CCE - Concepto 594 de 2021

CCE-DES-FM-17

CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – Concepto – Fundamento El Decreto 1082 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», califica al contrato interadministrativo como una relación contractual constituida entre entidades estatales. El reglamento mencionado desarrolla la figura del contrato interadministrativo prevista en el artículo 2, numeral 4, literal c), de la Ley 1150 de 2007. Esta tipología contractual se define como el acuerdo en el que concurren las voluntades de dos o más órganos del Estado, con la finalidad de cumplir sus objetivos misionales, en el marco de sus competencias. Es decir, los contratos interadministrativos, nominados así en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean entidades estatales. Si bien los contratos interadministrativos encuentran un ámbito de regulación en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que aquellos solo puedan celebrarse entre entidades estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto. Bien puede una entidad estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de convenios con una entidad estatal de régimen especial, y no por ello dejará de ser un contrato interadministrativo. CONVENIO DE ASOCIACIÓN – Entidades públicas – Definición – Ley 489 de 1998 – Artículo 95 Los contratos interadministrativos pueden tener un alcance conmutativo –como sucede con los celebrados al amparo del artículo 2, numeral 4, literal c), de la Ley 1150 de 2007– o un contenido

determinado por la cooperación entre las entidades estatales –que se presenta, por ejemplo, en el tipo de convenio interadministrativo regulado por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, es decir, en el convenio de asociación entre entidades públicas–. En efecto, el mencionado artículo permite a las entidades públicas asociarse entre ellas, para ejecutar actividades que son de su competencia. La celebración de este tipo de acuerdos puede dar lugar o no a la conformación de una persona jurídica por parte de los asociados. Tal es el sentido de la norma, cuando establece que «Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro». CONVENIOS DEL DECRETO 092 – Tipos – Definición – Ley 489 de 1998 – Artículo 96 El Decreto 092 de 2017 dispone reglas para las contrataciones que realicen las entidades estatales con las ESAL. El Decreto regula dos (2) eventos: i) los contratos del artículo 355 de la Constitución Política con el fin impulsar programas y actividades de interés público de acuerdo con el Plan Nacional o los planes seccionales de desarrollo; y ii) los convenios de asociación, para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con las funciones de las entidades estatales, en desarrollo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998. Página 1 de 23 Los contratos del artículo 355 de la Constitución Política tienen como objeto promover acciones de fomento social en beneficio de los sectores más desprotegidos de la población, siempre que estén previstas en los planes de desarrollo, motivo por el cual no dan lugar a una contraprestación directa

a favor de la entidad y tampoco a una relación conmutativa entre ésta y la ESAL, toda vez que el beneficio directo lo recibirán, en últimas, los sectores de este tipo de acciones de fomento. Para celebrar estos contratos, según lo establece el artículo 3 del Decreto 092 de 2017, por regla general, la entidad debe adelantar un proceso competitivo para seleccionar la entidad sin ánimo de lucro contratista. En particular, debe verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que el objeto del contrato corresponda a programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional o Seccional de Desarrollo; y ii) que no haya una contraprestación directa a favor de la Entidad Estatal, es decir, que el programa o actividad a desarrollar este dirigida al beneficio de la población en general, ya que cuando se adquieren bienes o servicios o ejecuta obras en una relación conmutativa, las normas aplicables son las del Estatuto General de Contratación. Solo cuando se reúnan estas condiciones es procedente celebrar contratos del artículo 355 de la Constitución Política; de lo contrario, se aplicarán las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. De otro lado, los convenios de asociación «[t]ienen como finalidad que la entidad estatal, cualquiera que sea su naturaleza y orden administrativo, se asocien con personas jurídicas particulares para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones asignadas a aquellas conforme a la Constitución y a la Ley». En estos convenios existen aportes dirigidos, especialmente, a lograr la ejecución del convenio. De todos modos, la entidad deberá

adelantar un proceso competitivo, salvo cuando la ESAL comprometa recursos en dinero para la ejecución de estas actividades, en una proporción no inferior al 30% del valor total del convenio. El convenio de asociación no es conmutativo, y por tanto, la entidad no instruye al contratista para desarrollar los programas o actividades previstas, sino que se asocia con él para el cumplimiento de objetivos comunes. CONVENIOS – Varias entidades – Viabilidad – Código Civil – Artículo 1495 Para el cumplimiento de los fines del Estado social de derecho, las entidades públicas pueden celebrar distintas modalidades de contratos o convenios. Dentro de estas tipologías se encuentra la posibilidad de suscribir contratos interadministrativos, caracterizados por la conmutatividad, con fundamento en los cuales las entidades estatales prestan servicios, suministran bienes o ejecutan actividades a favor de otra entidad estatal, usualmente a cambio de una remuneración. Igualmente, las entidades estatales pueden celebrar convenios de asociación entre sí o con particulares, al igual que convenios de interés público, para ejecutar programas o proyectos acordes con los planes nacionales o seccionales de desarrollo. Como cualquier contrato, en principio, los convenios pueden celebrarse entre dos o más sujetos, pues el artículo 1495 del Código Civil –norma aplicable también a la contratación estatal– establece que «Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa», y que «Cada parte puede ser de una o de muchas personas» (énfasis fuera de texto). Sin embargo, la determinación de cuál es el instrumento contractual o convencional más adecuado para satisfacer los fines del Estado social de derecho debe ser analizada en cada caso, teniendo

en cuenta los elementos técnicos, jurídicos y financieros de que dispone la entidad estatal contratante. Lo mismo sucede con el número de contratantes. En ello incide el alcance de las competencias de las entidades estatales, pues los órganos públicos solo pueden hacer aquello que Página 2 de 23 les esté expresamente permitido, al tenor de los artículos 6 y 121 de la Constitución. Además de esto, habrá que considerar la oportunidad y conveniencia, que se determina en los estudios previos. Página 3 de 23 Bogotá D.C., 28/10/2021 07:16:17 Doctor Carlos Alberto Baena López Viceministro para la Participación e Igualdad de Derechos Ministerio del Interior Bogotá, D.C. Concepto C ‒ 594 de 2021

Temas: CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – Concepto – Fundamento / CONVENIO DE ASOCIACIÓN – Entidades públicas – Definición – Ley 489 de 1998 – Artículo 95 / CONVENIOS DEL DECRETO 092 – Tipos – Definición – Ley 489 de 1998 – Artículo 96 / CONVENIOS – Varias entidades – Viabilidad – Código Civil – Artículo 1495.

Radicación: Respuesta a consulta # P20211021009724

Estimado Doctor Baena: En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 16 de octubre del 2021.

1. Problema planteado Usted formula la siguiente consulta: «Teniendo en cuenta la importancia de atender las diferentes necesidades de

las comunidades del Cauca, comedidamente me permito solicitar su colaboración, con el fin de absolver una consulta jurídica, respecto a si es posible que las diferentes entidades o sectores competentes en la materia, celebren un mismo convenio para la ejecución de los recursos comprometidos para los planes de acción con el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), el Sistema Indígena de Salud Propio Intercultural (SISPI), la Autoridad Territorial Económico Ambiental (ATEA), el Sistema educativo indígena propio Página 4 de 23 (SEIP), y/o la Universidad Autónoma Indígena Intercultural (UAIIN), entre otros».

2. Consideraciones Para resolver esta consulta se hará un análisis de los siguientes temas: i) contratos interadministrativos, ii) convenios de asociación entre entidades públicas, y iii) convenios de que tratan los artículos 355 de la Constitución Política y 96 de la Ley 489 de 1998.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, en los conceptos C-158 del 3 de abril de 2020 y C-579 del 4 de septiembre de 2020, estudió el régimen de los convenios de asociación regulados en el artículo 95 de la Ley 489 de

1998. Adicionalmente, la Agencia analizó los convenios de asociación regulados en el Decreto 092 de 2017 y su diferencia con los contratos interadministrativos, en los conceptos 4201912000008310 del 26 de diciembre de 2019, 4201912000007899 del 27 de diciembre de 2019, 4201912000007901 del 27 de diciembre de 2019, C-070 04 de

marzo de 2020, C-094 del 04 de marzo de 2020, C-086 del 16 de marzo de 2020, C-101 del 16 de marzo de 2020, C-228 del 17 de marzo de 2020, C-014 del 24 de marzo de 2020, C-215 de 31 de marzo de 2020, C-223 del 29 de abril de 2020, C-416 del 30 junio de 2020, C-447 del 27 de julio de 2020, C-513 del 30 de julio de 2020, C-483 del 06 de agosto de 2020, C-579 del 4 de septiembre de 2020, C-594 del 7 de septiembre de 2020, C-670 del 22 de noviembre de 2020, C-689 del 1 de diciembre de 2020, C-724 de 14 de diciembre de 2020, C-749 del 23 de diciembre de 2020, C-758 del 04 de enero de 2021, C-806 de 8 de febrero de 2021, C-379 del 26 de julio de 2021 y C-548 del 5 de octubre de

2021. Las principales ideas expuestas en dichas oportunidades se reiteran a continuación y se complementan con nuevas consideraciones relacionadas con el objeto de la presente consulta.

Teniendo en cuenta que la pregunta que se realiza indaga por la posibilidad de suscribir un convenio entre varias entidades, es importante precisar que el derecho administrativo de la contratación estatal regula diversas modalidades de convenio. Las distintas categorías adquieren viabilidad jurídica si se presentan los supuestos definidos en las disposiciones normativas que regulan cada una de aquellas. Por ejemplo, en

algunos casos la conmutatividad se torna en un rasgo definitorio –como sucede con los contratos interadministrativos, regulados en el artículo 2, numeral 4, literal c), de la Ley 1150 de 2007–, mientras que en otros escenarios dicha característica debe estar ausente –tal es el evento de los convenios de interés público regulados por el artículo 2 del Decreto 092 de 2017–. Por tal razón, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente abordará la consulta que usted realiza, explicando los elementos distintivos de Página 5 de 23 los contratos o convenios regulados por la contratación pública, para sustentar por qué, en principio, resulta viable que un mismo contrato o convenio se celebre entre varios sujetos. Las consideraciones de la Agencia se harán en abstracto, toda vez que el numeral 8 del artículo 11, y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, solo le asignan competencia para resolver consultas sobre la interpretación de normas de alcance general. En tal sentido, este órgano no goza de potestad para definir, por vía consultiva, la validez de las decisiones que los partícipes del sistema de compras y contratación pública están llamados a adoptar en los casos concretos. Sin perjuicio de esto, las consideraciones que se harán podrán servir para que el Viceministerio a su cargo valore los elementos jurídicos, técnicos y financieros de que dispone, decantándose por la opción permitida por el ordenamiento y que desarrolle de mejor forma los fines del Estado social de derecho. 2.1. Contratos interadministrativos El Decreto 1082 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto único reglamentario

del sector administrativo de planeación nacional», califica al contrato interadministrativo como una relación contractual constituida entre entidades estatales1. El reglamento mencionado desarrolla la figura del contrato interadministrativo prevista en el artículo 2, numeral 4, literal c), de la Ley 1150 de 20072. Esta tipología contractual se define como el acuerdo en el que concurren las voluntades de dos o más órganos del Estado, con la finalidad de cumplir sus objetivos misionales, en el marco de sus competencias. Es decir, los contratos interadministrativos, nominados así en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean entidades estatales. 1 Decreto 1082 de 2015: «Artículo 2.2.1.2.1.4.4. Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales es la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del presente decreto. »Cuando la totalidad del presupuesto de una Entidad Estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las Entidades Estatales». 2 «[…] 4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: »[…] »c) <Inciso 1o. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan

relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. »[…]». Página 6 de 23 Si bien los contratos interadministrativos encuentran un ámbito de regulación en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que aquellos solo puedan celebrarse entre entidades estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto. Bien puede una entidad estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de convenios con una entidad estatal de régimen especial, y no por ello dejará de ser un contrato interadministrativo. Además, el contrato interadministrativo no se define por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 establece que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha Ley, deba adelantarse un procedimiento amplio. En este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo. Como lo ha indicado la Corte Constitucional, «Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública»3. Adicionalmente, el Consejo de Estado ha dicho, frente al contrato interadministrativo y sus características, que: […] se puede señalar que los convenios o contratos interadministrativos tienen

como características principales las siguientes: (i) constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales; (ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato, etc. (v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles; (vii) persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales4. 3 Sentencia C-671 de 2015, Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 4 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 23 de junio de 2010. Radicación No. 66001-23-31-000-1998-00261-01(17.860). Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Página 7 de 23 El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como se señaló, establece en el artículo 2, numeral 4, literal c), de la Ley 1150 de 2007, que los contratos

interadministrativos se pueden celebrar acudiendo a la modalidad de contratación directa. Aún así, debe recordarse que la contratación directa es una modalidad de aplicación restrictiva, pues solo procede por las causales señaladas taxativamente en la ley. Lo anterior en tanto se trata de una excepción al principio de libre concurrencia que, por regla general, aplica a los procedimientos de contratación, para que cualquier persona interesada en satisfacer la necesidad de una entidad pueda presentar una oferta. En la contratación directa no es necesario que la entidad reciba más de una oferta. Sin embargo, la citada disposición exceptuó celebrar de manera directa contratos interadministrativos, si el contrato a suscribir es de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública, cuando las instituciones de educación superior públicas o las sociedades de economía mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estas entidades pueden ejecutar aquellos contratos siempre que resulten adjudicatarias en un proceso abierto y con la participación de una pluralidad de oferentes, pues en dichos casos la entidad estatal que así lo requiera deberá adelantar una licitación pública, concurso de méritos o selección abreviada5. Por tanto, la Ley no limitó la celebración de contratos interadministrativos a la modalidad de selección de contratación directa. Solo estableció, excepcionalmente, su celebración de manera directa cuando dos o más entidades del Estado, con el fin de

materializar funciones administrativas de interés común para ambas partes, celebran un negocio jurídico. No obstante, es posible que se celebren contratos interadministrativos en el marco de un proceso donde sea posible la participación de los interesados en ofertar, es decir, a través de las otras modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007 diferentes a la de contratación directa, pues, como se indicó, la existencia de un contrato interadministrativo no está determinada por la modalidad de selección sino por la calidad de las partes que lo suscriben, que deben ser entidades estatales. 5 Ley 1150 de 2007, artículo 2, numeral 4, literal c): «[...] Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo [...]». Página 8 de 23 2.2. Convenios de asociación entre entidades públicas. Artículo 95 de la Ley 489 de 1998 Los contratos interadministrativos pueden tener un alcance conmutativo –como sucede con los celebrados al amparo del artículo 2, numeral 4, literal c), de la Ley 1150 de 2007–

o un contenido determinado por la cooperación entre las entidades estatales –que se presenta, por ejemplo, en el tipo de convenio interadministrativo regulado por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, es decir, en el convenio de asociación entre entidades públicas–. En efecto, el mencionado artículo permite a las entidades públicas asociarse entre ellas, para ejecutar actividades que son de su competencia6. La celebración de este tipo de acuerdos puede dar lugar o no a la conformación de una persona jurídica por parte de los asociados. Tal es el sentido de la norma, cuando establece que «Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro». Esto significa que no necesariamente la asociación entre entidades públicas se materializa en la creación de una persona jurídica autónoma. Al respecto, es importante distinguir dos escenarios: i) La asociación de entidades públicas de la que no resulta una persona jurídica; evento en el cual, si del convenio se desprende la obligación para alguna de las entidades asociadas de celebrar contratos para cumplir el objeto de aquel, el régimen jurídico que debe aplicar la entidad contratante es el que, por regla general, la rige. Así, por ejemplo, si se celebra un convenio de asociación entre universidades públicas, sin dar lugar a la creación de una persona jurídica, y posteriormente alguna de estas debe celebrar un contrato en ejecución de sus obligaciones adquiridas en el convenio, la celebración de aquel se rige por el derecho privado, ya que así lo dispone el artículo 93 de la Ley 30 de

1992. ii) La asociación de entidades públicas que se refleja en la creación de una persona jurídica nueva, es decir, distinta de las entidades que se asocian. Este es un caso 6 Así lo prevé dicho artículo: «Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. »Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal».

Página 9 de 23 de descentralización por servicios indirecta. Al respecto, el segundo inciso del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 establece: «Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal». Sin embargo, este fue declarada condicionalmente exequible7. Por tanto, acorde con el condicionamiento de constitucionalidad emitido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-671 de 1999, se puede concluir que si el convenio

de asociación es celebrado entre dos o más entidades estatales exceptuadas de la aplicación del EGAP, y de dicho acuerdo surge una persona jurídica nueva, debe contratar con el régimen de Derecho privado, porque esta entidad descentralizada por servicios indirecta –o derivada– debe respetar el mismo régimen previsto por el legislador 7 Esta decisión se encuentra en la Sentencia C-671 de 1999. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán: «En cuanto el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en su primer inciso, autoriza a las entidades públicas su asociación entre sí con el propósito de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo, encuentra la Corte que la disposición acusada tiene como soporte constitucional el precepto contenido en el artículo 209, inciso segundo de la Carta, que impone como un deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado. »En cuanto al inciso segundo del artículo 95 de la citada Ley 489 de 1998, observa la Corte que en él se dispone que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, "se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género". »De conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a "los principios que orientan la actividad administrativa". Ello

significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización -artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política-, haya definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad. »En consecuencia, la disposición en estudio sólo podrá considerarse ajustada a las normas superiores cuando la asociación surgida se sujete al mismo régimen que, en consonancia con la naturaleza de las entidades participantes y el régimen propio de función administrativa o de servicio público a su cargo hubiere señalado la ley de creación o autorización de éstas. »Además, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán las propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias. »Así las cosas la disposición acusada será declarada exequible bajo la consideración de que las características de persona jurídica sin ánimo de lucro y la sujeción al derecho civil se entienden sin perjuicio de los principios y reglas especiales propios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución, que para el derecho civil y normas complementarias no resultan de aplicación estricta e imperativa». Página 10 de 23

para las entidades que la conformaron. Es en este sentido que se interpreta la siguiente frase de la Corte Constitucional en el fallo citado: «Además, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán las propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias»8. 2.3.Convenios de interés público y de asociación entre entidades públicas y entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad: régimen del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y del Decreto 092 de 2017 El artículo 355 de la Constitución Política prohíbe a las ramas y órganos del poder público decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. Igualmente, establece que las entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal podrán, con sus propios recursos, contratar con ESAL con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo9. Por otra parte, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 permite a las entidades públicas en general, es decir, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas. Ambas figuras tienen como fin desarrollar conjuntamente actividades relacionadas con los cometidos y funciones legales asignadas a la entidad10. 8 Así también lo ha reconocido la doctrina, al indicar: «Es oportuno señalar respecto de los temas anteriores, que la necesidad de coherencia de las nuevas personas jurídicas y las entidades

asociadas, fue considerada por la Corte Constitucional, al desatar la demanda presentada contra el artículo 95 de la Ley 489, en el sentido de que las primeras deb