CCE - Concepto C-1089 de 2025

CONCEPTOS DE COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Obligatoriedad

La ley es clara cuando establece que los conceptos, emitidos por las autoridades al responder peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, en otras palabras, no tienen efectos vinculantes. Las respuestas emitidas como concepto, entonces, consisten en la posición hermenéutica que las entidades tienen respecto del ordenamiento jurídico. Esto explica por qué esta Agencia, reiteradamente, no resuelve controversias concretas ni brinda asesoría a los partícipes de la contratación estatal.

FUNCIÓN CONSULTIVA – Alcance

Las autoridades que ejercen funciones consultivas pueden expresar su interpretación de un precepto normativo que no excluye otras interpretaciones posibles, pues el derecho, como sistema normativo, es un lenguaje que, en ocasiones, se tiñe de vaguedad, en virtud de la utilización de conceptos jurídicos indeterminados. Así, puede pasar, por ejemplo, que un ministerio considere que una norma debe entenderse en un sentido, pero que otra entidad, vinculada o adscrita a ese ministerio, entienda que la misma norma debe interpretarse de otra manera. Eso hace parte de la lógica deliberativa y dialéctica del funcionamiento del Estado y refleja el principio democrático. De todos modos, esto no significa que el criterio de una u otra tenga validez o prevalencia sobre la otra, ya que se trata de opiniones emitidas a título de concepto, pese a que entre las entidades exista una jerarquía o de la naturaleza y competencias que se prediquen de una y otra. Incluso, aun cuando los jueces interpreten con autoridad el sentido de la disposición normativa, el concepto emitido por la entidad no deja de ser un concepto y no adquiere efectos vinculantes, por más que coincida con el de la autoridad judicial, pues, en esa hipótesis, lo que vincula es la decisión del juez, no el de la entidad que ejerció la función consultiva, pues, como se viene diciendo, dicha competencia se enmarca en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. En otras palabras, los conceptos «no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución».

CONCEPTOS DE COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Revocación directa – Improcedencia

Así las cosas, Colombia Compra Eficiente considera que no hay lugar a acceder, por ejemplo, a solicitudes de revocación directa de los conceptos, pues no son actos administrativos, no tienen efectos vinculantes en relación con una situación jurídica particular y concreta, y exponen un criterio que, aunque jurídicamente fundamentado, no representan necesariamente la única interpretación válida del ordenamiento jurídico. Lo anterior no implica que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente considere inalterables sus posturas, pues, de ser necesario, podría replantear una tesis previamente expuesta, bajo estrictos estándares argumentativos, al emitir otro concepto, ya que, dada su falta de vinculatoriedad, la legitimación de sus posturas proviene de la fuerza de los argumentos.

FUNCIÓN CONSULTIVA – Objeto

Los conceptos emitidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente contienen la interpretación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. El fundamento para su expedición se encuentra en el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011. Tales conceptos no son actos administrativos, es decir, no son decisiones vinculantes u obligatorias, sino que están revestidos de la naturaleza que les confiere el artículo 230 de la Constitución Política y el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. En otras palabras, constituyen doctrina, y por lo tanto son criterios auxiliares para la interpretación y aplicación del derecho. De ahí que no sean obligatorios.

Por lo demás, la actividad hermenéutica que lleva a cabo la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente considera las fuentes normativas de la contratación estatal para asignarles un sentido razonable. Cuando las disposiciones normativas han sido objeto de desarrollo reglamentario o de pronunciamiento judicial, la Agencia tiene en cuenta en los conceptos tales elementos, para construir su interpretación de las normas. Pero, cuando se trata de la definición o comprensión de palabras que no gozan de una delimitación conceptual efectuada por vía reglamentaria o jurisdiccional, Colombia Compra Eficiente deduce el significado que considera más adecuado y armónico con las demás normas que conforman el sistema jurídico de compras y contratación pública. Esto último es lo que sucede con la expresión «mayor proporción», contenida en el numeral 4 del artículo 35 de la Ley 2069 de 2020. Al ser una Ley recientemente expedida y no existir reglamentación, ni jurisprudencia, que haya acotado tal concepto, la Agencia realiza su interpretación prima facie. Sin embargo, se reitera, dicha interpretación no es vinculante, ni niega que pueda haber otras interpretaciones.

SELECCIÓN ABREVIADA – Marco normativo

Respecto a la selección abreviada, el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 dispone que “[…] corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual”, regulando cada una de las causales.

Se trata de un procedimiento que, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, agiliza la contratación estatal en los eventos en que no se justifica adelantar una licitación pública, pero tampoco limitar la participación de los proponentes como en la contratación directa, de forma tal que es un mecanismo de selección objetiva que asegura una mayor concurrencia de participantes sin sacrificar los principios de eficacia y eficiencia en el proceso de selección.

La selección abreviada se caracteriza por tener etapas un poco sencillas y términos relativamente más cortos que los de la licitación pública, lo cual se justifica por las circunstancias, la naturaleza y los objetos que se contratan a través de esta modalidad, los cuales requieren de procedimientos un poco más agiles, sencillos y eficientes. Según el Consejo de Estado, el propósito del legislador es “[…] proveer de mayor agilidad y eficiencia la contratación de algunos bienes o servicios, en los que es deseable la concurrencia de oferentes, pero no en los términos y condiciones de una licitación pública, sino de manera abreviada o, en términos de la ley, simplificada”.

BIENES Y SERVICIOS DE CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS UNIFORMES – Definición

Según el literal a) del artículo 2.2 de la Ley 1150 de 2007, los bienes y servicios de características técnicas uniformes “[…] corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos”. Asimismo, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 los define como aquellos “Bienes y servicios de común utilización con especificaciones técnicas y patrones de desempeño y calidad iguales o similares, que en consecuencia pueden ser agrupados como bienes y servicios homogéneos para su adquisición y a los que se refiere el literal (a) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007”.

BIENES Y SERVICIOS DE CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS UNIFORMES ‒ Características – Formas de adquisición

Para identificar los bienes y servicios que corresponden a este tipo, se destacan dos (2) aspectos importantes: la común utilización y la homogeneidad. Para la doctrina, la común utilización “[…] busca que los bienes o servicios que se compren en esta categoría sean de los que se ofrecen en un mercado con un estándar para quienes los demandan, o lo que es igual, que la oferta de los mismos en el mercado ocurriese en condiciones equivalentes para todo interesado en adquirirlos”. Por su parte, la homogeneidad se refiere a que “[…] sean fácilmente describibles por características mínimas comunes a los de su tipo, excluyendo elementos no esenciales, tales como los de diseño o cualquier otro que no altere la funcionalidad del bien o servicio. Ello debe ser así, en la medida en la cual se busca que la administración logre que compitan bienes o servicios de igual calidad, ofrecidos por los proponentes capaces de satisfacer el requerimiento de la entidad contratante”.

Los elementos centrales para definir si un bien o servicio se considera de características técnicas uniformes consiste en que posea las mismas especificaciones técnicas y compartan patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos. Por ello, es posible adquirirlos en el mercado en condiciones estandarizadas u homogéneas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, pues éstas no afectan su funcionalidad. La forma cómo se adquieren en el mercado determina si un bien o servicio encaja en esta categoría, de ahí que el Decreto 1082 de 2015 disponga que “[…] pueden ser agrupados como bienes y servicios homogéneos para su adquisición […]”, dado que cuentan con especificaciones técnicas y patrones de desempeño y calidad similares.

SERVICIOS DE VIGILANCIA PRIVADA – Licitación pública – Menor cuantía – Contratación

Respecto a los servicios de vigilancia y seguridad privada regulados por el Decreto Ley 356 de 1994, si bien nada se opone a que sean considerados como de características técnicas uniformes, la contratación de éstos a través de las modalidades antes indicadas no es funcional para garantizar la selección objetiva. Esto comoquiera que las tarifas mínimas establecidas para estos servicios en la Circular Externa de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada 20241300000445 del 30 de diciembre de 2024 representan una medida regulatoria que hace que los ofrecimientos para la prestación de este tipo de servicios tiendan al valor mínimo permitido por regulación tarifaria, lo que hace que las Entidades Estatales no puedan elegir la oferta más favorable con base en el menor precio ofertado, como bien podría suceder con otros bienes o servicios que no tienen un precio mínimo regulado.

En atención a esto, la modalidad de selección más adecuada para la contratación de servicios de vigilancia y seguridad privada es la licitación pública prevista en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 como la regla general para objetos no sujetos a alguna modalidad en específico. Esto además debido a que la licitación pública es la modalidad que brinda más garantías para la selección objetiva, ya que de acuerdo con el artículo 5, numeral 2, de la Ley 1150 de 2007, reglamentado en el artículo 2.2.1.1.2.2.2 del Decreto 1082 de 2015, en este tipo de procedimientos la oferta más favorable es aquella que represente la mejor relación calidad-precio, cuestión que debe determinarse valorando, además del precio, factores de calidad, criterios sociales y ambientales, sin perjuicio de la aplicación de puntajes adicionales y acciones afirmativas previstos en la normativa de la contratación pública. Esto además resulta coherente con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1920 de 2018, que se refiere de manera expresa a la licitación pública como una modalidad de selección aplicable para contratar los servicios servicios de vigilancia y seguridad privada, previendo además la aplicación de factores de evaluación distintos del precio.

Lo anterior sin perjuicio de la aplicación de la modalidad de selección abreviada de menor cuantía cuando se requiera contratar servicios vigilancia y seguridad privada por valores que se ubiquen dentro de la menor cuantía de la respectiva Entidad Estatal, de acuerdo con los rangos establecidos en el literal b) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. En esta modalidad, al igual que en la licitación, la oferta más favorable se determina de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, esto es, en atención a la mejor relación calidad-precio.

Bogotá D.C., 17 de Septiembre de 2025

[image]

Señor

Bogotá D.C., 17 de Septiembre de 2025

[image]

Señor

Helmer Andrés Balaguera Valiente

balagueravaliente@gmail.com

Bogotá D.C.

| | | | --- | --- | | | Concepto C – 1089 de 2025 | | Temas: | CONCEPTOS DE COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Obligatoriedad / FUNCIÓN CONSULTIVA – Alcance / CONCEPTOS DE COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Revocación directa – Improcedencia / FUNCIÓN CONSULTIVA – Objeto / SELECCIÓN ABREVIADA – Marco normativo / BIENES Y SERVICIOS DE CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS UNIFORMES – Definición / BIENES Y SERVICIOS DE CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS UNIFORMES ‒ Características – Formas de adquisición / SERVICIOS DE VIGILANCIA PRIVADA – Licitación pública – Menor cuantía – Contratación | | Radicación: | Respuesta a la consulta con radicado No. 1\_2025\_08\_06\_008209 |

Estimado señor Balaguera Valiente:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta de fecha 6 de agosto de 2025, en la cual:

“[…] se solicita a la Agencia module y modifique la posición expresada en el concepto C-231 de 2025, en virtud a lo establecido en el numeral 2 del artículo 2.2.1.2.1.2.1 del Decreto 1082 de 2015, por cuanto las entidades pueden acudir a la selección abreviada, para contratar bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización y cuyo bien o servicio sea regulado como es el caso de la prestación de servicios de vigilancia privada y con esto acudir a los tres mecanismos para desarrollar el proceso, ya que sea por (i) acuerdo marco de precios o (ii) bolsa de productos o (iii) subasta inversa, cada uno desarrollado en el Decreto Reglamentario 1082 de 2015 a partir del Artículo 2.2.1.2.1.2.1”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos concretos de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias específicas que la hayan motivado, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿teniendo en cuenta el numeral 2 del artículo 2.2.1.2.1.2.1 del Decreto 1082 de 2015, hay lugar a modificar la postura del Concepto C-231 del 1˚ de abril de 2025?

1. Respuesta:

| Conforme a la interpretación general de las normas del sistema de compras y contratación pública, debe indicarse que, en principio, la modalidad de selección aplicable para la adquisición debienes y servicios de características técnicas uniformes y común utilización es la selección abreviada a la que hace referencia elliteral a) del numeral 2 del 2 artículo de la Ley 1150 de 2007. Esto supone que, para la adquisición de estos bienes o servicios, las Entidades Estatales deban escoger a los proponentes habilitados que presenten ofertas de menor valor, en el marco de la aplicación del mecanismo de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos. Como las propuestas se evalúan en función del aspecto económico, las fórmulas de media aritmética o geométrica son inaplicables por sustracción de materia. Sin embargo, si bien nada se opone a que los servicios de vigilancia y seguridad privada, regulados por el Decreto Ley 356 de 1994, sean considerados como de características técnicas uniformes, la contratación de estos a través de las modalidades antes indicadas no es funcional para garantizar la selección objetiva. Esto comoquiera que las tarifas mínimas establecidas para estos servicios en la Circular Externa de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada 20241300000445 del 30 de diciembre de 2024 representan una medida regulatoria que hace que los ofrecimientos para la prestación de este tipo de servicios tiendan al valor mínimo permitido por regulación tarifaria, lo que hace que las Entidades Estatales no puedan elegir la oferta más favorable con base en el menor precio ofertado, como bien podría suceder con otros bienes o servicios que no tienen un precio mínimo regulado. En atención a esto, la modalidad de selección más adecuada para la contratación de servicios de vigilancia y seguridad privada es la licitación pública prevista en el numeral 1 del artículo 2 de

el menor precio ofertado, como bien podría suceder con otros bienes o servicios que no tienen un precio mínimo regulado. En atención a esto, la modalidad de selección más adecuada para la contratación de servicios de vigilancia y seguridad privada es la licitación pública prevista en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, la cual aplica como la regla general para objetos no sujetos a alguna modalidad en específico. Esto además debido a que la licitación pública es la modalidad que brinda más garantías para la selección objetiva, ya que, de acuerdo con el artículo 5, numeral 2 de la Ley 1150 de 2007, reglamentado en el artículo 2.2.1.1.2.2.2 del Decreto 1082 de 2015, en este tipo de procedimientos la oferta más favorable es aquella que represente la mejor relación calidad-precio, cuestión que debe determinarse valorando, además del precio, factores de calidad, criterios sociales y ambientales, sin perjuicio de la aplicación de puntajes adicionales y acciones afirmativas previstos en la normativa de la contratación pública. Lo expuesto, resulta coherente con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1920 de 2018, que se refiere de manera expresa a la licitación pública como una modalidad de selección aplicable para contratar los servicios servicios de vigilancia y seguridad privada, previendo además la aplicación de factores de evaluación distintos del precio. Lo anterior sin perjuicio de la aplicación de la modalidad de selección abreviada de menor cuantía cuando se requiera contratar servicios vigilancia y seguridad privada por valores que se ubiquen dentro de la menor cuantía de la respectiva Entidad Estatal, de acuerdo con los rangos establecidos en el literal

b) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. En esta modalidad, al igual que en la licitación, la oferta más favorable se determina de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, esto es, en atención a la mejor relación calidad-precio. Aunque el numeral 2 del artículo 2.2.1.2.1.2.1 del Decreto 1082 de 2015 dispone que los pliegos de condiciones para contratar bienes y servicios de características técnicas uniformes, la entidad estatal debe indicar “Si el precio del bien o servicio es regulado, la variable sobre la cual se hace la evaluación de las ofertas”, el contenido de esta norma no cambia la conclusión del párrafo precedente. Para estos efectos, no puede perderse de vista que –conforme al artículo 5.3 de la Ley 1150 de 2007– “[…] en los pliegos de condiciones para las contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y común utilización, las entidades estatales incluirán como único factor de evaluación el menor precio ofrecido”; razón por la cual, no hay lugar a la ponderación de elementos adicionales en la subasta inversa, los acuerdos marco de precios o las bolsas de productos. Como en la licitación pública o en la selección abreviada de menor cuantía los demás elementos diferentes al precio son ponderables, la Agencia reitera la tesis del Concepto C-231 del 1˚ de abril de 2025. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas

debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. Conforme al artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, se informa al peticionario que “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”. Así las cosas, Colombia Compra Eficiente considera que no hay lugar a acceder, por ejemplo, a solicitudes de revocación directa de los conceptos, pues no son actos administrativos, no tienen efectos vinculantes en relación con una situación jurídica particular y concreta, y exponen un criterio que, aunque jurídicamente fundamentado, no representan necesariamente la única interpretación válida del ordenamiento jurídico. |

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

1. En ejercicio de las competencias consagradas en los artículos 3, numeral 5, 11, numeral 8, 12, numeral 6, y 13, numeral 4, del Decreto 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente resuelve consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre las normas que conforman el sistema de compras y contratación pública. Esta competencia consultiva se relaciona con el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755, que dispone lo siguiente:

“Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

La ley es clara cuando establece que los conceptos, emitidos por las autoridades al responder peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, en otras palabras, no tienen efectos vinculantes. Las respuestas emitidas como concepto, entonces, consisten en la posición hermenéutica que las entidades tienen respecto del ordenamiento jurídico. Esto explica por qué esta Agencia, reiteradamente, no resuelve controversias concretas ni brinda asesorías puntuales a los partícipes de la contratación estatal.

Esta posición es compartida por varias entidades públicas que ejercen la misma función. Por ejemplo, la Procuraduría General de la Nación aclaró que el concepto “sólo constituye un criterio auxiliar de interpretación y que no tiene carácter vinculante de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5° de la Ley 153 de 1887 y 28 de la ley 1437 de 2011”[[1]](#footnote-2). Igualmente, en concepto del año 2017[[2]](#footnote-3), la Contraloría General de la República precisó que los “[…] conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que […] no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes […]”.

En términos generales, lo que se busca con el ejercicio de la función consultiva es que la opinión jurídica de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente sea un criterio de orientación para los operadores jurídicos, sin que ello suponga resolver un problema entre partes o asumir la única posible interpretación de una disposición normativa. Esto no descarta que, en la práctica, al emitirse la opinión sobre la interpretación del ordenamiento jurídico, exista coincidencia con el criterio que expone alguna de las partes o la persona que solicita la consulta, circunstancia que no descarta interpretaciones diferentes[[3]](#footnote-4).

Las autoridades que ejercen funciones consultivas pueden expresar su interpretación de un precepto normativo que no excluye otras interpretaciones posibles, pues el derecho, como sistema normativo, es un lenguaje que, en ocasiones, se tiñe de vaguedad, en virtud de la utilización de conceptos jurídicos indeterminados. Así, puede pasar, por ejemplo, que un ministerio considere que una norma debe entenderse en un sentido, pero que otra entidad, vinculada o adscrita a ese ministerio, entienda que la misma norma debe interpretarse de otra manera. Eso hace parte de la lógica deliberativa y dialéctica del funcionamiento del Estado y refleja el principio democrático.

De todos modos, lo anterior no significa que el criterio de una u otra tenga validez o prevalencia sobre la otra, ya que se trata de opiniones emitidas a título de concepto, pese a que entre las entidades exista una jerarquía o de la naturaleza y competencias que se prediquen de una y otra. Incluso, aun cuando los jueces interpreten con autoridad el sentido de la disposición normativa, el concepto emitido por la entidad no deja de ser tal y no adquiere efectos vinculantes, por más que coincida con el de la autoridad judicial, pues, en esa hipótesis, lo que vincula es la decisión del juez, no el de la entidad que ejerció la función consultiva, pues, como se viene diciendo, dicha competencia se enmarca en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. En otras palabras, los conceptos “no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

En similares términos, el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011 establece, en relación con la Sala de Consulta y Servicio Civil, que “los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario”[[4]](#footnote-5). Se trata, mutatis mutandis,del ejercicio de una función consultiva, cuyos efectos, por ende, serán los mismos: no vinculantes ni de obligatorio cumplimiento. En relación con el tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se pronunció en los siguientes términos:

“De otra parte, recuerda la Sala que la función consultiva no constituye un trámite controversial de tipo judicial; se encuentra establecida como un mecanismo constitucional dirigido a asegurar que la actuación de la Administración se adecue al ordenamiento jurídico y al interés general por el que le corresponde velar en el ejercicio de sus funciones. La defensa del ordenamiento jurídico por esta vía se realiza a través de un órgano independiente y autónomo del poder judicial, que actúa por tanto con independencia de criterios, dentro de una lógica de colaboración armónica de poderes (art.113 C.P).

No se trata entonces de dar la razón a una u otra posición en temas controvertibles, sino de rendir un concepto jurídico que sirva a la Administración en la búsqueda del cumplimiento de las finalidades esenciales del Estado”[[5]](#footnote-6).

El ejercicio de la función consultiva del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 descarta la resolución de controversias en curso o de problemas cuyos efectos se concreten. Lo primero, debe manejarlo la propia entidad ante la que se presenta el problema, y lo segundo el juez competente. En últimas, siempre que no exista una decisión judicial vinculante, los destinatarios de la norma serán los que interpreten el ordenamiento jurídico. Así las cosas, a título de ejemplo, si una entidad considera que un término vence en un momento específico, habida cuenta de su lectura exegética de la norma respectiva, pero otra entiende que el término vence en otro momento, amparada en una lectura teleológica del ordenamiento jurídico, serán los destinatarios de dicha norma los que decidirán cuál es la interpretación por la que optan, claro está, sin perjuicio del posterior control judicial que podrá hacerse a solicitud de alguno de los interesados. No se trata, entonces, de jerarquías interpretativas sino de opiniones diferentes. El peso de la interpretación depende de la razonabilidad de los argumentos y de la inteligibilidad de la opinión.

Otro asunto es que la entidad que lee la norma exegéticamente, luego de la decisión judicial, ejerza sus competencias desconociendo la interpretación del juez, como podría pasar, en el ejemplo propuesto, si la entidad rechaza por extemporáneo un recurso, omitiendo la lectura que los jueces hicieron con criterio de autoridad. Con todo, por la naturaleza de la función consultiva, es perfectamente válido que la misma entidad, a título de concepto, mantenga la opinión que no coincide con la judicial, porque la misma no es vinculante.

Así las cosas, Colombia Compra Eficiente considera que no hay lugar a acceder, por ejemplo, a solicitudes de revocación directa de los conceptos, pues no son actos admini