CCE - Concepto 593 de 2021

CCE-DES-FM-17

ENTIDADES DE RÉGIMEN ESPECIAL – Definición Las entidades de régimen especial son aquellas que, por expresa disposición legal y por su naturaleza o situación de competencia, tienen condiciones diferenciales respecto de la normativa de contratación pública. Esto quiere decir que no están sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y por ende sus procedimientos contractuales tienen su propia normativa para su desarrollo, esto es, el derecho privado, lo cual está determinado en las normas de creación de las entidades de régimen especial y en sus manuales de contratación. ENTIDADES DE RÉGIMEN ESPECIAL – Reglas aplicables No obstante, las entidades de régimen especial cumplen una finalidad pública y utilizan recursos públicos para lograrlo, por lo que no son ajenas a los principios de la función administrativa y el control fiscal, entre otras reglas dispuestas en la normativa de contratación pública que son transversales a todas las entidades, sin importar su régimen legal. Lo anterior es reafirmado por el Consejo de Estado, que destaca las reglas que sigue la contratación de las entidades de régimen especial. MANUAL DE CONTRATACIÓN – Entidades de régimen especial –– Contenido Toda vez que las entidades de régimen especial administran recursos públicos, sus manuales de contratación deben ceñirse a unas reglas mínimas que garanticen el cumplimiento de los principios de la función pública, el control fiscal y los principios rectores de la contratación estatal. Dentro de estas reglas mínimas deben: indicar el contenido de las propuestas y los procedimientos de selección, llevar una descripción precisa del procedimiento, los plazos de las etapas y los criterios de evaluación y desempate, y todos los criterios necesarios para garantizar la selección objetiva y

la protección del interés general. ENTIDADES DE RÉGIMEN ESPECIAL – Obligaciones transversales a las entidades Así mismo, estas entidades deben cumplir con unas obligaciones transversales a la contratación pública, entre ellas la elaboración del Plan Anual de Adquisiciones, la publicación de sus procedimientos de selección a través de la herramienta SECOP —en la sección Régimen Especial —, hacer uso del clasificador de bienes y servicios de las Naciones Unidas, reportar las sanciones, multas, inhabilidades e incompatibilidades de los proveedores de la entidad y analizar el sector económico de los oferentes, entre otras. SATENA – Régimen exceptuado – Fundamento – Inderogabilidad singular del reglamento […], la entidad Servicio Aéreo a Territorios Nacionales S.A. – SATENA tiene un régimen especial de contratación, pues el artículo 5 de la Ley 1427 de 2010 establece que «Todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de Satena S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa». Esta idea también se puede constatar al revisar el portal web de SATENA, pues, en cumplimiento del principio de divulgación proactiva previsto en el artículo 3 de la Ley 1712 de 2014, dicha Página 1 de 19 entidad tiene publicado su Manual de Contratación –código SAT-M06–. Eso significa que, además de las reglas del derecho privado, SATENA debe cumplir, al momento de planear y de celebrar contratos estatales, las disposiciones normativas establecidas en el Manual Interno de

Contratación, pues los reglamentos no pueden desconocerse en las actuaciones particulares. En ello consiste el principio de la «inderogabilidad singular del reglamento». SATENA – Principios – Función administrativa – Gestión fiscal […] SATENA, en su actividad contractual, debe respetar los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, consagrados, respectivamente, en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, no solo porque dichos preceptos constitucionales se aplican a todas las entidades públicas de la rama ejecutiva, sino también porque así lo reitera el artículo 13 de la Ley 1150 de

2007. Se recuerda que este mandato establece que las entidades que tienen un régimen especial de contratación –entre ellas SATENA– deben cumplir los principios contenidos en las mencionadas normas constitucionales. Por lo tanto, no constituye una interpretación válida del primer inciso del artículo 5 de la Ley 1427 de 2010 afirmar que como en este se indica que los contratos que celebre SATENA «[…] se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado», en consecuencia esta entidad no debe atender los principios constitucionales, pues en esto la Constitución goza de eficacia directa y prevalece sobre lo que disponga el legislador ordinario, como lo expresa el artículo 4 de aquella. Esta fue la interpretación acogida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-188 de 2018, en la cual declaró la exequibilidad condicionada del referido artículo 5 de la Ley 1427 de 2010, bajo el entendido de que la expresión «exclusivamente» no puede leerse como que el régimen de derecho privado exonere a SATENA

de garantizar, en su actividad contractual, los principios constitucionales de la función administrativa. […]. SATENA – Enajenación de bienes – Manual de Contratación – Avalúo […], SATENA, en su Manual de Contratación, definió de manera clara y detallada los procedimientos contractuales que debe adelantar para enajenar sus bienes. Pero no se limitó a indicar las modalidades de selección, sino que además previó requisitos específicos que deben cumplirse en la fase de planeación, al realizar los estudios previos. Una de estas exigencias es hacer el avalúo del bien, para determinar el precio mínimo de venta. Tales disposiciones normativas constituyen preceptos orientados a garantizar los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal –especialmente, los principios de eficacia y de economía–. Por lo tanto, la eventual colisión que llegue a presentarse entre estos principios debe resolverse sin desconocer la normativa interna de SATENA, pues, como se indicó, la Administración debe sujetarse a sus propios actos reglamentarios. Se concluye, por consiguiente, que las disposiciones normativas contenidas en los manuales de contratación de las entidades estatales –entre ellas SATENA–, mientras no sean anuladas o suspendidas jurisdiccionalmente o derogadas por normas de similar o superior jerarquía, son obligatorias en los procedimientos contractuales que dichas entidades adelanten. Si bien es cierto que los manuales de contratación deben interpretarse en armonía con los principios constitucionales de la función administrativa y de la gestión fiscal, no lo es menos que, como actos administrativos que son, gozan de ejecutoriedad, en los términos del artículo 89 de la Ley 1437 de 2011 y no pueden inaplicarse en sede administrativa, aduciendo razones de conveniencia, salvo

que se presenten los supuestos que permiten la excepción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 4 de la Constitución Política. Página 2 de 19 Bogotá D.C., 21/10/2021 19:22:22 Brigadier General Luis Carlos Córdoba Avendaño Presidente

SATENA S.A.

Concepto C ─ 593 de 2021

Temas: ENTIDADES DE RÉGIMEN ESPECIAL – Definición / ENTIDADES DE RÉGIMEN ESPECIAL – Reglas aplicables / MANUAL DE CONTRATACIÓN – Entidades de régimen especial –– Contenido / ENTIDADES DE RÉGIMEN ESPECIAL – Obligaciones transversales a las entidades / SATENA – Régimen exceptuado – Fundamento – Inderogabilidad singular del reglamento / SATENA – Principios – Función administrativa – Gestión fiscal / SATENA – Enajenación de bienes – Manual de Contratación – Avalúo Radicación: Respuesta a consulta # P20210909008226.

Estimado señor Brigadier General Córdoba, En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 7 de septiembre del 2021.

1. Problema planteado Usted realiza la siguiente consulta, derivada de un proceso de enajenación de una aeronave por parte de SATENA S.A. –sociedad de economía mixta del orden nacional, que cuenta con un régimen especial de contratación, de derecho privado–: Página 3 de 19 «1. ¿Es obligatorio para las entidades del Estado vender sus activos

respetando el límite del valor determinado en los avalúos realizados para el proceso de venta, habida consideración que este es un referente del precio de mercado? »2. ¿Es obligatorio para las Entidades del Estado vender sus activos respetando solo el límite del valor del activo registrado contablemente? »3. ¿Es obligatorio para las Entidades del Estado vender sus activos respetando los valores del activo registrado contablemente y las cuantías determinadas en los respetivos avalúos realizados para el proceso de venta? »4. ¿Es viable que SATENA, entidad que adelanta el proceso de venta de una aeronave, equipo que por su compleja infraestructura física y electrónica se devalúa de forma acelerada, y sus mantenimientos, así no opere, son altamente costosos, con el fin de evitar que el pasar del tiempo deprecie aún más el bien y genere costos no recuperables, lo enajene accediendo al precio que ofrece el mercado actual, el cual inclusive es inferior al avalúo comercial con que se cuenta? »5. ¿Considera esa entidad que es imperativo para SATENA en el proceso de selección del intermediario profesional para la comercialización de la aeronave, exigir que en la gestión de venta se fije un piso en el precio que no sea inferior al avalúo comercial del que se dispone actualmente o puede dejarse ese aspecto a la experticia del intermediario? »6. ¿De ser imperativo fijarle al intermediario que resulte seleccionado para la gestión de venta un piso en el precio que no sea inferior al del avalúo comercial actual de la aeronave, será posible establecer que si transcurrido un lapso predeterminado no se han obtenido ofertas que alcancen dicho valor pueda efectuarse rebajas escalonadas en el precio?»

2. Consideraciones Teniendo en cuenta que la consulta se realiza en el marco de un procedimiento contractual adelantado por una entidad descentralizada por servicios, que se encuentra exceptuada, en virtud de la ley, de aplicar el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, para resolverla, se hará un análisis de los siguientes temas: i) los regímenes especiales en la contratación estatal, como ámbitos de regulación que se constituyen como una mixtura entre las disposiciones del derecho privado, de los manuales o reglamentos internos de contratación de las entidades estatales, de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, y del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, ii) la forma de llenar los vacíos que existan en el manual de contratación de las entidades exceptuadas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y iii) la aplicación de las ideas anteriores a la actividad contractual de SATENA.

Página 4 de 19 La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el régimen jurídico aplicable a las entidades exceptuadas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en los conceptos C−018 del 05 de febrero de 2020, C−027 del 12 de febrero de 2020, C−032 del 19 de febrero de 2020, C−179 del 16 de marzo de 2020, C−101 del 16 de marzo de 2020, C−086 del 16 de marzo de 2020, C−168 del 31 de marzo de 2020, C-158 del 3 de abril de 2020, C−362 del

03 de julio de 2020, C−462 del 23 de julio de 2020, C–560 del 24 de agosto de 2020, C637 del 28 de octubre de 2020, C−684 del 24 de noviembre de 2020 y C-382 del 30 de julio de 20211. Tales ideas se reiteran a continuación y se complementan con algunas consideraciones relacionadas con el tema que constituye el objeto de la consulta que se resuelve en esta oportunidad. 2.1. Regímenes especiales en la contratación estatal. Excepciones al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública: derecho privado matizado por las reglas y principios del derecho administrativo Las entidades de régimen especial son aquellas que, por expresa disposición legal y por su naturaleza o situación de competencia, tienen condiciones diferenciales respecto de la normativa de contratación pública. Esto quiere decir que no están sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y por ende sus procedimientos contractuales tienen su normativa para su desarrollo, esto es, el derecho privado, lo cual está determinado en las normas de creación de las entidades de régimen especial y en sus manuales de contratación. Teniendo en cuenta que las entidades de régimen especial están facultadas legalmente para aplicar reglas distintas a la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias, ello estará definido en la noma que crea el régimen especial y será desarrollado en el manual de contratación, con el fin de que se puedan identificar las reglas que aplican en la contratación. La Agencia Nacional de Contratación PúblicaColombia Compra Eficiente expidió la Guía para las Entidades Estatales con régimen

especial de contratación, que las define como aquellas que contratan con un régimen distinto a las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 20072. No obstante, las entidades de régimen especial cumplen una finalidad pública y utilizan recursos públicos para lograrlo, por lo que no son ajenas a los principios de la función administrativa y el control fiscal, entre otras reglas dispuestas en la normativa de 1 Estos conceptos pueden consultarse en el siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos 2 Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente. Guía para las Entidades Estatales con régimen especial de contratación: «Entidad Estatal de régimen especial: Entidad Estatal que realiza sus Procesos de Contratación con un régimen distinto al previsto en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007». Página 5 de 19 contratación pública que son transversales a todas las entidades, sin importar su régimen legal. La anterior ha sido la posición del Consejo de Estado, que destaca las reglas que sigue la contratación de las entidades de régimen especial, en los siguientes términos: [...] en la contratación de las entidades excluidas de la Ley 80 se distinguen perfectamente dos ordenamientos jurídicos: uno prevalente, el derecho privado, que aporta todas sus instituciones, reglas y principios y las pone al servicio de los contratos de dichas entidades; y otro, secundario, referido a los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal —pero no a la Ley 80 de 1993, con sus reglas particulares—, que inspiran al régimen anterior con

valores propios del derecho público. La Sala entiende que el régimen preponderante domina y aporta el gran volumen de normas contractuales y que el régimen inspirador influye y ayuda a interpretar pero también transforma parte de esas instituciones, porque se suma a ellas, lo que no siempre se logra conservando intacta la institución privada sino introduciéndole modificaciones. La función que cumplen los principios públicos también se representa en la necesidad práctica —normalmente no por orden de una norma— de expedir un reglamento interno de contratación que concrete la mayor parte de aportes de esos principios a la transformación de las reglas del derecho privado. Es por esta influencia que surge la necesidad de contar con procesos de selección de contratistas que garanticen la libre concurrencia, la igualdad de oportunidades de acceso a los negocios del Estado, la trasparencia y en general los demás valores propios de la gestión de lo público3. De lo anterior se desprende que las entidades de régimen especial administran recursos públicos, por lo que en sus manuales de contratación deben ceñirse a unas reglas mínimas que garanticen el cumplimiento de los principios de la función pública, el control fiscal y los principios rectores de la contratación estatal. Dentro de estas reglas deben indicar el contenido de las propuestas y los procedimientos de selección, llevar una descripción precisa del procedimiento, los plazos de las etapas y los factores de evaluación, y todos los criterios necesarios para garantizar la selección objetiva y la protección del interés general. Así mismo, estas entidades deben cumplir unas obligaciones transversales a la contratación pública, entre ellas la elaboración del Plan Anual de Adquisiciones, la

publicación de sus procedimientos de selección a través de la herramienta SECOP —en la sección Régimen Especial—, hacer uso del clasificador de bienes y servicios de las Naciones Unidas, reportar inhabilidades e incompatibilidades de los proveedores de la entidad y analizar el sector económico de los oferentes, entre otras. 3 Consejo de Estado. Sección Tercera. Radicado No. 45.607 del 24 de octubre de 2016.

Consejera Ponente: María Nubia Velásquez Rico.

Página 6 de 19 Además, se debe tener en cuenta que las cláusulas excepcionales no están contempladas en el derecho común. Estas se encuentran limitadas no solo al uso del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sino a algunos tipos de contratos específicos. En ese sentido, la única forma en que una entidad sujeta a un régimen especial pueda usar estas cláusulas es si su norma de creación lo establece. De modo que si una Entidad sujeta al régimen especial requiere sancionar o dar por terminado el contrato, debe acudir al juez competente4. 2.2. Manual o reglamento interno de contratación de las entidades de régimen especial: límites derivados de la reserva de ley y forma de llenar sus vacíos Según se indicó anteriormente, las entidades estatales que, por disposición legal, cuentan con un régimen especial5, exceptuado del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y normas complementarias6– pueden expedir un reglamento interno de contratación – comúnmente denominado manual de contratación–, que regule aspectos asociados a la actividad contractual, como

los procedimientos de selección, los requisitos de participación, las condiciones de ejecución del contrato, etc. En otras palabras, el manual de contratación de las entidades exceptuadas es un acto administrativo y, de manera más concreta, un reglamento, pues, además de consistir en una manifestación unilateral de voluntad efectuada por la entidad estatal, en ejercicio de función administrativa, dirigida a producir efectos jurídicos, tiene vocación de permanencia en el tiempo. Esto significa que el manual de contratación despliega sus efectos de manera indefinida en el futuro, no agotándose con una sola aplicación. Sin embargo, la libertad de configuración reglamentaria de las entidades estatales, expresada en el manual de contratación, no es absoluta, pues a pesar de que están facultadas para regular ciertos temas relacionados con la actividad contractual, deben hacerlo respetando la reserva legal de la que gozan ciertas materias. En tal sentido, asuntos como: i) los requisitos de existencia y validez del contrato, ii) sanciones y 4 Sobre las entidades de régimen especial, se puede consultar su definición y un listado aproximado de este tipo de entidades en: BARRETO MORENO, Antonio A. El derecho de la compra pública. Legis - Universidad de la Sabana, primera edición, Bogotá, 2019. 5 Es el caso de: i) las empresas sociales del Estado (art. 195, num. 6, Ley 100/1993), ii) las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios (arts. 31 y 32, Ley 142/94); iii) las empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades públicas y sociedades de economía mixta con capital

público mayoritario, siempre que las tres entidades mencionadas anteriormente se encuentren en competencia con el sector público o privado, a nivel nacional o internacional, o ejerzan su actividad en un mercado regulado (art. 14, Ley 1150/07); iv) las universidades públicas (art. 93, Ley 30/92); entre otras. 6 Leyes que, a su vez, han sido modificadas por otras posteriores, como las Leyes 1474 de 2011 y 1882 de 2018, entre otras. Así mismo, se recuerda que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública se encuentra reglamentado actualmente por el Decreto 1082 de 2015. Página 7 de 19 procedimientos para su imposición, iii) causales de inhabilidad e incompatibilidad, iv) el principio de anualidad del gasto, y v) restricciones al acceso a la administración de justicia para discutir las controversias contractuales, son, entre otros, temas cuya regulación está reservada al legislador y que, por tanto, las entidades exceptuadas no pueden reglamentar en su manual de contratación7. Ahora bien, ¿a qué normas deben acudir las entidades estatales y los interesados, cuando se presenten lagunas jurídicas –es decir, vacíos o ausencia de regulación de ciertos temas–8, en los manuales de contratación de las entidades de régimen especial? Como lo establece la «Guía para las Entidades Estatales con régimen especial de Contratación»9, proferida por esta Agencia, en principio, la actividad contractual de las entidades excluidas de la aplicación del Estatuto General de Contratación de la

Administración Pública «se somete a las reglas del derecho privado». En consecuencia, si bien deben cumplir algunas obligaciones transversales propias del sistema de compra 7 Así lo sostuvo el Consejo de Estado: «Esta Sala, en sentido contrario al del tribunal, recuerda que las normas que establecen la manera como se perfecciona un contrato son de orden público, por tanto indisponibles por las partes, así que para las entidades excluidas de la Ley 80, un contrato existe si cumple las exigencias del ordenamiento privado; ni siquiera las del manual de contratación que expide cada hospital, ni las que prevean las partes en un contrato específico, porque los últimos no pueden reducirlas o adicionarlas, puesto que semejante acuerdo adolecerá de nulidad, al transgredir el derecho público de la nación. »Lo anterior explica por qué en el derecho privado las partes no pueden condicionar la existencia de un contrato, que por ley sea consensual, al hecho de que conste por escrito; ni uno que requiere escritura pública al hecho de que el acuerdo verbal sea suficiente. Esto significa que si la ley impuso formalidades especiales para que exista un contrato, las partes no sólo no pueden obviarlas, sino que tampoco las pueden incrementar o adicionar; y a la inversa, si la ley no estableció formalidades especiales para que exista determinado negocio, las partes no las pueden crear con ese propósito –aunque sí podrían hacerlo para otros efectos, pero no para que exista el acuerdo de voluntades-. Lo expresado hasta ahora debe entenderse en los siguientes sentidos: »a. Si la norma aplicable al contrato es la Ley 80, los requisitos de perfeccionamiento son los que ella establezca; de manera que las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad –que

autorizan los arts. 13, 32 y 40no pueden atenuar ni hacer más exigentes los que contempla. »b. Si la norma aplicable al contrato estatal es el derecho privado más los principios de la función administrativa, los requisitos de perfeccionamiento también son los que aquél establezca; por tanto, las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, tampoco pueden atenuar ni hacer más exigentes los que contempla. »c. Si la entidad excluida de Ley 80 profirió un reglamento o manual de contratación, para señalar con certidumbre la manera como contratará los bienes, obras y servicios de su interés, los requisitos de perfeccionamiento de sus contratos tampoco son disponibles por ese estatuto, porque esta materia está reservada a la ley. Por tanto, cuándo existe un contrato es un aspecto que define el derecho privado, y la entidad no lo puede alterar, ni para atenuar ni para hacer más exigentes los requisitos» (Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 8 de abril de 2014.

Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. Expediente: 25.801). 8 Sobre el concepto de lagunas en el sistema normativo, es decir, de vacíos de regulación, puede verse: GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo. Filosofía del Derecho. 17ª ed. México: Porrúa, 2011. pp. 222-245. 9 Identificada con la referencia G-EEREC-01 y publicada en el siguiente enlace:

https://colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_regimen_especial.pdf Página 8 de 19 pública, señaladas en dicha guía y que se mencionaron en el numeral anterior, el régimen

jurídico de base es el derecho privado, o sea el integrado por las disposiciones civiles y comerciales. Sin embargo, para determinar el método hermenéutico que ha de seguirse al momento de llenar el vacío de regulación presente en los manuales de contratación de las entidades con régimen especial, el operador jurídico debe indagar en qué materia existiría una laguna. Ello por cuanto existen tres remisiones legales, que deben interpretarse sistemáticamente: i) la que efectúa hacia el derecho privado la norma legal que constituye el régimen especial de la entidad correspondiente –por ejemplo, el artículo 31 de la Ley 142 de 1994 o el artículo 195, numeral 6, de la Ley 100 de 1993, por mencionar solo estos dos casos–; ii) la que prevén los artículos 210, 3411 y 4712 de la Ley 1437 de 2011, los cuales disponen que las normas de la primera parte del Código de 10 «ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. »Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre

nombramiento y remoción. »Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». 11 «ARTÍCULO 34. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 12 «ARTÍCULO 47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes. »Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serian procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado

personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso. »Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente. »PARÁGRAFO. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia». Página 9 de 19 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– deben aplicarse en ausencia de lo establecido en leyes especiales; y iii) la que establece el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 respecto de la aplicación de los principios de la función administrativa –artículo 209 C.P.– y de la gestión fiscal –artículo 267 C.P.–, así como del régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto para la contratación estatal. En consecuencia, si el manual de contratación de la entidad de régimen especial no prevé normas –es decir, si tiene vacíos–13 sobre: i) los elementos de existencia y validez del contrato, ii) los vicios que pueden generar su anulación, iii) la tipología de los negocios jurídicos, iv) los criterios de interpretación de las estipulaciones contractuales, v) el concepto y los requisitos de la oferta, vi) las formas de extinción de las obligaciones, vii) la responsabilidad contractual, y otras materias similares relacionadas con el régimen

sustantivo del contrato, la ausencia de tales disposiciones en el reglamento interno de contratación de la entidad exceptuada debe suplirse con las normas del Código Civil y del Código de Comercio14, con la costumbre mercantil15 y con los principios generales que rigen las relaciones contractuales de los particulares, que ingresan dentro de la categoría de la lex mercatoria16. Por el contrario, si el vacío del manual de contratación tiene que ver con asuntos asociados al procedimiento administr