CCE - Concepto C-840 de 2025

ORDENADOR DEL GASTO – Funciones

De conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 80 de 1993, el ordenador del gasto es la autoridad responsable de la dirección y el compromiso de los recursos públicos de la entidad. Esta facultad no solo le otorga la potestad para iniciar y ejecutar los procesos de selección de contratistas, sino que también lo convierte en el garante de la correcta y oportuna ejecución del objeto contratado. Este deber se infiere de las responsabilidades que recaen sobre los servidores públicos, como se estipula en el numeral 1° del artículo 11 de la misma Ley 80 de 1993.

VIGILANCIA DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Marco jurídico – Obligación de la entidad – Objetivo

La Ley 80 de 1993 establece en sus artículos 4, 5, 12, 14 y 26, entre otros aspectos, la obligación de las Entidades Estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento.

[…], las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, complementan el régimen jurídico de la obligación de vigilar la correcta ejecución de los contratos estatales. […]se establecen los límites de la responsabilidad del representante legal ante la delegación de sus funciones en materia contractual y se regula la supervisión y la interventoría de los contratos estatales.

SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA – Marco jurídico – Finalidad

[…] la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”.

SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Características

[…] de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión –; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.

MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Aspectos generales – Límites

En efecto, aunque no existe un desarrollo legal o reglamentario sobre las reglas aplicables a la modificación del contrato estatal, los aportes de la jurisprudencia y de la doctrina han permitido estructurar los límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico para la modificación del contrato estatal. Estos límites deben ser respetados por la entidad contratante para preservar los principios de origen legal, como el de planeación, selección objetiva, libre concurrencia, transparencia, igualdad, entre otros.

Dentro de los límites de orden temporal están comprendidos: i) la vigencia del contrato, pues no podría modificarse un contrato cuyo plazo ha culminado y; ii) la prohibición de consagrar prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, en tanto resultan contrarias al derecho esencial de la libertad de competencia.

En torno a los límites de orden formal, debe señalarse que, por un lado, es necesario que, la modificación de los contratos conste por escrito, dado el carácter solemne del contrato estatal y que sea suscrito por el jefe o representante legal o su delegado, de conformidad con los artículos 11 y 12 de la Ley 80 de 1993, así como el deber de la existencia de las disponibilidades presupuestales para el cumplimiento de las obligaciones. Por otro lado, la entidad debe motivar y justificar la modificación.

[…] Los límites materiales corresponden a la prohibición de modificar las condiciones sustanciales del contrato, que se presentará en los casos en que se incluyan elementos que, “habiendo figurado en el procedimiento inicial, hubiera permitido la participación de otros interesados aparte de los inicialmente admitidos, o seleccionar una oferta distinta de la inicialmente seleccionada”.

Finalmente, se encuentran los límites axiológicos, los cuales se fundan en la necesidad de preservar los principios de igualdad, transparencia, libertad de concurrencia, selección objetiva y planeación.

MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Carácter Excepcional

Es claro, entonces, que según el marco jurídico y los parámetros fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, los cuales comparte esta Agencia, es viable jurídicamente modificar los contratos estatales, pero esta medida tienen carácter excepcional y solo procede cuando: se pretenda garantizar el interés público, la entidad haya verificado y cualquiera pueda constatar que la causa de la modificación es real y cierta, y la modificación cumpla con las limitaciones y condiciones que establezca la ley. En otras palabras, la modificación contractual encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino además debe cumplir con los principios y fines de la contratación estatal, así como con las condiciones y restricciones legales.

Bogotá D.C., 5 de agosto de 2025

[image: Texto El contenido generado por IA puede ser incorrecto.]

Señora

Ludy Maritza Montoya Roberto

lumontoya@dnp.gov.co

Bogotá, D.C.

Bogotá D.C., 5 de agosto de 2025

[image: Texto El contenido generado por IA puede ser incorrecto.]

Señora

Ludy Maritza Montoya Roberto

lumontoya@dnp.gov.co

Bogotá, D.C.

| | | | --- | --- | | | Concepto C840 de 2025 | | Temas: | ORDENADOR DEL GASTO – funciones/ VIGILANCIA DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Marco jurídico – Obligación de la entidad – Objetivo / SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA – Concepto – Finalidad / SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Características / MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Aspectos generales – Límites / MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Carácter Excepcional | | Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1\_2025\_06\_25\_006354 |

Estimada señora Montoya:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 25 de junio de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“(…)

¿Los supervisores de contrato de prestación de servicios pueden ordenar ó suscribir memorandos solicitando la liberación de recursos no ejecutados en el registro presupuestal del compromiso?

¿El área de presupuesto puede liberar recursos de contratos de prestación de servicios persona jurídica tiendo como solicitud de liberación un memorando firmado por el supervisor del contrato y no un otrosí o un acta de liquidación del contrato??.” [SIC]

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el (los) problema(s) jurídico(s) de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: i. ¿Un memorando suscrito por el supervisor de un contrato de prestación de servicios, es un documento idóneo y suficiente para que el área de presupuesto de una Entidad Estatal proceda a liberar recursos no ejecutados en el registro presupuestal del compromiso, en ausencia de un otrosí o un acta de liquidación del contrato? Y ii. ¿Cuál es el rol que cumple el supervisor frente a la liberación de saldos?

1. Respuesta:

| i) Frente al primer problema jurídico formulado sobre si la liberación de saldos no ejecutados de un contrato determinado debe estar precedida por una modificación al contrato o la liquidación del mismo, se hace necesario que la Administración analice si la liberación de recursos no ejecutados en el contrato de prestación de servicios representa una alteración, variación o cambios en las condiciones y cláusulas del contrato, como por ejemplo, en el valor del contrato o la forma de pago. En ese caso, se entiende que se trata de una modificación contractual, independientemente, del nombre que se le asigne al documento - otrosí o acta de liquidación –. En consecuencia, tratándose de una modificación contractual deberá cumplir con los limites antes expuestos, así como condiciones estipuladas en los reglamentos internos. Por el contrario, pueden existir casos en los cuales haya quedado estipulado en las cláusulas del contrato o en los documentos previos en qué eventos y la forma como procede la liberación de los saldos, caso en el cual no será necesario proceder con una modificación contractual. Así las cosas, desde una perspectiva de eficiencia fiscal y planeación presupuestal, una alternativa distinta a la espera de la liquidación del contrato de prestación de servicios para realizar la liberación de recursos consiste en que el supervisor del contrato en el marco de sus funciones solicite adelantar el trámite de liberación de dichos saldos, siempre que: 1. Dicha posibilidad haya quedado expresamente pactada en el contrato, ya sea en cláusulas relativas a la ejecución presupuestal, ajustes financieros o atribuciones específicas del supervisor. 2. La solicitud cuente con la aprobación del(a) ordenador(a) del gasto, quien avala la solicitud y garantiza que no se compromete el principio de planeación ni se afecta el objeto contractual. 3. Existan soportes técnicos y financieros que evidencien el estado de ejecución y que permitan concluir que los saldos no tienen propósito contractual futuro. Ahora bien, frente a la forma de cómo se debe adelantar una modificación de un contrato estatal,

de planeación ni se afecta el objeto contractual. 3. Existan soportes técnicos y financieros que evidencien el estado de ejecución y que permitan concluir que los saldos no tienen propósito contractual futuro. Ahora bien, frente a la forma de cómo se debe adelantar una modificación de un contrato estatal, el ordenamiento jurídico no contempló un procedimiento al respecto, sino que se debe acudir al Manual de contratación de la Entidad Estatal. No obstante, es más que claro que en esencia, los contratos estatales, por regla general, son contratos solemnes, lo cual a la luz del artículo 1500 Código Civil significa que están sujetos a la observancia de ciertas formalidades especiales, de manera que sin ellas no producen ningún efecto[[1]](#footnote-2), de tal manera que la modificación del mismo debe revestir dicha solemnidad. En ese sentido, dando cumplimiento a la solemnidad del acto, la norma señala de forma expresa la obligatoriedad de cumplir con el principio de publicidad que rigen las actuaciones administrativas, de tal manera que, la modificación del contrato no es ajena a este, por lo cual deberá darse cumplimiento a la aplicación del literal c) del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 [[2]](#footnote-3) y del artículo 2.2.1.1.1.7. [[3]](#footnote-4)del Decreto 1082 del 2015, de decir, publicar cualquier documento expedido por la entidad estatal haciendo uso de las plataformas SECOP I o SECOP II, conforme sea el caso que les aplique. ii) Dentro de la entidad existen diversas funciones y actividades que desempeñan diferentes servidores para el adelantamiento, estructuración, celebración, seguimiento, modificación, adición, liquidación, entre otros, actuaciones que se ejecutan en las diferentes etapas de la contratación estatal. En tal sentido, se precisa algunas cuestiones: -En primer lugar, el jefe o representante legal es el competente para la celebración del contrato, así como las modificaciones,

seguimiento, modificación, adición, liquidación, entre otros, actuaciones que se ejecutan en las diferentes etapas de la contratación estatal. En tal sentido, se precisa algunas cuestiones: -En primer lugar, el jefe o representante legal es el competente para la celebración del contrato, así como las modificaciones, adiciones o liquidaciones o en su defecto su delegado, teniendo en cuenta las condiciones y criterios cuantitativos, formales, materiales y axiológicos, y demás que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de la contratación estatal. -En segundo lugar, en los procesos de contratación en sus diferentes etapas –precontractual, contractual, poscontractualintervendrán el jefe y las unidades asesoras y ejecutoras de la entidad que se señalen en las correspondientes normas sobre su organización y funcionamiento que están contenidas en los manuales internos de contratación, conforme a las reglas de la desconcentración administrativa. -En tercer lugar, los supervisores que tienen la calidad de servidores públicos o en su defecto, los interventores son los encargados de verificar que se estén cumpliendo las condiciones del contrato y validar la procedencia de suscribir adiciones, modificaciones, ampliaciones, independiente de la denominación que le dé la entidad estatal en sus lineamientos o los manuales internos de contratación. -En cuarto lugar, los funcionarios, ya sea los supervisores y/o interventores o comités internos de contratación deben definir previamente su procedencia desde la perspectiva jurídica, administrativa, técnica y financiera mediante documentos que lo sustenten, que no sean el resultado de una indebida planeación y que consten por escrito, para que finalmente, sea el jefe o representante legal quien suscriba el documento contractual respectivo, independiente de la denominación que le dé la entidad. En todo caso, deben cumplirse las condiciones de orden cuantitativo, temporal, formal, material y axiológico que se ha expuesto en las razones de la respuesta. |

1. Razones de la respuesta:

Como sustento de lo anterior, es importante revisar las figuras de i) Modificación del contrato estatal. del contrato y ii) Ordenador del gasto y Supervisión.

1. El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, contenido en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, así como en las normas que las han modificado y las reglamentan, no consagran una regulación expresa sobre la posibilidad de modificar los contratos celebrados por las Entidades Estatales. Esto salvo, lo concerniente a la potestad exorbitante de modificación unilateral y la regulación que fija los porcentajes límites para adicionar valores inicialmente pactados, contenidas en los artículos 16[[4]](#footnote-5) y 40[[5]](#footnote-6) de la Ley 80 de 1993 - respectivamente.

Lo anterior, encuentra sustento en que, en principio, los contratos deben ejecutarse en las condiciones pactadas inicialmente, pues tales condiciones fueron convenidas luego de que la Entidad Estatal surtiera todos los procedimientos previstos para la selección de su contratista y definiera los aspectos, técnicos, legales y financieros propios de cada caso, con observancia de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como de todos los demás principios de la función administrativa, aplicables al proceso de gestión contractual. La regulación expresa contenida en la Ley se limita a fijar los porcentajes límite para adicionar los valores inicialmente pactados, como lo hace el artículo 40 de la Ley 80 de 1993.

Ahora bien, no existe ninguna restricción expresa para modificar los contratos estatales y los mismos principios antes referidos ponen en evidencia la necesidad de suscribir documentos de modificación en los cuales se cambie parte de las estipulaciones pactadas en un comienzo. En el contexto antes descrito, la jurisprudencia ha fijado pautas generales conforme a las cuales la Administración Pública debe evaluar, teniendo cuenta las particularidades de cada caso, si resulta procedente suscribir documentos de modificación a los contratos que ha celebrado. Al respecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C–300 de 2012[[6]](#footnote-7), se refirió a la posibilidad de modificar los contratos estatales así:

“Por regla general, los contratos estatales pueden ser modificados cuando sea necesario para lograr su finalidad y en aras de la realización de los fines del Estado, a los cuales sirve el contrato.[[7]](#footnote-8) Así lo prevén por ejemplo los artículos 14 y 16 de la ley 80, los cuales facultan a la entidades contratantes a modificar los contratos de común acuerdo o de forma unilateral, para “(…) evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación”, entre otros. En el mismo sentido, en la sentencia C-949 de 2001[[8]](#footnote-9), la Corte Constitucional señaló que las prórrogas de los contratos –como especie de modificaciónpueden ser un instrumento útil para lograr los fines propios de la contratación estatal.[[9]](#footnote-10)

[…]

[…]

La modificación de los contratos estatales es especialmente importante en aquellos por naturaleza incompletos, es decir, (i) los afectados por asimetrías de información que impiden la previsión de todas las contingencias que pueden afectar su ejecución, y (ii) en el marco de los cuales, por esa misma razón, es difícil prever ex ante los remedios necesarios para afrontar tales contingencias, como ocurre por lo general con los contratos de largo plazo.[[10]](#footnote-11) En efecto, con el paso del tiempo, pueden surgir nuevas exigencias sociales, tecnológicas, culturales, etc. sobre la forma cómo el Estado debe cumplir sus fines y sobre cómo se deben prestar los servicios públicos, o simplemente pueden aparecer circunstancias extraordinarias e imprevisibles al momento del diseño del negocio, para las que tampoco era posible, en dicho momento, prever un remedio adecuado y específico. En este tipo de contratos es preciso entonces el diseño de reglas que permitan la adaptación y la resolución pacífica de las controversias para evitar el fracaso” [énfasis dentro del texto].

A su turno, el Consejo de Estado[[11]](#footnote-12), ha expresado lo siguiente sobre el asunto:

“La contratación estatal responde de múltiples maneras a ese mandato y, en cuanto al concepto que se emite, se resalta que la posibilidad de modificar los contratos estatales es una especial forma de hacer prevalecer la finalidad del contrato sobre los restantes elementos del mismo. Por mutabilidad del contrato estatal se entiende el derecho que tiene la administración de variar, dadas ciertas condiciones, las obligaciones a cargo del contratista particular, cuando sea necesario para el cumplimiento del objeto y de los fines generales del Estado.

[…]

[…]

La ley permite una cierta discrecionalidad en la toma de las decisiones de modificar los contratos, pues es muy difícil regular detalladamente el tema, en especial ante la infinidad de situaciones que pueden presentarse durante la ejecución. Por esto utiliza locuciones relativamente amplias, a las que debe someterse la administración. A manera de ejemplo, se citan las siguientes tomadas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública: mantener las condiciones técnicas, económicas y financieras, (artículo 4.8), no sobrevenga mayor onerosidad, (artículo 4.9), acordarán los mecanismos y procedimientos pertinentes para precaver o solucionar … diferencias, (ibídem), evitar la paralización y la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación, (artículo 14); etc. Nótese que, sin embargo, en ellas van inmersas las ideas de una causa cierta y unos fines públicos que hay que salvaguardar.

Puede adicionarse una razón a las expuestas para justificar que la simple voluntad de las partes no es causa de modificación de los contratos estatales, la cual consiste en el respeto por el principio de igualdad de los oferentes. Si se acepta que los contratos pueden modificarse por el simple común acuerdo, fácilmente se podría licitar determinado objeto con el fin de adjudicárselo a cierta persona, a sabiendas de que se cambiarán las obligaciones, una vez celebrado.

De lo expuesto, y a manera de solución al interrogante planteado, surgen estas dos ideas que han servido de hilo conductor al análisis que aquí se hace: el mutuo acuerdo es una forma de modificación del contrato estatal, la más usada en la práctica y preferida por la legislación vigente; advirtiendo, y esta es la segunda idea, que toda modificación debe tener una causa real y cierta, contemplada en la ley, diferente de la mera voluntad de los contratantes”.

En el mismo sentido, en el concepto 2263 del 17 de marzo del 2016, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó que la regla general es la no modificación del contrato, y la vía excepcional su modificación, sometida a ciertos límites legales. Estos límites , en los términos definidos en el referido concepto, corresponden a los siguientes:

“1. La necesidad de preservar los principios de igualdad, transparencia y libertad de concurrencia, durante la fase de ejecución del contrato.

Este límite encuentra sustento en el hecho de que, para celebrar contratos estatales las entidades públicas eligen, dentro de un “régimen de concurrencia y de igualdad, las mejores condiciones de costo, calidad e idoneidad de la prestación requerida”, lo que supone que la selección objetiva de la oferta más favorable, se dirige a salvaguardar el interés público y, por lo tanto, celebrado el contrato en esas condiciones, su eventual modificación debe asegurar que lo adjudicado, y posteriormente alterado, consulte la mejor opción para el servicio público.

Así, según lo expuesto en el concepto en cuestión “la aplicación de los principios de transparencia, de libertad de concurrencia y de igualdad, consagrados en el Estatuto Contractual, y las reglas sustanciales del pliego de condiciones, que permitieron elegir la mejor oferta, previo cumplimiento de los requisitos habilitantes y de ponderación, deben ser de estricta observancia por la Administración y por el contratista, y sus efectos trascienden y se aplican durante la ejecución del contrato y en su liquidación, como garantía de inalterabilidad de lo pactado y de acatamiento a la legalidad de las reglas aplicadas en la actuación previa.

2.Límites de orden temporal, entre los que están comprendidos: i) la vigencia del contrato, pues no podría modificarse un contrato cuyo plazo ha culminado y ii) la prohibición de consagrar prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, en tanto resultan contrarias al derecho esencial de la libertad de competencia.

3. Límites de orden formal, que comprenden: i) La solemnidad del contrato de modificación, derivada del carácter solemne del contrato estatal, que exige que la modificación de los contratos conste por escrito[[12]](#footnote-13); ii) la motivación y justificación de la modificación, la cual constituye un elemento esencial que permite determinar la juridicidad y la necesidad de una modificación determinada; así como su racionalidad y la proporcionalidad de su contenido.

4. Límites de orden material, que corresponden a: i) la prohibición de modificar las condiciones sustanciales del contrato, que se presentará en los casos en que se incluyan elementos que, “habiendo figurado en el procedimiento inicial, hubiera permitido la participación de otros interesados aparte de los inicialmente admitidos, o seleccionar una oferta distinta de la inicialmente seleccionada”.

Sobre el alcance de dicha prohibición, la Sala de Consulta y Servicio Civil expresó lo siguiente[[13]](#footnote-14):

“Así, frente a circunstancias excepcionales la Administración podría usar su poder de modificación unilateral o realizar las modificaciones de mutuo acuerdo, con el cumplimiento de los requisitos de ley. Se trataría de la excepción a la regla general de intangibilidad del contrato. La doctrina y algunos pronunciamientos de la Sección Tercera del Consejo de Estado aportan los elementos necesarios que permiten orientar a la Administración sobre esta vía excepcional y sus requisitos:

• No podría aceptarse un poder ilimitado o absoluto de modificación, aun frente a circunstancias excepcionales. Por ello la modificación no podrá afectar el núcleo esencial del objeto, o la naturaleza global del contrato. Con independencia de las razones y circunstancias imprevisibles que puedan presentarse, no es posible que el contrato mute o se transforme en un contrato sustancialmente distinto. Si se sustituyen las obras, los suministros o los servicios pactados por otros diferentes, o se modifica el tipo de contratación, o el núcleo esencial del objeto, se presentaría una novación del negocio jurídico y su objeto.

[…]

-Las causas que justificarían la modificación del contrato deben obedecer al acaecimiento de situaciones o circunstancias imposibles de prever, con una diligencia debida, que hagan imperiosa o necesaria la modificación de algunas estipulaciones del contrato, como única manera de conjurarlas.

Debe tratarse de la existencia de circunstancias surgidas de un riesgo imprevisible, no necesariamente de una situación no prevista, que pueda razonablemente considerarse en un futuro mediato o que debieron ser previstas en la etapa de planeación del contrato. Ello supone la existencia de circunstancias posteriores, externas a las partes y no agravadas por su acción u omisión, puestas de manifiesto o imposibles de advertir en la etapa precontractual, que, además, muestren la imposibilidad de cumplir lo pactado inicialmente, o su falta de idoneidad. Estas circunstancias pueden obedecer a razones de tipo geológico, medioambiental o de otra índole, que no pudieron ser razonablemente previstas. […]

-La existencia de una necesidad de servicio público que justifique la modificación, hasta el punto de conjurar la nueva necesidad. La acreditación de estas circunstancias estará a cargo de la entidad estatal, justificada en los estudios previos y en la debida motivación del contrato modificatorio.

-El cumplimiento del límite cuantitativo consagrado en la ley para los contratos adicionales. […]

-Debe tratarse de prestaciones necesarias e inseparables técnica o económicamente del contrato inicial, que no permitan su uso o aprovechamiento independiente. La modificación de las condiciones de la prestación o del contrato debe presuponer que no pueda ser materia de un nuevo proceso de selección, o de su contratación con un tercero, en razón a que, por su naturaleza, resulte inseparable técnica o económicamente de la prestación pactada en el contrato inicial.”

Conforme a la jurisprudencia citada, para adelantar las modificaciones contractuales, la entidad tiene límites de diversa naturaleza, tales como: temporal, formal, material y axiológicos. Dentro de los límites de orden temporal están comprendidos: i) la vigencia del contrato, pues no podría modificarse un contrato cuyo plazo ha culminado y; ii) la prohibición de consagrar prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, en tanto resultan contrarias al derecho esencial de la libertad de competencia.

En torno a los límites de orden formal, debe señalarse que, por un lado, es necesario que, la modificación de los contratos conste por escrito, dado el carácter solemne del contrato estatal y que sea suscrito por el jefe o representante legal o su delegado, de conformidad con los artículos 11[[14]](#footnote-15) y 12 de la Ley 80 de 1993[[15]](#footnote-16), así como el deber de la existencia de las disponibilidades presupuestales para el cumplimiento de las obligaciones. Por otro lado, la entidad debe motivar y justificar la modificación. Al respecto el Consejo de Estado ha señalado:

“El expediente de contratación y la actuación administrativa inicial que comprende los estudios previos, el análisis de riesgos y el presupuesto oficial o estimativo de costos necesario para la modificación del contrato, deberán dar cuenta de las razones de interés público que hacen necesario afectar lo inicialmente pactado. Como regla general, las mismas razo