CCE - Concepto C-1490 de 2026

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO – Potestad Sancionatoria del Estado – Actuaciones Contractuales

La Constitución Política de 1991 contempla el debido proceso como derecho fundamental, y sobre su ámbito de aplicación dispone que se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. La claridad de esta norma no deja dudas sobre la extensión de las garantías del debido proceso, lo que llevó a la Corte Constitucional a afirmar que “Una de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas”.

En ese orden de ideas, tanto en materia sancionatoria como no sancionatoria, las garantías del debido proceso aplican por expreso mandato constitucional a toda actuación administrativa. Sin embargo, estas deben interpretarse atendiendo a los principios que caracterizan cada escenario, teniendo en cuenta las diferencias entre los procesos judiciales y los procedimientos administrativos. De acuerdo con estas consideraciones la Corte resalta la importancia de aplicar en todos los casos los principios y garantías derivados del debido proceso, pero armonizando los mandatos del artículo 29 superior con los principios del artículo 209 constitucional, de manera que no se pierda de vista que “mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa […].

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO CONTRACTUAL –Ley 1474 de 2011 – Artículo 86 - Etapas

De conformidad con lo anterior, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 establece las etapas del procedimiento que se deben seguir, las cuales se sintetizan, de forma esquemática, así:

a) Citación a audiencia. Es necesario mencionar expresa y detalladamente los hechos que la soportan, así como, también, adjuntar el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación, enunciar las normas o cláusulas posiblemente violadas y referir las consecuencias que podrían recaer sobre el contratista en el desarrollo de la actuación, citando a la aseguradora cuando la garantía de cumplimiento consista en una póliza.

b) Audiencia. En la diligencia intervendrá el jefe de la entidad o su delegado y, posteriormente, se le concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien lo represente y al garante, en caso de ser necesario, para que estos presenten sus descargos, aporten y controviertan pruebas y rindan las explicaciones del caso; que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. En este aspecto, la “Guía para adelantar el Proceso Administrativo Sancionatorio Contractual”. expresa que una vez instalada la audiencia pública prevista en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, el funcionario competente debe verificar la asistencia y reconocer la personería jurídica de quienes actúan en el trámite. Posteriormente, procede a exponer las circunstancias de hecho, las normas o cláusulas contractuales presuntamente vulneradas y las posibles consecuencias para el contratista en caso de acreditarse el presunto incumplimiento. La representación legal puede acreditarse mediante poder remitido previamente por los medios dispuestos por la entidad.

[…]

[…]

c) Decisión. Debe estar contenida en resolución motivada donde se consigne, por un lado, lo ocurrido en el desarrollo de la diligencia y, por el otro, lo relativo a la imposición o no de multas y sanciones o la declaratoria de incumplimiento del contrato estatal. Contra la decisión únicamente procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará y decidirá en la misma diligencia. Ambas decisiones se entenderán notificadas en audiencia. Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio del control judicial que podría llegar a efectuarse.

GUÍA PARA ADELANTAR EL PROCESO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL – Artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 – Procedimiento especial – Aplicación supletoria

Esta Agencia expidió la Guía para Adelantar el Proceso Sancionatorio Administrativo Contractual con la finalidad de fortalecer las capacidades de las Entidades Estatales en la adecuada aplicación de la potestad sancionatoria de la administración. La guía brinda criterios jurídicos, procedimentales y prácticos que permitan adelantar dicho proceso con plena observancia de las garantías que les asisten a los contratistas y a las compañías de seguros, cuando aplique. Se configura como un instrumento de buenas prácticas orientado a las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, así como a las entidades con regímenes de contratación exceptuados.

Particularmente, el numeral 7 de la Guía precisa que el procedimiento sancionatorio contractual es reglado conforme al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, cuya aplicación se prefiere por tratarse de una norma especial. Sobre este punto, la Guía recoge la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado, según la cual dicho procedimiento “tiene carácter especial y regula de manera integral la imposición de multas, sanciones y la declaratoria de incumplimiento en materia contractual” respecto de los contratos sometidos al Estatuto General. En consecuencia, solo procede acudir de manera supletiva al CPACA cuando exista ausencia total de regulación frente a un aspecto específico.

En el mismo sentido, el numeral 7.7 señala que el artículo 86 establece “un procedimiento especial, autónomo y expedito”, en garantía del debido proceso y del derecho de defensa consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Esta norma regula de manera expresa y secuencial las etapas principales del trámite: la citación a audiencia con su contenido mínimo, la formulación de hechos, normas y consecuencias, los descargos y la solicitud de pruebas, el decreto y práctica de pruebas, la decisión notificada en audiencia, el recurso de reposición y su resolución, y la ejecutoria del acto.

De acuerdo con la Guía, la aplicación supletoria de las normas generales del CPACA no es absoluta ni indiscriminada. Está condicionada a la existencia de vacíos en el procedimiento especial y a la compatibilidad de la disposición que se pretende integrar con la naturaleza del trámite, de modo que no contraríe su finalidad, estructura ni principios rectores. Así, las normas generales adquieren relevancia en aspectos no desarrollados por el artículo 86, como las reglas probatorias, el archivo y la conservación del expediente y las notificaciones físicas y electrónicas.

Finalmente, el numeral 7.4.3 advierte que la especialidad del artículo 86 no implica aislamiento normativo. La Guía distingue, siguiendo al Consejo de Estado, entre la creación indebida de un procedimiento administrativo por vía de acto administrativo, que está reservada al legislador, y la integración normativa de un procedimiento legal existente cuando presente vacíos o aspectos no regulados.

Bogotá D.C., 26 de octubre del 2026

[image]

Señor

Cristian Camilo Baldovino Jaraba

baldovino\_04@hotmail.com

Bogotá D.C.

Concepto C-1490 del 2026

| | | | --- | --- | | Temas: | DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO – Potestad Sancionatoria del Estado – Actuaciones Contractuales / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO CONTRACTUAL –Ley 1474 de 2011 – Artículo 86 - Etapas / GUÍA PARA ADELANTAR EL PROCESO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL – Artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 – Procedimiento especial – Aplicación supletoria | | Radicación: | Respuesta a la consulta con radicado No. 1\_2026\_09\_21\_012656 |

Estimada señor Baldovino Jaraba:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud del 21 de septiembre del 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“[…] Una vez la entidad estatal ha iniciado la actuación mediante la citación a audiencia prevista en el literal a) del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, ¿es jurídicamente posible que, dentro de esa misma actuación, cambie el procedimiento y continúe el trámite por el procedimiento administrativo sancionatorio general del CPACA, ya sea por decisión propia, a solicitud del contratista o del garante, o por acuerdo entre las partes?

¿Debe entenderse que el procedimiento del artículo 86 es de orden público, que tiene reserva de ley y que hace parte de las formas propias de cada juicio a las que se refiere el artículo 29 de la Constitución Política, por lo cual ni la entidad ni las partes pueden disponer de él ni sustituirlo a su voluntad?

Si la respuesta a la pregunta tercera es negativa, se solicita a la Agencia

exponer las razones normativas por las cuales no es posible cambiar el

régimen procesal dentro de una misma actuación. […]”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, la Agencia procede a resolver el siguiente problema jurídico: una vez iniciada la actuación mediante la citación del literal a) del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, ¿puede la Entidad Estatal, dentro de esa misma actuación, sustituir dicho procedimiento por el procedimiento administrativo sancionatorio general del CPACA, por decisión propia, a solicitud del contratista o del garante, o por acuerdo entre las partes?

1. Respuesta:

| En primer lugar debe precisarse que el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 es el procedimiento que el legislador estableció para que las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública declaren el incumplimiento, cuantifiquen los perjuicios, impongan las multas y sanciones pactadas, hagan efectiva la cláusula penal y declaren la caducidad. La norma está redactada en términos imperativos: las entidades observarán el siguiente procedimiento. Además, no distingue entre tipos de incumplimiento. Por eso, la declaratoria de cualquier incumplimiento, total o parcial y cualquiera que sea su gravedad, debe adelantarse con plena observancia de sus reglas. Bajo este contexto, este procedimiento es la concreción del debido proceso en el ámbito sancionatorio contractual. Sus etapas son la citación, la audiencia, la decisión con recurso de reposición y la suspensión, y deben observarse en su integridad. En consecuencia, una vez iniciada la actuación con la citación del literal a), la Entidad no puede sustituir el trámite por el procedimiento sancionatorio general del CPACA dentro de la misma actuación. No puede hacerlo por decisión propia, ni a solicitud del contratista o del garante, ni por acuerdo entre las partes. Ahora bien, el CPACA y, cuando corresponda, el Código General del Proceso solo se aplican de manera supletoria para llenar los vacíos del artículo 86, y en lo que sea compatible con su naturaleza especial y expedita. Integrar normas para llenar un vacío no habilita a reemplazar el régimen procesal que fijó el legislador. El procedimiento del artículo 86 hace parte de las formas propias de cada juicio que garantiza el artículo 29 de la Constitución. Su definición corresponde al legislador, y ni la Entidad ni los sujetos procesales pueden disponer de él. Si, iniciada la actuación, la Entidad advierte que el procedimiento escogido no era el que

hace parte de las formas propias de cada juicio que garantiza el artículo 29 de la Constitución. Su definición corresponde al legislador, y ni la Entidad ni los sujetos procesales pueden disponer de él. Si, iniciada la actuación, la Entidad advierte que el procedimiento escogido no era el que legalmente correspondía, no puede convertir el trámite en otro. Debe ajustar la actuación a derecho en los términos del artículo 41 del CPACA. Si la irregularidad no puede corregirse dentro del mismo trámite, debe darlo por terminado mediante decisión motivada e iniciar, con plenas garantías, la actuación que corresponda. Para ello debe verificar que conserva la competencia temporal y que no ha operado la prescripción de las acciones derivadas de la garantía. Al margen de lo anterior, el análisis de los problemas específicos que puedan presentarse en el procedimiento sancionatorio contractual corresponde a quienes tengan interés en ello, según la aclaración preliminar de este oficio. Las afirmaciones aquí realizadas no pueden interpretarse como juicios de valor sobre circunstancias concretas. La solución de situaciones particulares corresponde a los interesados, previo concepto de sus asesores, y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. |

3. Razones de la respuesta:

La respuesta anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

1. La Constitución Política de 1991 contempla el debido proceso como derecho fundamental, y sobre su ámbito de aplicación dispone que se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. La claridad de esta norma no deja dudas sobre la extensión de las garantías del debido proceso, lo que llevó a la Corte Constitucional a afirmar que “Una de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas”[[1]](#footnote-1). Sin embargo, esta extensión tiene algunas particularidades que también explica la Corte Constitucional en los siguientes términos:

“La extensión de las garantías del debido proceso al ámbito administrativo no implica, sin embargo, que su alcance sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la función pública. A pesar de la importancia que tiene para el orden constitucional la vigencia del debido proceso en todos los escenarios en los que el ciudadano puede ver afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin importar de qué rama provienen), es necesario que la interpretación de las garantías que lo componen tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario, así como las diferencias que existen entre ellos”[[2]](#footnote-2).

En ese orden de ideas, tanto en materia sancionatoria como no sancionatoria, las garantías del debido proceso aplican por expreso mandato constitucional a toda actuación administrativa. Sin embargo, estas deben interpretarse atendiendo a los principios que caracterizan cada escenario, teniendo en cuenta las diferencias entre los procesos judiciales y los procedimientos administrativos. De acuerdo con estas consideraciones la Corte resalta la importancia de aplicar en todos los casos los principios y garantías derivados del debido proceso, pero armonizando los mandatos del artículo 29 superior con los principios del artículo 209 constitucional, de manera que no se pierda de vista que “mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa […]”[[3]](#footnote-3).

El artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 es relevante respecto al desarrollo legislativo del debido proceso en la contratación estatal. El mencionado artículo prescribe que este derecho fundamental será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales[[4]](#footnote-4). Apoyándose en esta norma, así como de las garantías derivadas directamente de la Constitución y otras normas procedimentales, el Consejo de Estado ha sostenido que:

“Al respecto, la jurisprudencia de la Corporación ha sido categórica en afirmar que en materia contractual también se debe respetar este derecho fundamental al debido proceso, siempre que la administración en su papel de parte contratante dentro de un negocio jurídico, pretenda ejercer su poder de autotutela declarativa mediante la expedición de actos administrativos de carácter particular y concreto, en tal forma que se garantice el pleno conocimiento del contratista sobre la actuación adelantada por la administración y su posibilidad de ejercer en debida forma el derecho de audiencia y de defensa”[[5]](#footnote-5).

Con fundamento en estas consideraciones, la máxima corporación de lo contencioso administrativo concluyó que “no cabe duda alguna en relación con la aplicación del debido proceso en materia contractual y especialmente cuando se trate de decisiones sancionatorias”[[6]](#footnote-6). Estas ideas son fundamentales, pues permiten afirmar que la Administración se encuentra obligada a respetar las garantías del debido proceso en materia contractual sin importar la declaratoria a realizar o el asunto a decidir.

1. Como manifestación del debido proceso administrativo, el procedimiento sancionatorio contractual regulado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 establece las reglas mediante las cuales se garantizan y materializan los derechos y prerrogativas derivados de dicho principio. Estas disposiciones concretan la aplicación del debido proceso en el ámbito sancionatorio contractual, asegurando que las actuaciones de la Administración se desarrollen con respeto a las garantías de defensa, contradicción y legalidad. De conformidad con esta disposición, las entidades sometidas al EGCAP observarán este procedimiento para para la declaratoria unilateral del siniestro de los amparos de la garantía única de cumplimiento, del incumplimiento, para hacer efectiva la cláusula penal o las multas pactadas y la declaratoria de caducidad como potestad exorbitante que se funda en el incumplimiento de las obligaciones del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización. En efecto, la caducidad consiste en sancionar al contratista y, a su vez, permitirle a la entidad continuar con la ejecución por otros medios, regulados en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993[[7]](#footnote-7).

Como precisión previa, vale la pena aclarar que el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 regula un procedimiento administrativo sancionatorio dirigido a sujetos específicos: las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública[[8]](#footnote-8). De ahí que las entidades de régimen especial[[9]](#footnote-9) en materia contractual no pueden aplicar el procedimiento administrativo sancionatorio regulado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, al no ser entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sino, por el contrario, entidades exceptuadas de este, salvo remisiones expresas establecidas por la Ley. La norma indicada desarrolla el procedimiento de la siguiente manera:

“Artículo 86. Imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento. Las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública podrán declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal. Para tal efecto observarán el siguiente procedimiento:

a) Evidenciado un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, la entidad pública lo citará a audiencia para debatir lo ocurrido. En la citación, hará mención expresa y detallada de los hechos que la soportan, acompañando el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación y enunciará las normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación. En la misma se establecerá el lugar, fecha y hora para la realización de la audiencia, la que podrá tener lugar a la mayor brevedad posible, atendida la naturaleza del contrato y la periodicidad establecida para el cumplimiento de las obligaciones contractuales. En el evento en que la garantía de cumplimiento consista en póliza de seguros, el garante será citado de la misma manera;

b) En desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado, presentará las circunstancias de hecho que motivan la actuación, enunciará las posibles normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación. Acto seguido se concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien lo represente, y al garante, para que presenten sus descargos, en desarrollo de lo cual podrá rendir las explicaciones del caso, aportar pruebas y controvertir las presentadas por la entidad;

c) Hecho lo precedente, mediante resolución motivada en la que se consigne lo ocurrido en desarrollo de la audiencia y la cual se entenderá notificada en dicho acto público, la entidad procederá a decidir sobre la imposición o no de la multa, sanción o declaratoria de incumplimiento. Contra la decisión así proferida sólo procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará y decidirá en la misma audiencia. La decisión sobre el recurso se entenderá notificada en la misma audiencia;

d) En cualquier momento del desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado podrá suspender la audiencia cuando de oficio o a petición de parte, ello resulte en su criterio necesario para allegar o practicar pruebas que estime conducentes y pertinentes, o cuando por cualquier otra razón debidamente sustentada, ello resulte necesario para el correcto desarrollo de la actuación administrativa. En todo caso, al adoptar la decisión, se señalará fecha y hora para reanudar la audiencia. La entidad podrá dar por terminado el procedimiento en cualquier momento, si por algún medio tiene conocimiento de la cesación de situación de incumplimiento.”

Cabe destacar que esta norma no cualifica o se circunscribe a ciertos tipos de incumplimiento. En consecuencia, la declaratoria de cualquier incumplimiento, sea total o parcial, o independiente de su gravedad, debe realizarse con plena observancia de las reglas procedimentales del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Esto es así como consecuencia del “principio general de interpretación jurídica según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete”[[10]](#footnote-10). A la misma conclusión se llega si se tiene en consideración la necesidad de respetar el debido proceso en “todas las actuaciones administrativas” como lo dispone el artículo 29 de la Constitución Política.

De conformidad con lo anterior, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 establece las etapas del procedimiento que se deben seguir, las cuales se sintetizan, de forma esquemática, así:

a) Citación a audiencia. Es necesario mencionar expresa y detalladamente los hechos que la soportan, así como, también, adjuntar el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación, enunciar las normas o cláusulas posiblemente violadas y referir las consecuencias que podrían recaer sobre el contratista en el desarrollo de la actuación, citando a la aseguradora cuando la garantía de cumplimiento consista en una póliza.

b) Audiencia. En la diligencia intervendrá el jefe de la entidad o su delegado y, posteriormente, se le concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien lo represente y al garante, en caso de ser necesario, para que estos presenten sus descargos, aporten y controviertan pruebas y rindan las explicaciones del caso; que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. En este aspecto, la “Guía para adelantar el Proceso Sancionatorio Administrativo Contractual”[[11]](#footnote-11).— expresa que una vez instalada la audiencia pública prevista en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, el funcionario competente debe verificar la asistencia y reconocer la personería jurídica de quienes actúan en el trámite. Posteriormente, procede a exponer las circunstancias de hecho, las normas o cláusulas contractuales presuntamente vulneradas y las posibles consecuencias para el contratista en caso de acreditarse el presunto incumplimiento. La representación legal puede acreditarse mediante poder remitido previamente por los medios dispuestos por la entidad.

1. Ahora bien, de cara a la consulta elevada debe ponerse de presente que el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 permite aplicar a las actuaciones contractuales las normas que rigen los procedimientos administrativos, “en cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios” de esa ley, y a falta de estas, las del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. Por su parte, los artículos 34 y 47 del CPACA someten las actuaciones al procedimiento común “sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales”, y aplican sus disposiciones solo “en lo no previsto” por estas.

Sobre el particular, el Consejo de Estado ha precisado que el procedimiento previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 tiene carácter especial y regula de manera integral la imposición de multas, sanciones y la declaratoria de incumplimiento en materia contractual respecto de los contratos sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En consecuencia, solo procede acudir de manera supletiva al CPACA cuando exista ausencia total de regulación frente a un aspecto específico.[[12]](#footnote-12)

En palabras de esta Agencia, en caso de presentarse vacíos o lagunas jurídicas, corresponde acudir de manera supletoria a las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), al Código General del Proceso (CGP) y a los mandatos especiales que regulan la actuación de las autoridades[[13]](#footnote-13). La aplicación supletoria del CPACA no es, por tanto, absoluta ni indiscriminada. Está condicionada a la existencia de vacíos en el procedimiento especial y a la compatibilidad de la norma que se integra con la naturaleza del trámite[[14]](#footnote-14).

Es así como el Consejo de Estado distingue entre la creación de un procedimiento administrativo, reservada al legislador, y la integración normativa de un procedimiento legal existente cuando presenta vacíos[[15]](#footnote-15). Abandonar el artículo 86 una vez iniciada la actuación para continuarla por las reglas del procedimiento sancionatorio general (arts. 47 a 52 del CPACA) no es integrar un vacío. Es sustituir el régimen procesal y configurar, para el caso concreto, un trámite híbrido que la ley no prevé.

Ambos procedimientos tienen etapas, oportunidades y recursos diferentes. El general prevé, entre otros, formulación de cargos, términos para descargos, período probatorio y traslado para alegatos. El especial prevé una audiencia oral y concentrada y la reposición como único recurso. Mezclarlos desconocería las formas propias del trámite y la seguridad jurídica de los sujetos procesales. Además, podría configurar una expedición irregular del acto que se profiera.

1. De lo anterior, se observa entonces que las autoridades solo pueden ejercer las funciones que la Constitución y la ley les atribuyen (arts. 6 y 121 C.P.). Esa competencia no puede ampliarse ni modificarse por voluntad de la autoridad ni por acuerdo con los particulares. La potestad sancionatoria contractual es una función pública reglada. Acudir a mecanismos alternativos de solución de conflictos no implica renunciar a las potestades administrativas de la Entidad[[16]](#footnote-16). Por la misma razón, un acuerdo entre la Entidad, el contratista o el garante no puede modificar el procedimiento que la ley impone.

El contratista y el garante tienen derecho a que se respeten las garantías del artículo 86, pero no a escoger el régimen procesal. En el caso del garante, la norma prevé expresamente su citación e intervención autónoma. Variar el trámite podría comprometer la oponibilidad de la decisión frente a él y la efectividad de la garantía[[17]](#footnote-17).

Como criterio orientador, el artículo 13 del Código General del Proceso, aplicable por la remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, dispone que las normas procesales son de orden público y de obligatorio cumplimiento. Esas normas en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley. Ninguna norma autoriza a sustituir el procedimiento del artículo 86 por el del CPACA.

Además el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 dispone que los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual solo son susceptibles del recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual. El literal c) del artículo 86 reitera que contra la decisión sólo procede el recurso de reposición. Continuar el trámite por el procedimiento general alteraría el régimen de impugnación que fijó el legislador. Eso no está al alcance de la Entidad ni de los sujetos procesales.

En todo caso, la ruta procesal se define antes de iniciar la actuación, a partir de la naturaleza de la obligación cuyo incumpl