS EN LA MATRIZ [2] APLICAN PARA TODOS LOS PROCESOS O SON MODIFICABLES?»; ii) «¿SON MODIFICABLES DE ACUERDO AL ESTUDIO DEL SECTOR? […]»; iii) «EL ESTUDIO DEL SECTOR TIENE UNA

ESTRUCTURA DEFINIDA, APOYADA EN LOS REQUISITOS HABILITANTES […]

¿DEBO HACER LOS ANALISIS DE LOS INDICADORES FINANCIEROS (CAPACIDAD

FINANCIERA Y ORGANIZACIONAL) Y OTROS INDICADORES NECESARIOS PARA

ESTABLECER ESTOS REQUISITOSO SIMPLEMENTE TOMAR LOS DE LA MATRIZ?».

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2. Consideraciones Para desarrollar los problemas planteados, se analizarán los siguientes temas: i) inalterabilidad de las condiciones habilitantes en los documentos tipo, ii) estudios del sector en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y iii) alcance del estudio del sector en procesos de selección con documentos tipo. 2.1. Inalterabilidad de las condiciones habilitantes en los documentos tipo El artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 establece que al Gobierno Nacional le corresponde adoptar los «documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas […]» y que estos «deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten». Adicionalmente señala, frente a su contenido, que «[d]entro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia […] teniendo en cuenta la naturaleza y la cuantía de los contratos».

En ejercicio de la competencia conferida por el citado parágrafo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 342 de 2019, por medio del que se adoptaron los Documentos Tipo para licitaciones públicas para selección de contratistas de obra de infraestructura de transporte, por lo que adicionó la Sección 6 y la Subsección 1 al Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector

Administrativo de Planeación Nacional. Posteriormente el Gobierno Nacional profirió el Decreto 2096 de 2019, el cual de manera análoga a lo realizado mediante el Decreto 342 de 2019, respecto de la licitación de obra pública, adoptó los Documentos Tipo para procesos de contratación de obra pública de infraestructura de transporte adelantados en la modalidad de selección abreviada de menor cuantía, para lo que se adicionó la Subsección 2 a la Sección 6 del Capítulo 2 del Título 1 de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015. En el mismo sentido, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 594 de 2020, por medio de los que se adoptaron Documentos Tipo para la selección de contratistas de obra pública de infraestructura de transporte en la modalidad de mínima cuantía, modificando el artículo 2.2.1.2.6.1.6. y adicionando la Subsección 3, a la Sección 6, del Capítulo 2, del Título 1, de la Parte 2, del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015. El desarrollo e implementación de estos Documentos Tipo fue encomendado a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra eficiente en coordinación con el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación. La Agencia ejerció esta competencia expidiendo la Resolución No. 1798 de 2019, referida a procesos Página 4 de 19 de licitación pública –Versión 1–, la cual fue actualizada por la Resolución No. 045 de 2020 –Versión 2–-. Así mismo se expidieron la Resolución No. 044 de 2020 que implementó los Documentos Tipo para la modalidad de selección abreviada de menor

cuantía, y la Resolución No. 094 de 2020, que se hizo lo propio respecto de la modalidad de mínima cuantía. Estos documentos contienen parámetros de obligatoria observancia para las entidades estatales regidas el régimen de contratación de la Ley 80 de 1993, que adelanten procesos de selección en las referidas modalidades para la contratación de obra pública de infraestructura de transporte. Conforme a lo anterior, y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, los Documentos Tipo adoptados para las referidas modalidades de selección establecieron las condiciones habilitantes aplicables, así como los factores técnicos y económicos de escogencia para los procesos de selección en los que corresponda su aplicación, los cuales son de obligatoria observancia. Estos factores además son inalterables e inmodificables por parte de las entidades al utilizar los Documentos Tipo para adelantar sus procesos de contratación, de conformidad con los artículos 2.2.1.2.6.1.41, 2.2.1.2.6.2.32. y 2.2.1.2.6.3.43 del Decreto 1082 de 2015. Los Documentos Tipo estandarizaron algunos requisitos habilitantes, estableciendo para los procesos de licitación pública y selección abreviada los siguientes: i) capacidad jurídica; ii) existencia y representación legal; iii) certificación de pagos de seguridad social y aportes legales; iv) experiencia; v) visita al sitio de la obra; vi) capacidad financiera; vii) capital de trabajo; viii) capacidad organizacional; y ix) capacidad residual. Para los procesos de mínima cuantía se fijaron los requisitos de: i) capacidad

1 Licitación Pública «2.2.1.2.6.1.4. Inalterabilidad de los Documentos Tipo. Las entidades estatales contratantes no podrán incluir o modificar dentro de los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo». 2 «2.2.1.2.6.2.3. Criterios para selección abreviada de menor cuantía. La Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficienteen coordinación con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Transporte, deberán tener en cuenta los parámetros definidos en el artículo 2.2.1.2.6.1.3. del presente decreto para el desarrollo e implementación de Documentos Tipo en la modalidad de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte, salvo lo referente al puntaje adicional para proponentes con trabajadores con discapacidad de que tratan los artículos 2.2.1.2.4.2.6, 2.2.1.2.4.2.7, y 2.2.1.2.4.2.8 del presente decreto. »Los artículos 2.2.1.2.6.1.4. y 2.2.1.2.6.1.5. del presente decreto aplican para la modalidad de selección abreviada de menor cuantía para la contratación obra pública de infraestructura de transporte». 3

Mínima cuantía: «2.2.1.2.6.3.4 Inalterabilidad de los Documentos Tipo. Las entidades estatales contratantes no podrán incluir o modificar dentro de los Documentos del Proceso, condiciones

habilitantes y factores económicos de escogencia distintos a los señalados en los Documentos Tipo». Página 5 de 19 jurídica; ii) existencia y representación legal; iii) certificación de pagos de seguridad social y aportes legales; iv) experiencia; v) capacidad financiera; y vi) capacidad residual. Estos requisitos se encuentran detalladamente regulados por los «Documentos Base o Pliegos Tipo» de las modalidades de licitación pública y selección abreviada, al igual que en la «Invitación» desarrollada para procesos de mínima cuantía. Esta regulación abarca desde la cuantificación del requisito exigible, hasta la forma y documentación mediante los que deben ser acreditados por los proponentes, criterios que, se itera, son inmodificables e inalterables por las entidades. Esta prohibición se ratifica actualmente, tanto en el artículo 2° de la Resolución No. 0045 de 2020, como en los artículos 2° de la Resoluciones No. 0044 y 0094 del 2020, al consagrar la inalterabilidad de los documentos tipo en términos idénticos: «Las Entidades Estatales no pueden incluir condiciones o modificar las señaladas en los Documentos Tipo, a menos que expresamente se les faculte para hacerlo». Ahora bien, en el caso de la licitación pública, el artículo 2.2.1.2.6.1.2, adicionado por el Decreto 342 de 2019 al Decreto 1082 de 2015, establece un listado de los documentos tipo aplicables a esta modalidad de selección. Lo propio hacen los artículos 2.2.1.2.6.2.2 adicionado por el Decreto 2096 de 2019, respecto de la modalidad de

selección abreviada de menor cuantía y el 2.2.1.2.6.3.2 adicionado por el Decreto 594 de 2020 para la modalidad de mínima cuantía. En ambos listados, implementados y desarrollados por la Agencia Nacional de Contratación Pública a través de las Resoluciones No. 1798 de 2019, 0044, 0045 y 0094 del 2020, se incluyeron la «Matriz 1 – Experiencia» y la «Matriz 2 - Indicadores financieros y organizacionales», documentos a partir de los cuales las entidades deben determinar los requisitos habilitantes aplicables a los procesos de selección en los que corresponda la aplicación de los documentos tipo. Por un lado, la «Matriz 1 – Experiencia» –en adelante Matriz 1–, sirve a las entidades a determinar si el objeto a contratar se encuentra dentro del ámbito de aplicación de los documentos tipo. Para tales efectos la Matriz 1 se encuentra dividida en ocho (8) tipos de obras de infraestructura de transporte, identificadas con un número y su descripción, los cuales son: 1) obras en vías primarias o secundarias, 2) obras en vías terciarias, 3) obras marítimas y fluviales, 4) obras en vías primarias o secundarias o terciarias para atención de emergencias diferentes a contratación directa, 5) obras férreas, 6) obras de infraestructura vial urbana, 7) obras en puentes y 8) obras aeroportuarias. Tales tipos de obra, a la vez se subdividen en varias actividades. De ser subsumible el objeto a contratar dentro de estos tipos de obra y actividades, corresponde

aplicar los documentos tipo. La Matriz 1 además cumple la importante función de estandarizar el requisito habilitante de experiencia. En ese sentido, el ejercicio de subsunción del objeto contractual en los campos de la matriz determina cuál es la experiencia exigible como Página 6 de 19 condición habilitante. Para ello las entidades, además del tipo de obra y actividad a contratar, deben tener en cuenta la cuantía del proceso de contratación y, en algunos casos, el dimensionamiento en términos de cantidades de actividades ejecutadas. Tales aspectos determinan qué deben acreditar los proponentes para cumplir con los requisitos de experiencia general y específica, los cuales se encuentran predeterminados en la matriz, en función de los mencionados factores, condiciones habilitantes que –se itera– no pueden ser modificadas por las entidades estatales. De otro lado, la «Matriz 2 - Indicadores financieros y organizacionales» –en adelante Matriz 2–, como su nombre lo señala, establece los indicadores financieros y organizacionales aplicables al proceso de contratación, los cuales sirven para determinar los requisitos habilitantes de capacidad financiera y organizacional con los que deben cumplir los proponentes. Respecto de la capacidad financiera se establecen los indicadores: i) Índice de Liquidez, que corresponde a la división entre el activo corriente y el pasivo corriente, que determina la capacidad que tiene el proponente para cumplir con sus obligaciones de corto plazo, el cual debe ser mayor o igual a uno [≥1]; ii) el Índice de Endeudamiento, que se calcula dividiendo el pasivo total por el activo total, el cual determina el grado de endeudamiento en la estructura de financiación del proponente, el cual para estos

procesos debe ser menor o igual al setenta por ciento [≤70%]; y iii) la Razón de Cobertura de Intereses, que es igual a la utilidad operacional, sobre los gastos de intereses, y que refleja la capacidad del proponente de cumplir con sus obligaciones financieras, el cual es fijado en mayor o igual a uno [≥1]. Estos indicadores son comunes a las modalidades de selección de licitación publica, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía. De otra parte, para determinar la capacidad de organización de un proponente4, la Matriz 2 de los procesos de licitación pública y selección abreviada de menor cuantía, establece los indicadores de: i) la rentabilidad del patrimonio, que corresponde a la utilidad operacional dividida por el patrimonio, y que determina la rentabilidad del patrimonio del proponente, es decir, la capacidad de generación de utilidad operacional por cada peso invertido en el patrimonio, del tal forma que, a mayor rentabilidad sobre el patrimonio, mayor es la rentabilidad de los accionistas y mejor la capacidad organizacional del proponente. Este indicador es fijado por la Matriz 2 en mayor o igual a cero [≥0]. ii) Por otro lado, se establece el indicador de rentabilidad del activo, que se calcula al dividir la utilidad operacional por el activo total, y que mide la rentabilidad de los activos del proponente, esto es, la capacidad de generación de utilidad operacional por cada peso invertido en el activo, de tal manera que, a mayor rentabilidad sobre activos, mayor es la rentabilidad del negocio y mejor la capacidad organizacional del proponente.

4 Entendida según el «Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación», elaborado por la Agencia Nacional de Contratación Pública, como «la aptitud de un proponente para cumplir oportuna y cabalmente el objeto del contrato en función de su organización interna». Página 7 de 19 Este último indicador debe ser, en todo caso, menor o igual que el referido indicador de rentabilidad sobre patrimonio. Este indicador también es fijado por la Matriz 2 en mayor o igual a cero [≥0]. Ahora bien, en el común de los procesos de selección, tal y como lo manifestó esta Agencia en el concepto C – 166 del 13 de abril de 2020 –radicado No. 2202013000002610–, las condiciones habilitantes de capacidad jurídica, experiencia, capacidad financiera y la capacidad de organización, establecidas en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, no son taxativas, por lo que los requisitos habilitantes deben ser establecidos por la entidad en cada proceso contractual de acuerdo con los parámetros fijados en el Decreto 1082 de 2015. Sin embargo, tal aseveración no resulta aplicable a los procesos adelantados con documentos tipo, en virtud de la estandarización de los requisitos habilitantes dispuesta por el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, e implementada por las Resoluciones No. 1798 de 2019, 0044 y 0045 de 2020, las cuales, a través de la Matrices 1 y 2, establecieron los requisitos habilitantes de experiencia, así como los

indicadores en función de los cuales se determina la capacidad financiera y capacidad organizacional exigibles en el marco de los procesos de selección, los cuales, debido a la regla de la inalterabilidad establecida por el artículo 2.2.1.2.6.1.4 Ibídem, no pueden ser modificados por las entidades. No sobra agregar que además de los mencionados requisitos habilitantes, el «Documento Base» también contempla los de capacidad jurídica, certificación de pagos de seguridad social y aportes legales, visita al sitio de la obra, capital de trabajo y capacidad residual, respecto de los cuales se determinan las condiciones en los que procede su aplicación y las formas para acreditar su cumplimiento. Estos parámetros y reglas determinadas en el capitulo III del «Documento Base», para el cumplimiento de los requisitos habilitantes, con excepción de los espacios grises entre corchetes, se encuentran afectados por la inalterabilidad, razón por la que tampoco está dado a las entidades introducir modificaciones. 2.2. Estudios del sector en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública En el presente acápite se reiteran algunas de las consideraciones expuestas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en el concepto C223 del 29 de abril de 2020 –radicado No. 2202013000003261–, en el que se estudió la finalidad y regulación del estudio del sector. La tesis expuesta fue la siguiente: La planeación contractual es una herramienta de gerencia pública, la cual exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y

Página 8 de 19 cuáles son sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, etc., que conlleven a una diligente escogencia de la mejor oferta para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las entidades estatales. El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública contiene disposiciones que demandan de las entidades estatales el deber de realizar planeación en la etapa precontractual, para que los procesos de contratación satisfagan las necesidades de la Administración, cumplan sus fines, logren la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y permitan la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran en la consecución. En relación con el valor del futuro contrato y su correlativo respaldo presupuestal, se tienen, por ejemplo, las siguientes reglas derivadas de la aplicación del principio de economía previsto en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993: 7o. La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarán o impartirán con antelación al inicio del proceso de selección del contratista o al de la firma del contrato, según el caso. […]

12. Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según corresponda.

Cuando el objeto de la contratación incluya la realización de una obra, en la misma oportunidad señalada en el inciso primero, la entidad contratante deberá contar con los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad

del proyecto y su impacto social, económico y ambiental. Esta condición será aplicable incluso para los contratos que incluyan dentro del objeto el diseño.

13. Las autoridades constituirán las reservas y compromisos presupuestales necesarios, tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización de precios.

14. Las entidades incluirán en sus presupuestos anuales una apropiación global destinada a cubrir los costos imprevistos ocasionados por los retardos en los pagos, así como los que se originen en la revisión de los precios pactados por razón de los cambios o alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas celebrados […].

De las normas citadas se resalta que, en virtud del principio de economía, para iniciar un proceso de contratación se requieren unos estudios previos que permitan Página 9 de 19 estructurar, concretar y viabilizar los aspectos esenciales del futuro contrato, dentro de los cuales se encuentran su objeto y valor estimado, entre otros elementos. Los componentes de los estudios previos que sirven de soporte para elaborar el proyecto de pliego, los pliegos de condiciones y el contrato, están previstos en el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, norma que exige que se determine el objeto a contratar con sus especificaciones y se estime el costo que implica celebrar el contrato, de la siguiente manera:

2. El objeto a contratar, con sus especificaciones, las autorizaciones, permisos y licencias requeridos para su ejecución, y cuando el contrato incluye diseño y construcción, los documentos técnicos para el desarrollo del proyecto.

[…]

4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del contrato esté determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe incluir la forma como los calculó y soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de aquellos. La Entidad Estatal no debe publicar las variables utilizadas para calcular el valor estimado del contrato cuando la modalidad de selección del contratista sea en concurso de méritos. Si el contrato es de concesión, la Entidad Estatal no debe publicar el modelo financiero utilizado en su estructuración Para cumplir este objetivo es necesario el estudio del mercado y el análisis del sector económico y de los oferentes, actividad de planeación previa que sirve para identificar aspectos concretos del mercado que pueden afectar el proceso de selección o las condiciones del negocio a realizar, a través del proceso de contratación de bienes, obras o servicios. En este sentido, el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015 dispone lo siguiente: «La Entidad Estatal debe hacer, durante la etapa de planeación, e