CCE - Concepto C-1015 de 2025

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Finalidad – LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Restricciones ‒ Contratación ‒ Tipos de elección

En cuanto a las restricciones para la celebración de contratos y convenios interadministrativos en los comicios para cargos de elección popular, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 dispone que “[l]os Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos”. Los convenios o contratos interadministrativos que se restringen en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, son únicamente aquellos en que se dispone la ejecución de recursos públicos, para evitar que mediante la suscripción de estos se comprometa el erario con fines políticos o partidistas[[1]](#footnote-2).

Ahora bien, para determinar el alcance de la prohibición consagrada por la Ley de Garantías Electorales, conviene precisar la tipología de convenios o contratos interadministrativos. Aunque la ley no la definió ni desarrolló, el Decreto 1082 de 2015 califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella contratación entre entidades estatales[[2]](#footnote-3). De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean entidades estatales.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ─ Prohibición artículo 33 ‒ Contratación directa ‒ Alcance

Ahora bien, respecto de la aplicación de las restricciones antes señaladas a los convenios solidarios, debe señalarse que, por un lado, el artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales “restringe la contratación directa por parte de todos los entes del Estado desde el día 29 de enero de 2026 y hasta la elección en segunda vuelta, si fuere el caso”. Dentro de esta restricción queda contemplada la prohibición de celebrar directamente convenios solidarios. Lo anterior, salvo que en el caso concreto se presente alguna de las excepciones establecidas a la prohibición consagrada en el inciso segundo del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Excepciones – LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ─ Prohibición artículo 38 ‒ Convenios interadministrativos

Bajo este contexto, y considerando la naturaleza jurídica de las partes, los convenios suscritos entre entidades del orden nacional, departamental, distrital, local y municipal y organismos de acción comunal no se califican como contratos o convenios interadministrativos, toda vez, que no implica una contratación entre autoridades del Estado sino un negocio jurídico entre una Entidad y una persona jurídica de derecho privado y en razón a ello NO sería aplicable la restricción establecida en el artículo 38 de la Ley 996 del 2005, puesto que la calificación de convenios o contratos interadministrativos está definida por un criterio orgánico, esto es, que la contratación se efectúa entre dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado.

CONVENIOS SOLIDARIOS – LEY DE GARANTIAS – No aplicable

De acuerdo con la interpretación de las normas generales del sistema de compras y contratación pública, la Ley 996 de 2005 establece dos (2) tipos de restricciones en materia de contratación, las cuales coinciden parcialmente. En primer lugar, la del artículo 33 que opera solo respecto de las elecciones presidenciales, en virtud de la cual queda proscrita la contratación directa dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la celebración de los comicios, salvo las citadas excepciones. Sin embargo, si ningún candidato obtiene la mitad más uno de los votos que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadanos, se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde, en la que sólo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las votaciones más altas, de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política. Para estos efectos, la restricción se extenderá hasta la fecha en la que se realice la segunda vuelta. En segundo lugar, también se encuentra la prohibición del parágrafo del artículo 38, que prevé una restricción, aplicable en las elecciones para cargos de elección popular, dirigida a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de Entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, en lo que respecta a la celebración de convenios interadministrativos que impliquen la ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la respectiva jornada de votaciones.

Ahora bien, con relación a la celebración de convenios y en aras de dar respuesta a la consulta elevada, ha de tenerse en cuenta que el artículo 3.16 de la Ley 136 de 1994 hace referencia a los convenios suscritos entre los municipios y distritos con los cabildos, las autoridades y organizaciones indígenas, los organismos de acción comunal y demás organizaciones civiles y asociaciones residentes en el territorio. Por su parte, el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021señala que las Entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal podrán celebrar directamente convenios solidarios con organismos de acción comunal para la ejecución de obras hasta por la menor cuantía. Y finalmente, el parágrafo 2 del artículo 63 ibidem permite la celebración de convenios solidarios entre Entidades del orden nacional, departamental, distrital, local y municipal con los organismos de acción comunalpara la ejecución de proyectos incluidos en el respectivo plan nacional de desarrollo o para la ejecución de los proyectos derivados del Acuerdo Final de Paz.

Bajo este contexto, y considerando la naturaleza jurídica de las partes, los convenios suscritos entre Entidades del orden nacional, departamental, distrital, local y municipal y organismos de acción comunal no se califican como contratos o convenios interadministrativos, toda vez, que no implica una contratación entre autoridades del Estado sino un negocio jurídico entre una Entidad y una persona jurídica de derecho privado y en razón a ello no sería aplicable la restricción establecida en el artículo 38 de la ley 996 del 2005, puesto que la calificación de convenios o contratos interadministrativos está definida por un criterio orgánico, esto es, que la contratación se efectúa entre dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado.

INTEGRACIÓN NORMATIVA – Convenios de asociación – Reglas – inaplicabilidad del anticipo y pago anticipado

En esta medida, los contratos del artículo 355 de la Constitución y los convenios de asociación se rigen por el decreto y las normas del Estatuto General que sean compatibles con él, como, por ejemplo, los fines de la contratación –art. 3–, los derechos y deberes del contratante y del contratista –arts. 4 y 5–, los consorcios o uniones temporales –art. 7–, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades –art. 8–, los principios de la contratación estatal –art. 23 y ss.–, las tipologías contractuales –art. 32–, el contenido del contrato, la prohibición de adicionarlo en más del cincuenta por ciento –art. 40–, el régimen de perfeccionamiento –art. 41–, las causales de nulidad –art. 44 y ss.–, el régimen de responsabilidad contractual –art. 50 y ss.– y de liquidación de los contratos –art. 60–.

Ahora bien, esta remisión del artículo 8 del Decreto 092 de 2017 no puede integrarse de plano con las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sin tener en cuenta las características y condiciones especiales de los diferentes tipos de convenios que se suscribe bajo el amparo del artículo 355 de la Constitución Política y cuya reglamentación está dispuesta en el Decreto 092 de 2017.

Conforme a lo expresado, el anticipo, al igual que el pago anticipado, son conceptos vinculados a la contraprestación que suelen recibir los contratistas en el marco de los contratos conmutativos que ejecutan como una manifestación de la actividad económica que ejercen. Esto significa que, en relaciones jurídico-negociales colaborativas como los convenios de asociación, así como los contratos de interés público o de colaboración y en los convenios solidarios, en las que se caractericen por no recibir una contraprestación económica, no es aplicable la remisión integral al anticipo o pago anticipado.

Según el marco jurídico aplicable del Decreto 092 de 2017, se prohíbe que de dichos convenios emanen intereses onerosos, o produzca obligaciones entre los extremos con equivalencia entre sí, como sucede con los contratos de obra o de suministro, y por tanto, no puede estipularse anticipos y pagos anticipados que por su naturaleza tienen un carácter prestacional. En línea con lo expuesto, resalta la exigencia de determinar con precisión las obligaciones de las partes y los aportes, por lo cual puede estipularse que una de las obligaciones a cargo de una de partes sea lo referente a las labores administrativas necesarias para el desarrollo del objeto del convenio.

CONVENIOS DE ASOCIACIÓN – Carácter no conmutativo – No obligatoriedad – Amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo – Amparo de devolución del pago anticipado

Conforme lo expuesto, dichas estipulaciones no deben entenderse como una contraprestación para algunas de las partes o no pueden destinarse a remunerar a la ESAL o a la entidad pública que participe del convenio. De las precisiones se infiere, que en los convenios de asociación, no debe constituirse el amparo de buen manejo y correcta inversión del mismo, en la que debe ampararse los perjuicios que puede afectar a la entidad por: i) la no inversión, esto es, cuando el contratista pese a recibir los recursos no los invierte de acuerdo al plan de inversión del anticipo, pudiendo generar retrasos en la ejecución del contrato; ii) el uso indebido del anticipo, por ejemplo, cuando el contratista emplea dichos recursos con una finalidad diferente a la estipulada, v. gr. para saldar deudas propias;; y iii) por la apropiación indebida de dichos recursos -art. 2.2.1.2.3.1.7., numeral 1 del Decreto 1082 de 2015-. De igual forma, no es posible exigir el amparo de devolución del pago anticipado, que cubre los perjuicios sufridos por la entidad por la no devolución total o parcial del dinero que se entregó al contratista por pago anticipado -art. 2.2.1.2.3.1.7., numeral 2del Decreto 1082 de 2015-. Sin embargo, esta precisión no implica que la entidad no exija en el respectivo convenio la exigencia de amparos que cubran los diferentes riesgos que se presenten por incumplimiento de las obligaciones, el pago de salarios y prestaciones sociales, entre otros.

Bogotá D.C., [Día] de [Mes.NombreCapitalizado] de [Año]

[image]Señor

Alfonso Carlos Sánchez Sierra

Bogotá D.C., [Día] de [Mes.NombreCapitalizado] de [Año]

[image]Señor

Alfonso Carlos Sánchez Sierra

ponchosierrasanchez@gmail.com

Bosconia, Cesar

| | | | --- | --- | | | Concepto C1015 de 2025 | | Temas: | LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Finalidad / LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Restricciones ‒ Contratación ‒ Tipos de elección / LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ─ Prohibición artículo 33 ‒ Contratación directa ‒ Alcance / LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Excepciones / LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ─ Prohibición artículo 38 ‒ Convenios interadministrativos / CONVENIOS SOLIDARIOS – Regímenes de celebración – Juntas de Acción Comunal – Naturaleza jurídica – Aplicación de Ley de Garantías / CONVENIOS SOLIDARIOS – Secop II / INTEGRACIÓN NORMATIVA – Convenios de asociación – Reglas – Inaplicabilidad del anticipo y pago anticipado/ CONVENIOS DE ASOCIACIÓN – Carácter no conmutativo – No obligatoriedad – Amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo – Amparo de devolución del pago anticipado | | Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1\_2025\_07\_24\_007634 |

Estimado señor Sánchez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha del 24 de julio de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“… 1. darme un concepto claro sobre la ley de garantías en los procesos contractuales.

2. en concordancia con el decreto 092 del 2017, es obligación de la entidades municipales contratar convenios solidarios y de Asociación mediante el secop 2? que sucede si la entidad no esta implementando aun el secop 2? se puede mediante secop 1 ?.

3. a los convenios solidarios y de Asociación se le puede aplicar las normas que adicionan y prorrogan? se puede aplicar el anticipo?:”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: (i) En los procesos contractuales ¿cuál es el alcance de la Ley de Garantías Electorales?; (ii) en concordancia con el Decreto 092 de 2017, ¿están obligadas las entidades municipales a publicar y gestionar los convenios solidarios y de asociación a través del SECOP II —o, en caso de no tenerlo implementado, pueden hacerlo en el SECOP I—? y; (iii) ¿les resultan aplicables a dichos convenios las normas sobre adiciones y prórrogas, así como la posibilidad de pactar anticipos o pagos anticipados?

1. Respuesta:

| (i) En atención al problema jurídico planteado, en primer lugar, es necesario indicar que la Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005) establece restricciones en materia contractual en época preelectoral, dirigidas principalmente a evitar el uso político de los recursos públicos. Existen dos prohibiciones centrales: (i) la contenida en el artículo 33, que aplica a elecciones presidenciales y prohíbe la contratación directa dentro de los cuatro meses previos a los comicios, salvo excepciones taxativas, y (ii) la del parágrafo del artículo 38, que recae sobre gobernadores, alcaldes y directores de entidades descentralizadas, respecto de la celebración de convenios interadministrativos de ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro meses anteriores a elecciones locales o regionales. Ahora bien, respecto de la aplicación de las restricciones antes señaladas a los convenios solidarios, debe señalarse que, por un lado, el artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales “restringe la contratación directa por parte de todos los entes del Estado desde el día 29 de enero de 2026 y hasta la elección en segunda vuelta, si fuere el caso”. Dentro de esta restricción queda contemplada la prohibición de celebrar directamente convenios solidarios. Lo anterior, salvo que en el caso concreto se presente alguna de las excepciones establecidas a la prohibición consagrada en el inciso segundo del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales. Sin perjuicio de lo anterior, dado que lo prohibido es la contratación directa, en cada caso particular debe analizarse la forma en que se celebrará el convenio solidario, de acuerdo con

el marco jurídico que los regula, bajo la premisa de que las entidades estatales podrán suscribir convenios solidarios durante la vigencia de la prohibición analizada, en tanto se de aplicación a un proceso competitivo para la selección del contratista, esto es, en el que exista convocatoria pública y posibilidad de participación de pluralidad de oferentes. Esto, debido a que la prohibición de contratación directa del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales únicamente aplica a los procedimientos “no competitivos”, que son los que implican una contratación directa. Por otro lado, los convenios solidarios con organismos de acción comunal y los convenios de asociaciones con las ESALES no son convenios interadministrativos, pues se suscriben entre una entidad estatal y una persona jurídica de derecho privado, razón por la cual no les aplica la restricción del artículo 38 de la Ley de Garantías. (ii) En relación con el Decreto 092 de 2017, este regula la contratación con entidades sin ánimo de lucro y los convenios de asociación en desarrollo del artículo 355 de la Constitución y del artículo 96 de la Ley 489 de 1998. Ahora bien, en cuanto a la publicación de convenios solidarios y de asociación, la Guía para la celebración de convenios solidarios expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– es clara al señalar que la plataforma habilitada para gestionar estos procesos es únicamente el SECOP II, ya que este es el sistema transaccional del Sistema de Compra Pública que permite tramitar la contratación bajo el régimen especial, habilitar la inscripción de las Juntas de Acción Comunal y demás organizaciones de la sociedad civil, y dar cumplimiento integral a los principios de publicidad y transparencia. De esta forma, no existe habilitación para usar SECOP I como alternativa en convenios solidarios o de asociación, pues la gestión debe realizarse en SECOP II. La obligatoriedad aplica para todas las entidades estatales,

sociedad civil, y dar cumplimiento integral a los principios de publicidad y transparencia. De esta forma, no existe habilitación para usar SECOP I como alternativa en convenios solidarios o de asociación, pues la gestión debe realizarse en SECOP II. La obligatoriedad aplica para todas las entidades estatales, incluidas las del nivel municipal, departamental y nacional. (iii)Respecto a la aplicación de normas sobre adiciones, prórrogas y anticipos, es importante aclarar lo siguiente: los convenios solidarios y de asociación se caracterizan por ser relaciones de cooperación y no contratos conmutativos con contraprestación económica. Por ello, la regla general es que no procede establecer un anticipo ni pago anticipado en estos convenios, ya que tales figuras están asociadas a la lógica del contrato oneroso. Aunque los anticipos y pagos anticipados cumplen una función de financiación en contratos estatales, no son aplicables a convenios solidarios ni de asociación, en donde los aportes no constituyen una retribución sino un mecanismo de colaboración. Lo que sí puede pactarse son aportes de las partes y la exigencia de garantías para cubrir riesgos derivados del incumplimiento, pero no amparos específicos de devolución de anticipo o de pago anticipado. En cuanto a adiciones y prórrogas, sí les resulta aplicable la prohibición general del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 en lo relacionado con no adicionar en más del 50% del valor inicial, dado que el Decreto 092 remite a las normas del Estatuto General de Contratación en lo que sea compatible. |

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

(i) en cuanto a las restricciones para la celebración de contratos y convenios interadministrativos en los comicios para cargos de elección popular, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 dispone que “[l]os Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos”. Los convenios o contratos interadministrativos que se restringen en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, son únicamente aquellos en que se dispone la ejecución de recursos públicos, para evitar que mediante la suscripción de estos se comprometa el erario con fines políticos o partidistas[[3]](#footnote-4).

Ahora bien, para determinar el alcance de la prohibición consagrada por la Ley de Garantías Electorales, conviene precisar la tipología de convenios o contratos interadministrativos. Aunque la ley no la definió ni desarrolló, el Decreto 1082 de 2015 califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella contratación entre entidades estatales[[4]](#footnote-5). De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean entidades estatales.

Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre entidades estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una entidad estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de convenios con una entidad estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo. De esta manera, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, el literal c) del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007 dispone que “En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad”.

Adicionalmente, un contrato o convenio interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 establece que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes[[5]](#footnote-6). Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.

Se observa entonces que el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohíbe a los alcaldes, gobernadores, secretarios, gerentes y directores de las entidades del orden municipal, departamental o distrital celebrar convenios y contratos interadministrativos para la ejecución de recursos públicos. En este sentido, si una o ambas partes de la relación contractual es una entidad de aquellas descritas en el parágrafo ibidem, no podrá celebrar tales convenios o contratos durante la aplicación de la Ley de Garantías Electorales, toda vez que la citada disposición hace referencia a dicha tipología contractual sin que el legislador hubiere contemplado excepción alguna frente a la modalidad de selección o naturaleza de su objeto[[6]](#footnote-7).

Es importante señalar que esta Subdirección, en los conceptos emitidos sobre la aplicación de la Ley de Garantías Electorales, ha defendido y mantenido la postura acerca de que la prohibición señalada en el parágrafo del artículo 38 cobija tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos. Esta tesis se fundamenta en que si bien actualmente el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP – se refiere de manera expresa al contrato interadministrativo o en términos generales a los interadministrativos y no al convenio, no por esto puede concluirse que se trate de figuras totalmente diferentes, pues las Entidades del Estado, en el marco de la Ley 80 de 1993, pueden acordar entre sí diferentes tipos de obligaciones, siempre que su objeto de creación les permita cumplirlas, con el objetivo común de materializar los fines del Estado.

Por este motivo, se argumenta en dichos conceptos que cuando la Ley 80 de 1993 se refiere a contratos interadministrativos de la misma forma lo hace frente a los convenios, entre otras razones, porque este cuerpo normativo faculta a las Entidades Públicas a celebrar los demás acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales. Además, se señala que el legislador y el ordenamiento jurídico, en general, en distintas ocasiones utiliza de forma indistinta los conceptos de contrato o convenio para referirse a la misma institución jurídica[[7]](#footnote-8). Incluso, la Corte Constitucional fundamenta la posibilidad de celebrar convenios interadministrativos de forma directa, con fundamento en la causal establecida en la Ley 1150 de 2007 respecto a los contratos interadministrativos[[8]](#footnote-9).

De este modo, en la Circular Externa Única de Colombia Compra Eficiente, pese a reconocer que se han realizado algunas distinciones jurisprudenciales en torno a los contratos y convenios interadministrativos, relacionados con el alcance de las obligaciones que los caracterizan, se señaló que no existe una definición legal que diferencie los conceptos de convenio o de contrato. En este sentido, la Circular, refiriéndose al parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, expresa lo siguiente en el numeral 16.2:

“Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos. Toda vez que, al no existir definición legal que diferencie el concepto de convenio del concepto de contrato, la denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal fin, se entenderán en el mismo sentido. Es así como el Decreto 1082 de 2015 trata indistintamente a los convenios y contratos interadministrativos, al establecer la contratación directa como la modalidad de selección para la contratación entre entidades públicas a través de estas dos figuras jurídicas.

No obstante, por vía jurisprudencial se ha establecido que en los contratos interadministrativos existe una contraprestación directa a favor de la entidad que ha entregado el bien o prestado el servicio a la Entidad contratante, habilitado para ello por su objeto legal como entidad ejecutora, como quiera que las obligaciones asignadas legalmente a aquella entidad pública están directamente relacionadas con el objeto contractual. Por su parte, en los convenios interadministrativos las entidades se asocian con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, sin que exista una contraprestación para ninguna de las entidades ni la prestación de un servicio a cargo de alguna de ellas y en favor de la otra parte del convenio.

En el contexto de la Ley de Garantías, las restricciones además de propender por la igualdad de los candidatos están encaminadas a evitar que por medio de la contratación se altere la voluntad popular, lo cual se puede lograr a través de contratos o convenios. En este sentido, la prohibición que establece el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías consiste en evitar que los recursos del Estado se ejecuten para lograr apoyos indebidos mediante la suscripción de contratos y/o convenios, que para efectos de la Ley de Garantías tienen la misma connotación y propósito”.

Con base en lo expuesto, debido a que no existe una definición legal que diferencie los conceptos de contrato y convenio, esta Agencia ha partido de su asimilación para la aplicación de la Ley de Garantías Electorales, por lo que la interpretación que se ha efectuado del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 es que prohíbe a los alcaldes, gobernadores, secretarios, gerentes y directores de las entidades del orden municipal, departamental o distrital celebrar convenios y contratos interadministrativos para la ejecución de recursos públicos.

No obstante, conviene señalar que, mediante auto de 4 de octubre del 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, decretó medida de suspensión provisional parcial del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2022 expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, concretamente, respecto de los siguientes apartes normativos[[9]](#footnote-10):

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