CCE - Concepto 695 de 2022

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PUEBLOS INDÍGENAS – Convenio No. 169 de la OIT – Compromisos Con la suscripción del Convenio No. 169 de 1989 «Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes» de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, incorporado al bloque de constitucionalidad mediante la Ley 21 de 1991, «Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ava reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989», el Estado colombiano se comprometió a promover el desarrollo de los pueblos indígenas con acciones concretas dirigidas al reconocimiento de sus derechos y el respeto de su integridad, entre otros compromisos adquiridos. Al respecto, la Ley 21 de 1991, en el artículo 2, prescribe: Artículo 2. En virtud de lo anterior, el Estado colombiano se comprometió a implementar las acciones necesarias para garantizar que los pueblos indígenas fueran respetados en igualdad de condiciones, promover sus derechos, respetar su identidad, sus costumbres y tradiciones, de modo que se eliminen las diferencias existentes entre sus miembros y los demás grupos sociales. El cumplimiento de este compromiso ha requerido de la creación de un marco jurídico legal y reglamentario que permita desarrollar las acciones que se ameritan. Es esta la principal razón por la que en el ordenamiento jurídico colombiano existen múltiples disposiciones

dirigidas a satisfacer en diferentes contextos derechos de los pueblos indígenas. La normativa que al efecto hoy día se encuentra vigente ha repercutido en el ámbito de la contratación pública en gran medida porque las actuaciones orientadas a la satisfacción de derechos en situaciones concretas requieren de la concertación entre las comunidades indígenas y las entidades estatales. ASOCIACIONES DE AUTORIDADES TRADICIONALES – Capacidad contractual –Contratación directa – Ley 2160 de 2021 – Organizaciones regionales indígenas – Noción Lo que debe entenderse por organizaciones regionales indígenas es un tema que no es abordado de manera directa por la Ley 2160 de 2021, ni tampoco se trata de un concepto con definido en el ámbito de la contratación estatal. En ese sentido, para precisar el alcance de las organizaciones regionales indígenas, en virtud de lo establecido en el artículo 28 del Código Civil , es necesario acudir al sentido natural y obvio de las palabras que conforman esta expresión, particularmente, de los términos organización y regional, los cuales se tornan determinantes para el alcance del artículo 7-8 de la Ley 2160 de 2021. El Diccionario de la Real Academia Española define la palabra organización en los siguientes términos: «1. f. Acción y efecto de organizar u organizarse. 2. f. Disposición de los órganos de la vida, o manera de estar organizado el cuerpo animal o vegetal. 3. f. Asociación de personas regulada por un conjunto de normas en función de determinados fines. 4. f. Disposición, arreglo, orden» (cursivas propias). Por su parte, el Diccionario Jurídico Elemental asocia la palabra en cuestión a las siguientes nociones «Disposición, arreglo, orden. I Grupo social,

determinados fines. 4. f. Disposición, arreglo, orden» (cursivas propias). Por su parte, el Diccionario Jurídico Elemental asocia la palabra en cuestión a las siguientes nociones «Disposición, arreglo, orden. I Grupo social, estructurado con una finalidad. I Conjunto de elementos personales, reales e ideales; es decir, una empresa donde no existe una finalidad lucrativa. I Establecimiento, implantación o institución de algo […]» (énfasis fuera de texto). La palabra regionales, es la expresión en plural del término regional, el cual es un adjetivo que indica que algo es «Perteneciente o relativo a una región» o «Concerniente a las regiones» . A su vez la palabra región alude a «1. f. Porción de territorio determinada por caracteres étnicos o circunstancias especiales de clima, producción, topografía, administración, gobierno, etc. 2. f. Cada una de las grandes divisiones territoriales de una nación, definida por características geográficas, históricas y sociales, y que puede dividirse a su vez en provincias, departamentos, etc. […]» . De otra parte, el término región es definido como «Parte del territorio de un Estado, caracterizada por cierta unidad étnica, lingüística, topográfica, climatológica o de producción, oPágina 2 de 34 por una diversidad administrativa o de régimen político dentro de la nación, en la cual se integra, sin alcanzar el valor histórico que ésta» (énfasis fuera de texto). Analizadas estas definiciones en el contexto de la modificación realizada por la Ley 2160 de 2021 al artículo 7

de la Ley 80 de 1993, se estima que cuando estas normas, para establecer el umbral mínimo de conformación de una Asociación de autoridades tradicionales indígenas, se refieren a las organizaciones regionales como entes asociativos en los que convergen personas con características étnicas similares, o una misma identidad cultural, o incluso en virtud de circunstancias especiales comunes de clima, producción, topografía, administración o gobierno. De acuerdo con esto, se considera que, cuando el artículo 7-8 de la Ley 2160 de 2021 se refiere a organizaciones regionales indígenas, alude a entes asociativos en los que se agrupan personas o autoridades tradicionales indígenas vinculados por una unidad étnica y cultural asociada a una región en particular. A este respecto, es preciso advertir que, aunque el ordenamiento jurídico colombiano ha desarrollado diferentes tipologías de regiones en las disposiciones que rigen el ordenamiento territorial, se desestima que lo dispuesto en el artículo 7-8 de la Ley 80 de 1993 deba ser interpretado en función las regiones reguladas por la Ley 1454 de 2011, modificada por la Ley 1962 de 2019. Esto por cuanto del texto de la Ley 2160 de 2021 no puede colegirse referencia alguna a categorías con las categorías de Región Administrativa de Planificación (RAP), Región Administrativa y de Planeación Especial (RAP-E) o Región Entidad Territorial (RET), desarrolladas por las referidas leyes de ordenamiento territorial . Por el contrario, se considera que el contexto de la Ley 2160 de 2021 permite concluir que la organizaciones regionales a las que se refiere la norma están determinadas por criterios de identidad étnica, cultural o lingüística propios de los pueblos indígenas de una misma región geográfica. CABILDOS INDÍGENAS – Capacidad contractual – Ley 2160 de 2021 – Contratación Directa

pueblos indígenas de una misma región geográfica. CABILDOS INDÍGENAS – Capacidad contractual – Ley 2160 de 2021 – Contratación Directa Otro de los sujetos a los que las normas analizadas en el acápite anterior otorgan capacidad para contratar con entidades estatales son los Cabildos Indígenas. No obstante, en el caso de estos, tal como se desprende del artículo 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 de 2012, tal capacidad se encontraría limitada a lo establecido por los numerales 16 y 18 de dicha norma, es decir, la celebración de convenios solidarios, de uso de bienes públicos y/o de usufructo comunitario con las entidades territoriales del nivel municipal. Esto además por cuanto, a pesar de que el Decreto 1071 de 2015 defina a los cabildos indígenas como entidades públicas especiales, el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 no los reconoce como entidades estatales. Fuera del artículo 2 de la Ley 136 de 1994, solo el parágrafo del artículo 10 del Decreto 1088 de 1993, adicionado por el Decreto 252 de 2020, permitía a los cabildos indígenas participar de contratos estatales, sin embargo, dicha norma exige que comparezcan a través de una asociación de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales, conforme se explicó en el numeral anterior. En este escenario en el que no existe una norma que permita que

los cabildos indígenas individualmente considerados sean parte en contratos estatales–distintos de convenios solidarios y los de uso o usufructo de bienes públicos–, se promulga la Ley 2160 de 2021 «por medio del cual se modifica la ley 80 de 1993 y la ley 1150 de 2007». Uno de los objetivos de esta norma, conforme se desprende de la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley, es asignar capacidad jurídica a los cabildos indígenas, comoquiera que el marco jurídico existente no la contemplaba, lo que significaba una limitante para el «[…] desarrollo de programas o inversión de recurso en beneficio de las comunidades indígenas como sujetos de especial protección» . CONTRATACIÓN DIRECTA – Decretos autónomos – Vigencia Es importante hacer énfasis en que la adecuada implementación de la contratación directa regulada por el Decreto 1088 de 1993, adicionado por Decreto 252 de 2020 y la Ley 2160 de 2021, exige tener especial cuidadoPágina 3 de 34 sobre la aplicación de los requisitos que consagran una y otra normativa, de tal manera que esta se haga en el marco de su ámbito de aplicación. Esto por cuanto, por ejemplo, el Decreto 1088 de 1993 no puede servir de fundamento a una contratación directa entre una entidad estatal y un Cabildo Indígena, ni siquiera estando su objeto relacionado con el fortalecimiento del gobierno propio, ya que esta norma no aplica a los cabildos individualmente considerados. Del mismo modo, no podría celebrarse un contrato de manera directa con un

Cabildo Indígena con sustento en el literal L) del artículo 2-4 de la Ley 1150 de 2007, si su objeto no está relacionado con el fortalecimiento del gobierno propio, la identidad cultural o la garantía de los derechos de los pueblos indígenas. En síntesis, estima esta Agencia que no existe contrariedad entre el parágrafo del artículo 10 del Decreto 1088 de 1993, adicionado por el Decreto 252 de 2020 y el literal L) del artículo 2-4 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por la Ley 2160 de 2021, comoquiera que son normas que tienen ámbitos de aplicación distintos. En ese sentido, lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 2160 de 2021 conduce a que los mencionados decretos fueron objeto de derogatoria, comoquiera que, si bien estos, al igual que la Ley 2160 de 2021 establecen la posibilidad de celebrar contratos de manera directa con organismos que representan a los pueblos indígenas, aplican en razón de supuestos distintos y respecto de sujetos con naturaleza jurídica disímil. En conclusión, ante la persistencia de la omisión legislativa con relación a la implementación de las entidades territoriales indígenas, el Decreto 1088 de 1993, adicionado por el Decreto 252 de 2020 continúan siendo aplicables, por lo que a la fecha, son normas que coexisten en el ordenamiento jurídico vigente con el literal L) del artículo 2-4 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por la Ley 2160 de 2021, y que, por tanto, pueden ser válidamente

aducidas, dentro de sus respectivos ámbitos de aplicación. Una vez el Congreso de la República haga cesar dicha omisión, otro será el análisis respecto de la vigencia de los mencionados decretos. CONTRATACIÓN DIRECTA – Pueblos indígenas – Regímenes – Ámbito de aplicación Conforme a lo expuesto, la Ley 2160 de 2021 modificó los artículo 6 de la Ley 80 de 1993, asignando capacidad jurídica para suscribir contratos estatales a los Cabildos Indígenas, las Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas y los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras regulados por la Ley 70 de

1993. A tales efectos, la Ley 2160 de 2021 adicionó el numeral 8 al artículo 7 de la Ley 80 de 1993, en el que se definen las Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas como: «Entidad de derecho público, encargada de fomentar y coordinar con las autoridades locales, regionales y nacionales, la ejecución de proyectos en salad, educación y vivienda. Esta entidad estará conformada por diez (10) organizaciones regionales indígenas».

Adicionalmente, la Ley 2160 de 2021 adicionó el artículo 2-4 de la Ley 1150 de 2007, introduciendo unas causales de contratación directa que aplican de manera específica a algunos de los nuevos sujetos a los que se asigna capacidad jurídica. Respecto de los Cabildos Indígenas y las Autoridades Tradicionales Indígenas se incluyó el literal L), disposición que establece una causal que opera solamente respecto de estos sujetos, siempre que el objeto contractual esté relacionado con el fortalecimiento del gobierno propio, la identidad cultural y los derechos de los pueblos indígenas. La aplicación de esta causal, en el caso de las Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas, además

siempre que el objeto contractual esté relacionado con el fortalecimiento del gobierno propio, la identidad cultural y los derechos de los pueblos indígenas. La aplicación de esta causal, en el caso de las Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas, además está condicionada a que el respectivo ente asociativo se ajuste a la definición del artículo 7-8 de la Ley 80 de 1993, por lo que necesariamente deberá contar con al menos diez (10) organizaciones regionales indígenas. A juicio de esta Agencia, las asociaciones a las que se refiere esta disposición, conforme al significado natural y obvio que en el leguaje común se les asigna a las palabras que conforman la expresión, son entes asociativos en los que se agrupan personas o autoridades tradicionales indígenas vinculados por una identidad étnica, cultural o lingüística propios de los pueblos indígenas de una misma región geográfica. De otra parte, el Decreto autónomo 1088 de 1993, modificado por el 252 de 2020, también regulan la posibilidad de contratar de manera directa con Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales –art.Página 4 de 34 2 y ss. D. 1088 de 1993– y Organizaciones Indígenas –conformadas exclusivamente por cabildos, resguardos, asociaciones de cabildos, asociación de autoridades u otra forma de autoridad indígena propia–, esto es, sujetos diferentes a los establecidos a los que se refiere la Ley 2160 de 2021. Adicionalmente, la contratación directa regulada por el Decreto 1088 de 1993 no exige relación del objeto contractual con algún tema

específico, ni tampoco exige que las Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales estén conformadas por un numero mínimo de cabildos, autoridades tradicional u organizaciones regionales indígenas, por lo que podrá contratarse directamente con los sujetos cuya naturaleza jurídica es regulada por el artículo 2 y ss. del Decreto 1088 de 1993, siempre que cumplan con los presupuestos establecido en dicha normativa en particular. De acuerdo con lo anterior, el Decreto 1088 de 1993, modificado por el Decreto 252 de 2020, y la Ley 2160 de 2021 regulan escenarios de contratación directa distintos, en la medida en que proceden en atención a supuestos disímiles y operan respecto de sujetos diferentes, lo que significa que difieren en su ámbito de aplicación. Esto implica que lo dispuesto en los referidos decretos autónomos no resulta contrario a las disposiciones introducidas por la mencionada ley, la cual incluye una posibilidad de celebrar contratos de manera directa, al margen de la ya contemplada por el Decreto 1088 de 1993. En ese sentido, a la fecha, resulta posible que se celebren contratos de manera directa conforme a una u otra normativa, siempre que se respeten sus respectivos ámbitos de aplicación, exigiendo los requisitos y formalidades pertinentes conforme a cada normativa. En todo caso, se aclara que la vigencia de los Decretos 1088 de 1993 y 252 de 2020, en tanto reglamentos constitucionales autónomos, así como la posibilidad de suscribir contratos de manera directa en aplicación de los mismos, está supeditada a la permanencia de la omisión legislativa existente con relación a la implementación de los territorios indígenas, a la que se refirió la Corte Constitucional en las sentencias C-489

los mismos, está supeditada a la permanencia de la omisión legislativa existente con relación a la implementación de los territorios indígenas, a la que se refirió la Corte Constitucional en las sentencias C-489 de 2012 y C-617 de 2015, circunstancia que permitió el ejercicio de la competencia establecida en el artículo 56 transitorio de la Constitución Política. Al no haber expedido el Legislador una norma en este sentido, dichos decretos continúan vigentes al no haber desaparecido sus fundamentos de hecho.Página 5 de 34 Bogotá D.C., 24 de octubre de 2022 Señor Fabián Cañas Ciudad Concepto C – 695 de 2022

Temas:

PUEBLOS INDÍGENAS – Convenio No. 169 de la OIT – Compromisos / ASOCIACIONES DE AUTORIDADES TRADICIONALES – Capacidad contractual –Contratación directa – Ley 2160 de 2021 – Organizaciones regionales indígenas – Noción / CABILDOS INDÍGENAS – Capacidad contractual – Ley 2160 de 2021 – Contratación Directa / CONTRATACIÓN DIRECTA – Decretos autónomos – Vigencia / CONTRATACIÓN DIRECTA – Pueblos indígenas – Regímenes – Ámbito de aplicación Radicación: Respuesta a consulta # P20220912009170

Estimado Señor Cañas: La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, responde su consulta recibida el 9 de septiembre de 2022.

1. Problemas planteados En relación con la aplicación de la Ley 2160 de 2021, usted formuló la siguiente consulta:

4170 de 2011, responde su consulta recibida el 9 de septiembre de 2022.

1. Problemas planteados En relación con la aplicación de la Ley 2160 de 2021, usted formuló la siguiente consulta: «Solicitamos nos den respuesta formal frente a la capacidad juridica que tienen los cabildos indigenas o resguardos indigenas para contratar con las entidades territoriales Alcaldia, amparados en la ley 2160 del 25 de noviembre de 2021 Dado el caso que se pueda contratar, nos interesa saber los requisitos o experiencia exigida. Hasta la fecha se viene adelantando la contratación a traves de convenios interadministrativos con las asociaciones indigenas» (sic).

2. ConsideracionesPágina 6 de 34

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en el concepto con radicado No. 4201912000004171 del 11 de septiembre de 2019, reiterado y desarrollado en los conceptos No. 4201913000006260 del 03 de octubre de 2019, 4201913000005753 del 4 de octubre de 2019, 4201913000006529 del 21 de octubre de 2019, 4201913000006859 del 19 de noviembre del 2019, 4201913000007429 del 25 de noviembre de 2019, C-235 del 13 de marzo de 2020, C-361 del 22 de julio de 2020, C-499 del 19 de agosto de 2020, C-590 del 31 de agosto de 2020, C-677 del

10 de noviembre de 2020 y C-213 del 13 de mayo de 2021, C-305 del 20 de mayo de 2021, analizó el marco jurídico relacionado con la contratación por parte de indígenas, y las normas y jurisprudencia sobre la materia. Particularmente, en los conceptos C-718 del 23 de enero de 2022, C720 del 25 de enero de 2022, C-731 del 26 de enero de 2022, C-063 del 15 de marzo de 2022, C359 de 2022 y C-575 de 5 de octubre de 2022 , se estudiaron temas relacionados con la aplicación de la Ley 2160 de 2022. Las tesis expuestas sobre esos temas se reiteran y complementan el o pertinente. Para responder a la pregunta planteada se abordarán los siguientes aspectos: i) naturaleza jurídica y capacidad contractual de las diferentes formas de organización de la población indígena; ii) contratación con territorios indígenas, asociaciones de cabildos y/o autoridades tradicionales, resguardos, asociaciones de resguardos y organizaciones indígenas. Contexto normativo previo a la expedición de la Ley 2160 de 2021; iii) contratación directa con Cabildos Indígenas y Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas. Alcance de los artículos 7-8 de la Ley 80 de 1993 y 2-4 literal L) de la Ley 1150 de 2007 tras la expedición de Ley 2160 2022 y iv) vigencia y ámbito de aplicación

de la Ley 2160 de 2021 y los Decretos autónomos 1088 de 1993 y 252 de 2020. 2.1. Naturaleza jurídica y capacidad contractual de las diferentes formas de organización de la población indígena Con la suscripción del Convenio No. 169 de 1989, «Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes» de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, incorporado al bloque de constitucionalidad1 mediante la Ley 21 de 1991, «Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ava reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989», el Estado colombiano se comprometió a promover el desarrollo de los pueblos indígenas con acciones concretas dirigidas al reconocimiento de sus derechos y el respeto de su integridad, entre otros compromisos adquiridos. Al respecto, el artículo 2 de la Ley 21 de 1991 prescribe que:

1 Constitución Política: «Artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. »Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia [...]».Página 7 de 34

1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación

de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.

2. Esta acción deberá incluir medidas: a). Que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; b). Que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c). Que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.

En virtud de lo anterior, el Estado colombiano se comprometió a implementar las acciones necesarias para garantizar que los pueblos indígenas fueran respetados en igualdad de condiciones, promover sus derechos, respetar su identidad, sus costumbres y tradiciones, de modo que se eliminen las diferencias existentes entre sus miembros y los demás grupos sociales. El cumplimiento de este compromiso ha requerido la creación de un marco jurídico legal y reglamentario que permita desarrollar las acciones pertinentes para alcanzar dicha finalidad. Esta es la razón por la que en el ordenamiento jurídico colombiano existen múltiples preceptos dirigidos a promover en diferentes contextos los derechos de los pueblos indígenas. Dentro de los ámbitos

en los que han incidido estas disposiciones se encuentra el de la contratación pública, en la medida en que la s actuaciones orientadas a la satisfacción de derechos de los pueblos indígenas en situaciones concretas requieren de la concertación entre las comunidades indígenas y las entidades estatales, lo que ha suscitado la necesidad de un tratamiento jurídico particular para tales acuerdos. Esto ha generado que diversas disposiciones reconozcan la posibilidad de celebrar convenios o contratos que involucran como cocontratantes de las entidades estatales a diferentes instancias de representación de las comunidades indígenas. Para tales efectos, el legislador ha atribuido capacidad jurídica y contractual a diversas formas organizativas de los pueblos indígenas, estableciendo unos supuestos de hecho y requisitos con sujeción a los cuales procede la celebración de acuerdos de naturaleza contractual con dichos agentes. Debido a lo anterior, en varias disposiciones dirigidas a garantizar la igualdad material, procurar la satisfacción de derechos sociales, económicos y culturales de las comunidades, así como a la preservación de la identidad social y cultural de los pueblos indígenas, se han regulado algunosPágina 8 de 34 aspectos contractuales en relación con sus órganos representativos. Sin embargo, está regulación se torna dispersa dado que el grueso de las disposiciones en las que se sustentan las modalidades contractuales y la capacidad para celebrarlas se encuentra en varios cuerpos normativos que aplican a distintos entes estatales, obedecen a contextos disímiles y tienen naturaleza normativa diferente. Las disposiciones que integran este marco jurídico heterogéneo, si bien contemplan la posibilidad

de que las entidades estatales celebren contratos o convenios con las autoridades y mecanismos asociativos de las comunidades indígenas, las supeditan a unas condiciones especiales propias de cada ámbito normativo. De este marco jurídico hacen parte normas relevantes como el artículo 329 constitucional, las Leyes 80 de 1993, 136 de 1994– modificada por la Ley 1551 de 2012– los Decretos 1088 de 1993, 1953 de 2014 y 252 de 2020, entre otras disposiciones a las que recientemente se les ha añadido la Ley 2160 de 2021. Para efectos del presente concepto, con el propósito explicar con claridad la postura que se expone, se estima necesario dividir el análisis requerido de las mencionadas disposiciones, por lo que a continuación se desarrollarán dos acápites, uno dirigido a precisar el alcance de las normas expedidas hasta el 2020, y otro para explicar el alcance de la Ley 2160 de 2021, recientemente sancionada.

2.1.1. Contratación con territorios indígenas, asociaciones de cabildos y/o autoridades tradicionales, resguardos, asociaciones de resguardos y organizaciones indígenas. Contexto normativo previo a la expedición de la Ley 2160 de 2021.

En relación con las formas de organización indígena, la Constitución Política de 1991 dispuso que la conformación de las entidades territoriales indígenas se realizaría conforme a lo dispuesto en la Ley de Ordenamiento Territorial – LOT. El artículo 329 de la Constitución prescribe lo siguiente:

La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial. Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable. La ley definirá las relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte. Parágrafo. En el caso de un territorio indígena que comprenda el territorio de dos o más departamentos, su administración se hará por los consejos indígenas en coordinación con los gobernadores de los respectivos departamentos. En caso de que este territorio decida constituirse como entidad territorial, se hará con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el inciso primero de este artículo. Esta norma dispuso que la conformación de las entidades territoriales indígenas se realizaría de acuerdo con lo indicado en la Ley de Ordenamiento Territorial. No obstante, mientras esa ley eraPágina 9 de 34 expedida por el Congreso de la República, la Constitución dispuso un mecanismo para poner en funcionamiento los territorios indígenas de manera transitoria. En efecto, el artículo 56 transitorio de la Constitución Política prescribe que «Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales». De este modo, basados en el artículo 56 de la Constitución Política, en junio de 1993 se

expidió el Decreto 1088, «Por el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas», que otorgó a los cabildos y/o autoridades indígenas la posibilidad de conformar asociaciones, atribuyéndoles estas últimas la naturaleza de entidades de derecho público, de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Al respecto, la disposición prescribe: Artículo 1° Aplicabilidad. Los Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas, en representación de sus respectivos territorios indígenas, podrán conformar asociaciones de conformidad con el presente Decreto. Artículo 2° Naturaleza Jurídica. Las asociaciones de que trata el presente Decreto, son entidades de Derecho Público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Con base en lo anterior, los cabildos y las autoridades tradicionales indígenas pueden asociarse en representación de sus territorios, y esas asociaciones tienen la naturaleza de ser entidades de derecho público de carácter especial, que gozan de personería jurídica y tienen capacidad para adquirir obligaciones. Posteriormente, se expidió el Decreto 2164 de 1995, «Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional», norma compilada por el

Decreto 1071 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural», y contiene las definiciones de resguardo, cabildo y autoridad indígena: Artículo 2.14.7.5.1. Naturaleza Jurídica. Los resguardos indígenas son propiedad colectiva de las comunidades indígenas en favor de las cuales se constituyen y conforme a los artículos 63 y 329 de la Constitución Política, tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables. Los resguardos son una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con un título de propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad privada, poseen su territ