CCE - Concepto C-1766 de 2025

CABILDOS INDÍGENAS – AUTORIDADES TRADICIONALES INDÍGENAS – ASOCIACIONES DE CABILDOS INDÍGENAS Y/O AUTORIDADES TRADICIONALES INDÍGENAS – CONSEJOS INDÍGENAS Y ORGANIZACIONES INDÍGENAS – Noción – Régimen de contratación – Decreto 1088 de 1993 – Decreto 252 de 2020 – Ley 2160 de 2021 – Ley 2294 de 2023

“[…] Las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas, en virtud del Decreto 1088 de 1993, son entidades de Derecho Público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Por lo tanto, tienen la capacidad jurídica para contratar.

Las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas, así como las organizaciones indígenas, pueden celebrar contratos o convenios de manera directa con las Entidades Estatales de acuerdo con lo contemplado en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En el caso de las organizaciones, esta posibilidad dependerá de que estén conformadas exclusivamente por Cabildos Indígenas, resguardos indígenas, asociaciones de cabildos, asociación de autoridades u otra forma de autoridad indígena propia […]”

“[…] La Ley 2160 de 2021, “Por medio del cual se modifica la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007”, estableció nuevas regulaciones con respecto a la capacidad contractual y naturaleza jurídica de varios tipos de organización, entre ellas los cabildos indígenas y asociaciones de autoridades tradicionales indígenas. Teniendo en cuenta esta filosofía y objetivos buscados en el proyecto de ley, esta modificó, entre otras cosas, el artículo 7 de la Ley 80 de 1993 mediante su artículo 3° […]

[…]

[…]

[…] el anterior artículo fue modificado por el artículo 354 la Ley 2294 de 2023, Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida”, estableciendo una nueva definición para “Asociaciones de autoridades tradicionales indígenas”, denominándola ahora “Asociaciones de cabildos indígenas y/o autoridades tradicionales indígenas” y adicionó como entidad para contratar al “Consejo Indígena”

[…]

Leyes 2160 de 2021 y 2294 del 2023 contemplaron en el marco de la causal del literal l) del artículo 2, numeral 4 de la Ley 1150 de 2007 la posibilidad de contratar directamente con Cabildos Indígenas, Asociaciones y Autoridades Tradicionales Indígenas y Consejos Indígenas, lo cierto es que, estas normas no afectaron la vigencia de los Decretos 1088 de 1993 y 252 del 2020, los cuales se encuentran sujetas a la vigencia del artículo 56 transitorio de la Constitución Política. La vigencia de dicha disposición constitucional transitoria está supeditada a la regulación de las entidades territoriales indígenas, cuestión en la que, a pesar de la referencia realizada en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 y la expedición de la Ley 1454 de 2011, permanece una omisión legislativa conforme estableció la Corte Constitucional en la Sentencia C-489 de 2012.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Finalidad

En el mismo sentido, la Ley 996 de 2005, conocida como “Ley de Garantías Electorales”, se suma al andamiaje constitucional y legal que busca evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública. Esta Ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial. En esta medida, introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las Entidades Estatales.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Restricciones ‒ Contratación ‒ Tipos de elección

Por un lado, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe “[…] la contratación directa por parte de todos los entes del Estado” durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales, salvo “[…] lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”.

Por otro lado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prevé una restricción, aplicable respecto de cualquier tipo de contienda electoral, que prohíbe a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital “[…] celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”.

Bogotá D.C., 22 de diciembre del 2025

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Señor:

Fabian Darío Romero Moreno

sgd@mindeporte.gov.co

Bogotá D.C.

Concepto C-1766 del 2025

| | | | --- | --- | | | | | Temas: | CABILDOS INDÍGENAS / AUTORIDADES TRADICIONALES INDÍGENAS / ASOCIACIONES DE CABILDOS INDÍGENAS Y/O AUTORIDADES TRADICIONALES INDÍGENAS/ CONSEJOS INDÍGENAS Y ORGANIZACIONES INDÍGENAS – Noción – Régimen de contratación – Decreto 1088 de 1993 – Decreto 252 de 2020 – Ley 2160 de 2021 – Ley 2294 de 2023 / LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Finalidad / LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Restricciones ‒ Contratación ‒ Tipos de elección | | Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1\_2025\_11\_26\_013386 |

Estimado señor Romero:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 26 de noviembre del 2025 en la cual manifiesta lo siguiente:

“[…] El Ministerio se encuentra adelantando las actuaciones para la suscripción de convenios con Organizaciones indígenas, que están integradas por autoridades indígenas, cabildos y estructuras representativas de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 252 de 2020 y el literal l del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.

Los Cabildos Indígenas, conforme a los artículos 286 y 330 de la Constitución Política, y la jurisprudencia constitucional, son Entidades Territoriales o poseen un estatus equiparable en cuanto a su autonomía, representación política, capacidad de administración de recursos y gobierno propio.

Algunas de estas organizaciones indígenas se han constituido como personas jurídicas de derecho privado, constituyéndose como Corporación y Entidades Sin Ánimo de Lucro – ESALES.

Sin embargo, se requiere claridad sobre cuál es el tratamiento que se les debe dar a este tipo de organizaciones conformada por autoridades indígenas, ya que por su naturaleza asociativa y sus integrantes, generan la duda si se tratan como a una entidad territorial, una entidad pública diferente o una persona jurídica de derecho privado – ESAL.

Además, se solicita respetuosamente conceptuar, según la respuesta anterior, si en el marco de la Ley de Garantías, ¿es jurídicamente viable suscribir un convenio este tipo de organizaciones, o si por el contrario le es aplicable lo referente a la Ley 996 de 2005 como restricción para la suscripción de convenios? […]”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el (los) problema(s) jurídico(s) de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Cuál es la naturaleza de las asociaciones de Cabildos Indígenas y/o autoridades tradicionales indígena a la luz de los dispuesto en el Decreto 1088 de 1993 modificado parcialmente por el Decreto 252 de 2020 y Ley 2160 de 2021 modificada parcialmente por la Ley 2294 de 2023?; ii) ¿Los miembros de Pueblos Indígenas pueden constituirse como Entidades Sin Ánimo de Lucro?; iii) ¿Se pueden suscribir convenios interadministrativos con Cabildos Indígenas y Asociaciones de cabildos indígenas y/o autoridades tradicionales indígena durante la aplicación de la Ley de Garantías Electorales - Ley 996 de 2005?

1. Respuesta:

| En respuesta los problemas antes planteados esta Subdirección manifiesta lo siguiente: En primer lugar, debe indicarse que existen varias normas que confieren capacidad contractual a diferentes tipos de entes y mecanismos de asociación a través de los cuales los pueblos indígenas ejercen su representación, con la finalidad de celebrar negocios jurídicos que deben suscribirse con sujeción a ciertas disposiciones especiales. De esta manera, los Decretos 1088 de 1993 y 252 de 2020 reconocen capacidad contractual a las organizaciones indígenas siempre y cuando estén conformadas exclusivamente por cabildos indígenas, resguardos indígenas, asociaciones de cabildos, asociación de autoridades u otra forma de autoridad indígena propia y que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 1088 de 1993 su naturaleza jurídica es Derecho Público de carácter especial. En lo que respecta a la Ley 2160 de 2021, “Por medio del cual se modifica la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007” esta estableció nuevas regulaciones con respecto a la capacidad contractual y naturaleza jurídica de varios tipos de organización, entre ellas los cabildos indígenas y asociaciones de autoridades tradicionales indígenas. Esta ley modificó, entre otros aspectos, el artículo 6 de la Ley 80 de 1993, en el cual se indicaba que eran capaces para contratar con las Entidades Estatales, además de las personas consideradas legalmente capaces: los cabildos indígenas y las asociaciones de autoridades tradicionales indígenas, entre otros. No obstante, estas disposiciones fueron modificadas por el artículo

354 la Ley 2294 de 2023 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, Colombia Potencia Mundial de la Vida”,que estableció una nueva definición para Asociaciones de autoridades tradicionales indígenas, denominándolas ahora Asociaciones de cabildos indígenas y/o autoridades tradicionales indígenas y adicionó como entidad a contratar al Consejo Indígena. Ahora bien, en lo que a su naturaleza jurídica resulta necesario aclarar que tanto los Cabildos Indígenas como las Asociaciones de cabildos indígenas y/o autoridades tradicionales indígenas son consideradas Entidades de derecho público. De lo expuesto, se evidencia que de las disposiciones contenidas en el Decreto 1088 de 1993 modificado parcialmente por el Decreto 252 de 2020 y de la Ley 2160 de 2021 modificada parcialmente por la Ley 2294 de 2023, se confiere capacidad para contratar a las asociaciones de Cabildos Indígenas y las Asociaciones de autoridades tradicionales indígena, las cuales son consideradas Entidades de derecho Público. Sin perjuicio de lo anterior, y de cara a la consulta elevada, resulta necesario anotar que no existe imposibilidad para que los miembros de pueblos indígenas se constituyan como entidades privadas sin ánimo de lucro. En todo caso, corresponderá a las Entidades validar si dentro del proceso contractual la asociación indígena con la que se va a suscribir el negocio jurídico se trata de una Entidad de derecho Público a la luz de las disposiciones previamente mencionadas o de sujetos de naturaleza privada. En

segundo lugar, y en lo que respecta a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, se precisa que, este prohíbe a los Alcaldes, Gobernadores, Secretarios, Gerentes y Directores de las entidades del orden municipal, departamental o distrital celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos. En este sentido, si una o ambas partes de la relación contractual es una entidad de aquellas descritas en el parágrafo ibidem, no podrá celebrar tales convenios durante la aplicación de la Ley de Garantías Electorales, toda vez que la citada disposición hace referencia a dicha tipología contractual sin que el legislador hubiere contemplado un efecto extensivo a otra tipología. Ahora bien, sobre el particular, debe precisarse que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha señalado que la aplicación de la anterior restricción en materia contractual debe realizarse bajo una interpretación restrictiva, esto quiere decir, que se excluye la analogía legis o iuris y la interpretación extensiva. En ese sentido si bien los cabildos indígenas, autoridades tradicionales indígenas y las asociaciones de cabildos indígenas y/o autoridades tradicionales indígenas conformadas conforme lo establecido en las normas previamente mencionadas, se entienden como entidades de derecho público, en estricto sentido en ellas no pueden recaer las restricciones previstas en el parágrafo 38 de la Ley 996 de 2005, cuando directamente celebren contratos o convenios con Entidades Estatales diferentes a las previstas en la norma en cita, por ejemplo, con entidades de orden nacional. Sin embargo,

es necesario tener en cuenta que, los convenios interadministrativos se definen por la naturaleza de las partes, de manera que están determinados por un criterio orgánico, en el sentido de que lo serán aquellos celebrados entre entidades de derecho público. En este contexto, cuando gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes y directores de Entidades Estatales del orden municipal, departamental o distrital celebren convenios con cabildos indígenas, autoridades tradicionales indígenas y las asociaciones de cabildos indígenas y/o autoridades tradicionales indígenas, se entenderán que son interadministrativos al catalogarlos la ley como entidades públicas. En estos casos aplicará la restricción del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. En todo caso, las Entidades Estatales definirán en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, que sea acorde con el principio de juridicidad, sin que sea atribución de esta Agencia validarla. |

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

Con la suscripción del Convenio No. 169 de 1989, “Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes” de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, incorporado al bloque de constitucionalidad[[1]](#footnote-2) mediante la Ley 21 de 1991, “Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ava reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989”, el Estado colombiano se comprometió a promover el desarrollo de los pueblos indígenas con acciones concretas dirigidas al reconocimiento de sus derechos y el respeto de su integridad, entre otros compromisos adquiridos.

En virtud de lo anterior, el Estado colombiano se comprometió a implementar las acciones necesarias para garantizar que los pueblos indígenas fueran respetados en igualdad de condiciones, promover sus derechos, respetar su identidad, sus costumbres y tradiciones, de modo que se eliminen las diferencias existentes entre sus miembros y los demás grupos sociales. Así, el cumplimiento de este compromiso ha requerido la creación de un marco jurídico legal y reglamentario que permita desarrollar las acciones pertinentes para alcanzar dicha finalidad. Esta es la razón por la que en el ordenamiento jurídico colombiano existen múltiples preceptos dirigidos a promover en diferentes contextos los derechos de los pueblos indígenas.

Dentro de los ámbitos en los que han incidido estas disposiciones se encuentra el de la contratación pública, en la medida en que las actuaciones orientadas a la satisfacción de derechos de los Pueblos indígenas en situaciones concretas requieren de la concertación entre estos y las Entidades Estatales, lo que ha suscitado la necesidad de un tratamiento jurídico particular para tales acuerdos.

Esto ha generado que diversas disposiciones reconozcan la posibilidad de celebrar convenios y contratos que involucran como cocontratantes de las Entidades Estatales a diferentes instancias de representación de las comunidades indígenas. Para tales efectos, el legislador ha atribuido capacidad jurídica y contractual a diversas formas organizativas de los pueblos indígenas, estableciendo unos supuestos de hecho y requisitos con sujeción a los cuales procede la celebración de acuerdos de naturaleza contractual con dichos agentes.

Debido a lo anterior, en varias disposiciones dirigidas a garantizar la igualdad material, procurar la satisfacción de derechos sociales, económicos y culturales de las comunidades, así como a la preservación de la identidad social y cultural de los pueblos indígenas, se han regulado algunos aspectos contractuales en relación con sus órganos representativos. Sin embargo, está regulación se torna dispersa dado que el grueso de las disposiciones en las que se sustentan las modalidades contractuales y la capacidad para celebrarlas se encuentra en varios cuerpos normativos que aplican a distintos entes estatales, obedecen a contextos disímiles y tienen naturaleza normativa diferente.

De este marco jurídico hacen parte normas relevantes como el artículo 329 constitucional, las Leyes 80 de 1993, 136 de 1994– modificada por la Ley 1551 de 2012– los Decretos 1088 de 1993, 1953 de 2014, 252 de 2020, la Ley 2160 de 2021 y recientemente se les ha añadido las modificaciones de la Ley 2294 de 2023. Ahora, para efectos del presente concepto, y con el propósito de dar respuesta al problema jurídico planteado, se estima necesario hacer énfasis en el alcance de los Decretos 1088 de 1993 y 252 de 2020 y las leyes 2160 del 2021 y 2294 de 2023.

Sobre el particular, debe iniciarse por señalar que en relación con las formas de organización indígena, la Constitución Política de 1991 dispuso que la conformación de las entidades territoriales indígenas se realizaría conforme a lo dispuesto en la Ley de Ordenamiento Territorial – LOT. El artículo 329 de la Constitución[[2]](#footnote-3). Esta norma dispuso que la conformación de las entidades territoriales indígenas se realizaría de acuerdo con lo indicado en la Ley de Ordenamiento Territorial. No obstante, mientras esa ley era expedida por el Congreso de la República, la Constitución dispuso un mecanismo para poner en funcionamiento los territorios indígenas de manera transitoria. En efecto, el artículo 56 transitorio de la Constitución Política prescribe que “Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales”.

De este modo, basados en el artículo 56 de la Constitución Política, en junio de 1993 se expidió el Decreto 1088, “Por el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas”, que otorgó a los cabildos y/o autoridades indígenas la posibilidad de conformar asociaciones, atribuyéndoles estas últimas la naturaleza de entidades de derecho público, de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.

Con base en lo anterior, los cabildos y las autoridades tradicionales indígenas pueden asociarse en representación de sus territorios, y esas asociaciones tienen la naturaleza de ser entidades de derecho público de carácter especial, que gozan de personería jurídica y tienen capacidad para adquirir obligaciones.

Posteriormente, se expidió el Decreto 252 de 2020, que adicionó el artículo 10 del Decreto 1088 de 1993, el cual establece que las actuaciones de esas asociaciones –de cabildos y/o de autoridades tradicionales– se rigen por el derecho privado. La modificación del Decreto 252 de 2020 consistió en la adición un parágrafo, el cual establece la posibilidad de que entidades estatales celebren convenios o contratos de manera directa con las Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales y Organizaciones Indígenas, sin limitaciones en cuanto al objeto del contrato o por la fuente de los recursos.

De conformidad con lo expuesto, se observa que el artículo 1 del Decreto 252 de 2020 permite que las Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas y las Organizaciones Indígenas contraten con las Entidades Estatales definidas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, y además puedan hacerlo de manera directa –sin necesidad de participar en licitaciones u otro proceso de selección–, pero condicionado a la composición de esas organizaciones, cuyos miembros deben ser, exclusivamente cabildos indígenas, resguardos indígenas, asociaciones de cabildos indígenas, asociaciones de autoridades indígenas y/o otras formas de autoridad indígena[[3]](#footnote-4). En ese sentido, la norma le confirió a las Organizaciones Indígenas capacidad para contratar con el Estado y también autorizó a todas las Entidades Estatales a contratar con ellas de manera directa. Por oposición, antes de esta norma solo podían celebrar convenios solidarios con municipios y distritos. En todo caso, el Decreto 252 de 2020 no califica a las Organizaciones Indígenas como Entidades Estatales, ni regula su naturaleza o régimen legal, sino que establece la regulación indicada en materia contractual.

En síntesis, las normas hasta aquí analizadas asignan capacidad contractual a diferentes tipos de entes y mecanismos de asociación a través de los cuales los pueblos indígenas ejercen su representación, con la finalidad de celebrar negocios jurídicos que deben suscribirse con sujeción a ciertas disposiciones especiales. De esta manera, los Decretos 1088 de 1993 y 252 de 2020 reconocen capacidad contractual a las organizaciones indígenas siempre y cuando estén conformadas exclusivamente por cabildos indígenas, resguardos indígenas, asociaciones de cabildos, asociación de autoridades u otra forma de autoridad indígena propia.

Adicionalmente, las disposiciones en comento no solo coinciden en reconocer capacidad jurídica a los sujetos mencionados, sino también en permitir que los contratos que regulan se celebren directamente. Sin perjuicio de las causales del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007, el Decreto 1088 de 1993 –adicionado por el Decreto 252 de 2020– regula supuestos en los cuales las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas y Organizaciones Indígenas pueden celebrar contratos de manera directa con Entidades Estatales, estableciendo formalidades especiales –relacionadas con la conformación de las respectivas asociaciones y/o organizaciones, la constitución de una garantía única y la valoración del conocimiento ancestral como aporte de las organizaciones indígenas a los convenios–, pero remitiendo en lo demás al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP -, régimen jurídico prevalente de estos contratos.

En ese sentido, estas normas han complementado al EGCAP en lo que tiene que ver con cada una de las modalidades de contratación que regulan, en la medida en que sus contenidos han llenado vacíos normativos de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 en atención a los cuales no era posible que Entidades Estatales suscribieran contratos estatales con los pueblos indígenas, menos aun de manera directa, lo cual representa una cuestión problemática para el Estado colombiano. Esto por cuanto el despliegue de la acción coordinada y sistemática de las instituciones dirigida a proteger los derechos y garantizar la integridad de los pueblos indígenas, exigida por el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 21 de 1991, conforme a lo explicado supra, requiere de la participación y concertación con los integrantes de las comunidades, así como de la articulación de múltiples entes estatales, lo que implica la celebración de acuerdos entre los implicados, que suponen la manifestación de la voluntad de entidades del Estado.

Ahora, si bien la Ley 80 de 1993 dentro de su propio texto estableció que los territorios indígenas constituyen Entidades Estatales, lo cierto es que la implementación de estos, pasados más de treinta años de expedida la Constitución Política vigente, aun no hay desarrollos legislativos sobre la materia, lo que ha impedido que los mismos puedan implementarse y obrar como entidades estatales, al tenor del artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Esta situación aunada a la persistencia de las obligaciones y compromisos de orden superior de las instituciones estatales para con los pueblos indígenas, es la razón principal por la que, de conformidad con el artículo 56 transitorio de la carta política, el Decreto 1088 de 1993, adicionado por el Decreto 252 de 2020, ha regulado la contratación con entes como las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales y Organizaciones Indígenas, bajo el supuesto de que los contratos estatales son un mecanismo de coordinación efectiva[[4]](#footnote-5).

De acuerdo con lo hasta aquí considerado, la celebración de contratos o convenios de manera directa entre Entidades Estatales y Asociaciones de Cabildos y Autoridades Tradicionales, al igual que con organizaciones indígenas, es un asunto regulado por el Decreto 1088 de 1993, adicionado por el Decreto 252 de 2020.

En todo caso, es importante considerar que estos decretos tienen el carácter de decretos autónomos, pues fueron expedidos conforme a las facultades normativas excepcionales atribuidas al Gobierno Nacional por el artículo 56 transitorio de Constitución Política, en lo que el Congreso de la República implementa los territorios indígenas, cuestión respecto de la que permanece la omisión legislativa –sin perjuicio de la expedición de la Ley 1454 de 2011, tal como lo precisó la Corte Constitucional en las sentencias C-489 de 2012 y C-617 de 2015–. Esto significa que las disposiciones de los decretos autónomos mencionados mantendrán su vigencia hasta que Legislador ejerza la competencia normativa que le asiste en orden de implementar los territorios indígenas, conforme al artículo 329 superior.

En lo que respecta a la Ley 2160 de 2021, “Por medio del cual se modifica la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007”, esta estableció nuevas regulaciones con respecto a la capacidad contractual y naturaleza jurídica de varios tipos de organización, entre ellas los cabildos indígenas y asociaciones de autoridades tradicionales indígenas[[5]](#footnote-6). Teniendo en cuenta esta filosofía y objetivos buscados en el proyecto de ley, esta modificó, entre otras cosas, el artículo 7 de la Ley 80 de 1993 mediante su artículo 3º. Adicionalmente, adicionó el literal L) al numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, creando un causal de contratación directa aplicable a “L) Los contratos o convenios que las entidades estatales suscriban con los cabildos Indígenas y las Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas, cuyo objeto esté relacionado con el fortalecimiento del Gobierno Propio, la identidad cultural, el ejercicio de la autonomía, y/o la garantía de los Derechos de los Pueblos Indígenas”. En aplicación de esta causal era en su momento posible celebrar contratos con los Cabildos Indígenas y Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas, independientemente de su valor u objeto, siempre que estuvieran relacionado con las finalidades expresamente establecidas en la norma.

Ahora bien, la Ley 2160 de 2021 estableció nuevos aspectos sobre la capacidad contractual y naturaleza jurídica de varios tipos de organizaciones[[6]](#footnote-7). Esta modificó, como previamente se indicó, el artículo 6 de la Ley 80 de 1993. La modificación señala que son capaces para contratar con las Entidades Estatales, además de las personas consideradas legalmente capaces: los cabildos indígenas y las asociaciones de autoridades tradicionales indígenas, entre otros. Adicionalmente, la la Ley 2160 de 2021 modificó el artículo séptimo de la Ley 80 de 1993 así:

“Artículo 7°. Entidades a Contratar. Para los efectos de esta ley se entiende por:

1. Cabildo Indígena: Es una entidad pública especial, cuyos integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por esta, con una organización socio