CCE - Concepto C-179 de 2025

ASOCIACIONES PÚBLICO POPULARES – Tipología contractual – Objeto

Como causal de contratación directa, no se incluyó a través de la modificación expresa del artículo 2, numeral 4 de la Ley 1150 de 2007. Con esto el Congreso de la República dota a las Asociaciones Público-Populares de una sustantividad propia como tipología contractual, aspecto que es congruente con el fortalecimiento de la Economía Popular y Comunitaria como eje de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo. Así, dichas asociaciones complementan el listado del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Respecto al objeto, las Asociaciones Público Populares se caracterizan por su contenido, el cual debe estar relacionado con alguno de los siguientes aspectos: i) infraestructura social, vivienda rural, vías terciarias y caminos vecinales; ii) cultura; iii) infraestructura productiva local; iv) proyectos de eficiencia energética; v) producción de alimentos; vi) gestión comunitaria del agua; vii) saneamiento básico; viii) economía del cuidado; ix) fortalecimiento ambiental y comunitario; y x) adquisición de productos de origen o destinación agropecuarios. Cualquier objeto que no pertenezca al listado anterior, aunque esté dentro de la mínima cuantía, no podrá contratarse directamente, por lo que deberán aplicarse los demás procesos de selección establecidos en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.

ECONOMÍA POPULAR Y COMUNITARIA – Personas naturales y ESAL

Respecto a los sujetos, la norma menciona a las “personas naturales o entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la economía popular y comunitaria”. Esto significa que las Asociaciones Público - Populares no aplican a las personas jurídicas constituidas con sujeción al Código de Comercio, especialmente, cuando la causa del contrato de sociedad es el animus lucrandi. En contraste, las corporaciones y fundaciones de beneficencia pública previstas en los artículos 633 y siguientes del Código Civil carecen de este último elemento. Ello no significa que las sociedades comerciales estén excluidas del sistema de compras públicas, pues podrán concurrir a los demás procesos de selección del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, no obstante, no podrán celebrar contratos de Asociación Público – Popular, por no ser destinatarias del artículo 100 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.

ASOCIACIONES PÚBLICO POPULARES – Celebración – Requisitos

De la norma se desprende una carga argumentativa que se desdobla en dos (2) frentes. Por un lado, es necesario justificar el uso de la Asociación Público Popular y, por otro, es necesario identificar el perfil del contratista. Lo primero exige tener en cuenta el objeto y propósito de la tipología contractual prevista en la Ley 2294 de 2023, aspectos que sirven para determinar si es conveniente o no la contratación directa. Por otro lado, lo segundo requiere identificar previamente la persona natural o a la entidad sin ánimo de lucro perteneciente a la Economía Popular y Comunitaria que tenga la capacidad para ejecutar las obligaciones.

Esto último se complementa con el artículo 2.2.16.1.6 del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 874 de 2023, el cual exige lo siguiente: i) la persona natural o la entidad sin ánimo de lucro debe hacer parte de la Economía Popular y Comunitaria, en el marco de lo establecido en el artículo 2.2.16.1.4 ibidem; ii) para el caso de las entidades sin ánimo de lucro, es necesario que su objeto social tenga relación con la ejecución de obras o la adquisición de bienes y servicios contempladas en el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023; y iii) la persona natural o la entidad sin ánimo de lucro deberán cumplir con la normativa aplicable a los oficios, ocupaciones u objetos sociales que desempeñen, dependiendo de su sector económico y naturaleza.

ASOCIACIONES PÚBLICO POPULARES – SECOP II – Utilización

[…]con el fin de garantizar la publicidad de los contratos de Asociaciones Público–Populares, el Decreto 874 de 2024 establece lo siguiente: i) las Entidades Estatales deben publicar los procedimientos, documentos y actos asociados a los Procesos de Contratación adelantados por la tipología contractual tanto en el SECOP como en sus páginas web; ii) los actores de la Economía Popular y Comunitaria que celebren la tipología contractual de Asociaciones Público–Populares deberán estar registrados en el SECOP y; iii) finalmente, consagra la obligación de la persona natural o la entidad sin ánimo de lucro que pertenezca a la Economía Popular y Comunitaria y que celebre un contrato por medio de una Asociación Público–Popular de remitir a la Entidad Estatal la información relativa a los contratos que suscriba con terceros para dar cumplimiento al objeto de contrato.

Bogotá D.C.,

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Señor

Christian Castañeda

Bogotá D.C.,

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Señor

Christian Castañeda

christian.palmira@hotmail.com

Sub Secretaría de Equidad de Género

Cali – Valle del Cauca

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Estimado señor Castañeda:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 12 de febrero de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“(…) Teniendo en cuenta el Decreto 0874 de 2024 mediante el cual se autoriza la contratación directa con las asociaciones publico privadas y el numeral 2 del artículo 131 de Decreto Extraordinario No. 411.0.20.0516 de 2016, en donde se establece como función de la Subsecretaría de Equidad de Género adscrita a la Secretaría de Bienestar Social de la Alcaldía Distrital de Santiago de Cali, la siguiente: “Formular y ejecutar los planes, programas y proyectos para las mujeres y la construcción de equidad entre los géneros”, comedidamente solicito se emita concepto o se informe sobre los lineamientos establecidos por la entidad que representa para la aplicación de dicho Decreto, con el fin de aplicarlo en los procesos de contratación que se encuentran proyectados por parte de esta Subsecretaría para la presente vigencia (…)”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares, desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de garantizar el derecho fundamental de petición, se resolverá su petición dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia el siguiente problema jurídico: ¿Cuáles son los lineamientos generales para la aplicación del Decreto 874 de 2024 relativo a los contratos de Asociaciones Público-Populares?

1. Respuesta:

| Las Asociaciones Público-Populares son una tipología particular de contrato estatal, consagrada en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, adoptado mediante la Ley 2294 de 2023, que se caracteriza por la finalidad del objeto contractual y los sujetos habilitados para su suscripción. De acuerdo con el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023, el objeto de estos contratos es la adquisición de obras, bienes o servicios relacionados con alguna de los siguientes aspectos: i) infraestructura social, vivienda rural, vías terciarias y caminos vecinales; ii) cultura; iii) infraestructura productiva local; iv) proyectos de eficiencia energética; v) producción de alimentos; vi) gestión comunitaria del agua; vii) saneamiento básico; viii) economía del cuidado; ix) fortalecimiento ambiental y comunitario; y x) adquisición de productos de origen o destinación agropecuarios. En las condiciones del artículo 2.2.16.1.4 del Decreto 1082 de 2015, la ejecución de estos objetos puede contratarse con personas naturales o entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la denominada Economía Popular y Comunitaria. Sin embargo, cualquier objeto que no pertenezca al listado anterior, aunque esté dentro de la mínima cuantía, no podrá contratarse directamente, por lo que deberán aplicarse los demás procesos de selección del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. Para la celebración de este tipo de contratos, el artículo 2.2.16.1.5 ibidem impone una carga argumentativa que se desdobla en dos (2) frentes. Por un lado, es necesario justificar el uso de

la Asociación Público Popular y, por otro, es necesario identificar el perfil del contratista. Lo primero exige tener en cuenta el objeto y propósito de la tipología contractual prevista en la Ley 2294 de 2023, aspectos que sirven para determinar si es conveniente o no la contratación directa. Por su parte, lo segundo requiere identificar previamente la persona natural o a la entidad sin ánimo de lucro perteneciente a la Economía Popular y Comunitaria que tenga la capacidad para ejecutar las obligaciones. Esto último se complementa con el artículo 2.2.16.1.6 del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 874 de 2023, el cual exige lo siguiente: i) la persona natural o la entidad sin ánimo de lucro debe hacer parte de la Economía Popular y Comunitaria, en el marco de lo establecido en el artículo 2.2.16.1.4 ibidem; ii) para el caso de las entidades sin ánimo de lucro, es necesario que su objeto social tenga relación con la ejecución de obras o la adquisición de bienes y servicios contempladas en el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023; y iii) la persona natural o la entidad sin ánimo de lucro deberán cumplir con la normativa aplicable a los oficios, ocupaciones u objetos sociales que desempeñen, dependiendo de su sector económico y naturaleza. Frente al requisito del registro mercantil, no es un requisito de capacidad jurídica de las personas naturales o entidades sin ánimo de lucro que pretendan celebrar contratos de Asociación Público Popular, ya que solamente es un medio de publicidad y, por tanto, no tiene una función constitutiva, sino declarativa.

Sobre el aspecto relacionado con la territorialidad, debe señalarse que, ni el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023 ni el Decreto 874 del 2024 incorporan una norma que limite la escogencia de la persona natural o jurídica a la territorialidad de la cual la entidad contratante tiene jurisdicción para contratar, por lo cual la persona natural o jurídica no debe estar ligada al ámbito territorial en el que se va a desarrollar el objeto contractual. Finalmente, la Entidad Estatal deberá garantizar la publicidad de los procedimientos, documentos y actos asociados a los Procesos de Contratación adelantados por esta tipología contractual, la cual deberá realizarse tanto en la página web de la Entidad Estatal correspondiente como en el SECOP. Así las cosas, de conformidad con la referida norma, la publicidad de los documentos del Proceso de Contratación y de los contratos denominados Asociaciones Público–Populares deberá realizarse en el SECOP y en la página web de la Entidad Estatal que desarrolla el proceso. |

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

Uno de los ejes del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, aprobado mediante la Ley 2294 de 2023, es el fortalecimiento de la Economía Popular y Comunitaria. Lo anterior, bajo los siguientes pilares: “[…] (i) marco institucional para su inclusión socioeconómica y sociocultural que fortalezca su capacidad de generación de ingresos; (ii) reconocimiento, caracterización y visibilización de su magnitud y aporte a la sociedad tanto en las actividades económicas de mercado como no mercantiles o comunitarias; (iii) diseño de alianzas público-populares con el fin de constituir instancias de representación colectiva para la interlocución con el Estado y otros actores; y (iv) procesos de participación vinculantes con actores de la EP, que reconozca sus realidades, y a partir de allí se formulen las políticas públicas que les beneficie” (Énfasis fuera del texto)[[1]](#footnote-2).

En ese contexto, el artículo 100 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo dispone que –previa reglamentación del Gobierno Nacional– “Las Entidades Estatales podrán celebrar directamente contratos hasta por la mínima cuantía con personas naturales o entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la Economía Popular y Comunitaria. Estos contratos se denominarán Asociaciones Público Populares y podrán celebrarse para la ejecución de obras, o la adquisición de bienes y servicios relacionados con infraestructura social, vivienda rural, vías terciarias y caminos vecinales, cultura, infraestructura productiva local, proyectos de eficiencia energética, producción de alimentos, suministro de bienes y servicios, gestión comunitaria del agua, saneamiento básico, economía del cuidado, fortalecimiento ambiental y comunitario y adquisición de productos de origen o destinación agropecuarios”.

A este andamiaje jurídico se suma el Decreto 874 de 2024, mediante el cual se adicionó el Título 16 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, con el fin de reglamentar el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023, sobre las Asociaciones Público-Populares.

Conforme al marco normativo consagrado en el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023 y el Decreto 874 de 2024, a través de este mecanismo, para las precisas actividades detalladas en las disposiciones correspondientes, las Entidades Estatales pueden celebrar directamente contratos hasta por la mínima cuantía con personas naturales o entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la Economía Popular y Comunitaria.

Como causal de contratación directa, no se incluyó a través de la modificación expresa del artículo 2, numeral 4 de la Ley 1150 de 2007. Con esto el Congreso de la República dota a las Asociaciones Público-Populares de una sustantividad propia como tipología contractual, aspecto que es congruente con el fortalecimiento de la Economía Popular y Comunitaria como eje de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo. Así, dichas asociaciones complementan el listado del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Teniendo en cuenta las particularidades de esta tipología contractual y en atención al problema jurídico planteado, a continuación, se hará un análisis sobre algunos aspectos que caracterizan a las Asociaciones Público–Populares: i) el objeto; ii) los sujetos; iii) qué se entiende por Economía Popular y Comunitaria, iv) la territorialidad y v) la utilización del SECOP II.

1. Respecto al objeto, las Asociaciones Público-Populares se caracterizan por su contenido, el cual debe estar relacionado con alguno de los siguientes aspectos: i) infraestructura social, vivienda rural, vías terciarias y caminos vecinales; ii) cultura; iii) infraestructura productiva local; iv) proyectos de eficiencia energética; v) producción de alimentos; vi) gestión comunitaria del agua; vii) saneamiento básico; viii) economía del cuidado; ix) fortalecimiento ambiental y comunitario; y x) adquisición de productos de origen o destinación agropecuarios[[2]](#footnote-3). Cualquier objeto que no pertenezca al listado anterior, aunque esté dentro de la mínima cuantía, no podrá contratarse directamente, por lo que deberán aplicarse los demás procesos de selección establecidos en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.

Como la Ley 2294 de 2023 y el Decreto 874 de 2024 no definen estos conceptos, es necesario aplicar las reglas generales sobre el alcance de los términos consagrados en el ordenamiento jurídico. Al respecto, el artículo 28 del Código Civil dispone que: “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”. Igualmente, el artículo 29 ibidem prescribe lo siguiente: “Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso”[[3]](#footnote-4). Dentro de este marco, cada Entidad Estatal definirá si el objeto contractual se enmarca o no dentro del listado que de forma taxativa incorpora el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023.

1. Respecto a los sujetos, la norma menciona a las “personas naturales o entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la economía popular y comunitaria”. Esto significa que las Asociaciones Público-Populares no aplican a las personas jurídicas constituidas con sujeción al Código de Comercio, especialmente, cuando la causa del contrato de sociedad es el animus lucrandi[[4]](#footnote-5). En contraste, las corporaciones y fundaciones de beneficencia pública previstas en los artículos 633 y siguientes del Código Civil carecen de este último elemento[[5]](#footnote-6). Ello no significa que las sociedades comerciales estén excluidas del sistema de compras públicas, pues podrán concurrir a los demás procesos de selección del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, no obstante, no podrán celebrar contratos de Asociación Público–Popular, por no ser destinatarias del artículo 100 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.

Por lo demás, estos contratos no aplican a las personas naturales y entidades sin ánimo de lucro en sí mismas consideradas, sino en tanto hagan parte de la “Economía Popular y Comunitaria”. Esto se ratifica con el contenido del artículo 2.2.16.1.5 del Decreto 1082 de 2015 –adicionado por el Decreto 874 de 2023–, el cual dispone lo siguiente:

“Para celebrar una APPo, la Entidad Estatal debe establecer dentro de los Documentos del Proceso la conveniencia de uso de la APPo con base en las necesidades identificadas de la Entidad Estatal, indicando el impacto estimado en la economía popular con la suscripción del contrato, la utilización de la tipología y la consistencia entre el objeto del contrato y el alcance del presente título.

Adicionalmente, deben identificar las condiciones de idoneidad y los requisitos técnicos que llevan a elegir a la persona natural o a la entidad sin ánimo de lucro perteneciente a la economía popular y comunitaria para ejecutar y cumplir el objeto del contrato”[[6]](#footnote-7). (Énfasis fuera de texto)

De la norma se desprende una carga argumentativa que se desdobla en dos (2) frentes. Por un lado, es necesario justificar el uso de la Asociación Público Popular y, por otro, es necesario identificar el perfil del contratista. Conforme a los parámetros precitados, lo primero exige tener en cuenta el objeto y propósito de la tipología contractual prevista en la Ley de Plan Nacional de Desarrollo, aspectos que sirven para determinar si es conveniente o no la contratación directa. Por otro lado, lo segundo requiere identificar previamente la persona natural o a la entidad sin ánimo de lucro perteneciente a la Economía Popular y Comunitaria que pueda ejecutar las obligaciones.

Este último aspecto se complementa con el artículo 2.2.16.1.6 del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 874 de 2024, el cual exige lo siguiente: i) la persona natural o la entidad sin ánimo de lucro debe hacer parte de la Economía Popular y Comunitaria, en el marco de lo establecido en el artículo 2.2.16.1.4 ibidem; ii) para el caso de las entidades sin ánimo de lucro, es necesario que su objeto social tenga relación con la ejecución de obras o la adquisición de bienes y servicios contempladas en el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023; y iii) la persona natural o la entidad sin ánimo de lucro deberán cumplir con la normativa aplicable a los oficios, ocupaciones u objetos sociales que desempeñen, dependiendo de su sector económico y naturaleza.

Al entender que las Asociaciones Público-Populares son una categoría contractual autónoma, los aspectos indicados en el párrafo anterior hacen parte de los estudios previos y del acto administrativo de justificación de la contratación directa –artículos 2.2.1.1.2.1.1 y 2.2.1.2.1.4.1 del Decreto 1082 de 2015–. No obstante, el parágrafo del artículo 2.2.16.1.6. dispone que “Sin perjuicio de lo anterior, cada Entidad Estatal debe determinar en los Documentos del Proceso los requisitos que debe acreditar la persona natural o la entidad sin ánimo de lucro beneficiaria de la Asociación Pública Popular, para lo cual podrán tener en cuenta los lineamientos que se expidan desde las instancias y/o entidades competentes”.

1. Respecto a la caracterización, promoción y defensa de los intereses de los sujetos de la Economía Popular y Comunitaria, esta norma es congruente con las competencias asignadas a entidades como el Consejo de Economía Popular, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, así como el Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Por tanto, de acuerdo con las instrucciones adicionales que expidan estos órganos, podrán identificarse y perfilarse los requisitos de quienes aspiren a celebrar contratos con Estado por medio de Asociaciones Público-Populares[[7]](#footnote-8).

Dado que no existe un registro para identificarlos, es preciso determinar qué personas naturales o entidades sin ánimo de lucro hacen parte de la Economía Popular y Comunitaria. En este marco, el artículo 2.2.16.1.4 del Decreto 1082 de 2015 –adicionado por el Decreto 874 de 2024– señala lo siguiente:

“Para el efecto del presente Título, se entiende por economía popular a los oficios y ocupaciones mercantiles relacionados con la producción, distribución y comercialización de bienes y servicios, y no mercantiles, que hagan referencia a actividades domésticas o comunitarias, desarrolladas por unidades económicas de baja escala ya sea personales, familiares, micronegocios o microempresas, en cualquier sector económico. Los actores de la Economía Popular pueden realizar sus actividades de manera individual, en unidades económicas, u organizados de manera asociativa”.

La norma recoge la definición adoptada en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 para el componente “2. Seguridad humana y justicia social” – “C. Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida” – “7. Reconocimiento e impulso a la economía popular y comunitaria (EP)”[[8]](#footnote-9). Ésta menciona los siguientes elementos: i) las actividades que desarrollan, ii) la forma en que lo hacen y iii) cómo se organizan.

– En primer lugar, el artículo 2.2.16.1.4 del Decreto 1082 de 2015 se refiere a las actividades mercantiles y no mercantiles que desempeñan las personas naturales o entidades sin ánimo de lucro. Para su identificación, es necesario tener en cuenta que la actividad mercantil no se relaciona exclusivamente con el concepto de comerciante –sistema subjetivo–[[9]](#footnote-10). Por ello, el Decreto Ley 410 de 1971 lo complementa con la noción de acto de comercio –sistema objetivo–. Así, “[…] mientras en el sistema subjetivo actos de comercio son únicamente los realizados por comerciantes, en el sistema objetivo son actos de comercio no solo los realizados por comerciantes, sino los que, sin ser ejecutados por comerciantes, se definen como mercantiles atendiendo a su sustantiva naturaleza (la finalidad de mediación entre productores y consumidores, el ser auxiliares de una industria mercantil, etc.) [...] No hay actos de comercio porque los realice un comerciante. Hay comerciantes porque realizan actos de comercio profesionalmente [...] el punto de partida es el acto de comercio y no el comerciante”[[10]](#footnote-11) (Énfasis fuera de texto).

Sobre el particular, es necesario tener en cuenta que la ley colombiana no consagra una definición de actos de comercio, sino que incorpora un listado de actos y actividades considerados como mercantiles, que incluye una gama muy variada de operaciones usuales en la vida de los negocios. En esta perspectiva, la actividad mercantil se concreta en los actos que el Código de Comercio dispone como tales. Dicho estatuto regula tres (3) categorías de actos de comercio: objetivos, conexos y mixtos. Los actos de comercio objetivos se encuentran en la lista enunciativa del artículo 20 del Código de Comercio, identificados por su carácter patrimonial de acuerdo con su intención especulativa, propósitos de intermediación o desarrollo de actividades empresariales[[11]](#footnote-12). Por su parte, los actos de comercio conexos están regulados en el artículo 21 ibidem de la siguiente forma: “Se tendrán así mismo como mercantiles todos los actos de los comerciantes relacionados con actividades o empresas de comercio, y los ejecutados por cualquier persona para asegurar el cumplimiento de obligaciones comerciales”. Finalmente, actos de comercio mixtos son los del artículo 22 ibidem, por lo que “Si el acto fuere mercantil para una de las partes se regirá por las disposiciones de la ley comercial”[[12]](#footnote-13).

Si bien las normas citadas delimitan la actividad mercantil, la única jurídicamente relevante para el artículo 2.2.16.1.4 del Decreto 1082 de 2015 es aquella derivada de “[…] oficios y ocupaciones […] relacionados con la producción, distribución y comercialización de bienes y servicios […]”. Este criterio tiene una función delimitadora, por lo que no es suficiente la realización de actos de comercio per se para formar parte de la Economía Popular y Comunitaria, sino que deberán corresponder al tipo de oficios y ocupaciones descritas. En consecuencia, las Entidades Estatales deberán verificar que las personas naturales o las entidades sin ánimo de lucro cumplan dicha condición.

Por su parte, la actividad no mercantil se identifica con la lista enunciativa del artículo 23 del Código de Comercio[[13]](#footnote-14). Precisamente, están excluidas de la categoría de acto de comercio, porque implican acciones de consumo, producción de obras artísticas, ejercicio de profesiones liberales, etc., de manera que son una antítesis de la intención especulativa, el propósito de intermediación o el desarrollo de actividades empresariales. De forma análoga a lo comentado en el párrafo precedente, su realización no es suficiente por sí misma para identificar a las personas naturales o entidades sin ánimo de lucro como actores de la Economía Popular y Comunitaria, ya que la actividad no mercantil relevante para el artículo 2.2.16.1.4 del Decreto 1082 de 2015 es aquella relacionada con “[…] oficios y ocupaciones […] que hagan referencia a actividades domésticas o comunitarias […]”.

Ni las Bases de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo ni el Decreto 874 de 2024 ofrecen criterios para determinar a qué se refieren estas actividades, por lo que –como se explicó ut supra– son importantes los lineamientos que emitan el Consejo de Economía Popular, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, así como el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, en los términos del parágrafo del artículo 2.2.16.1.6 del Decreto 1082 de 2015. En ausencia de pronunciamiento de los órganos competentes, la Agencia considera “actividades domésticas o comunitarias” como aquellas que, de forma altruista, se orientan a satisfacer necesidades básicas de la familia o la sociedad sin pretender una contraprestación económica. De forma ejemplificativa, pueden manifestarse en el cuidado de personas vulnerables, el trabajo comunitario voluntario, la producción para el autoconsumo, las actividades relacionadas con la economía del cuidado[[14]](#footnote-15), etc.

• En segundo lugar, el artículo 2.2.16.1.4 del Decreto 1082 de 2015 dispone que estas actividades mercantiles y no mercantiles son desarrolladas por “[…] unidades económicas de baja escala ya sea personales, familiares, micronegocios o microempresas […]”. La concreción de esta idea hace necesarios los lineamientos del parágrafo del artículo 2.2.16.1.6 ibidem. Como no se han expedido, la Agencia estima que el concepto de unidades económicas de baja escala es un criterio delimitador que deja por fuera de la Economía Popular y Comunitaria a la pequeña, mediana y gran empresa, de acuerdo con la categorización del Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo. Aunque estas últimas pueden participar en los demás procesos de selección del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el objetivo del artículo 100 de la Ley 2294 de 2023 es incluir en el sistema de compras públicas la actividad económica de las personas naturales y entidades sin ánimo de lucro que tienen un volumen reducido de producción, ingresos y personal empleado, por lo que operan con recursos limitados.

Para el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, la unidad económica es “[…] una persona natural o jurídica que lleva a cabo una actividad económica en alguno de los cuatro (4) tipos: establecimiento fijo, semifijo, vivienda o en puestos móviles”[[15]](#footnote-16). Además de que pueden tener carácter personal o familiar, eventualmente ostentan la calidad de mi