CCE - Concepto C-958 de 2025

FONDOS MIXTOS – Creación

En todo caso, es importante aclarar que, aunque el literal a) del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 se refiere de manera expresa a las entidades descentralizadas indirectas, esta categoría es aplicable a personas jurídicas de diversa naturaleza y régimen jurídico, creadas con la anuencia de entidades públicas. Contrario a lo que sucede con las entidades descentralizadas directas o de primer grado, las cuales son creadas por la ley, las entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado surgen como producto de la voluntad asociativa de Entidades Estatales.

Con relación a la distinción entre entidades descentralizadas directas e indirectas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha manifestado que: “Son entidades descentralizadas directas aquellas cuya creación es obra de la ley, la ordenanza o el acuerdo; en tanto que las descentralizadas indirectas son las que surgen por la voluntad asociativa de los entes públicos entre sí o con la intervención de particulares, previa autorización legal”. En el mismo sentido, la doctrina nacional ha señalado que, que la denominación “entidades descentralizadas indirectas” o de “segundo grado” se ha dado a las personas jurídicas que nacen no de la ley, sino de la voluntad asociativa de los entes públicos

FONDOS MIXTOS – Régimen de contratación

Este marco jurídico, evidencia que las entidades descentralizadas indirectas son Entidades Estatales que se encuentran sometidas, en principio, al EGCAP, en virtud de la referencia genérica realizada por el literal a) del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Sin embargo, conforme se desprende del texto del señalado literal, la calidad de Entidad Estatal en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, solo aplica a las entidades descentralizadas indirectas en las que el estado tenga una participación mayoritaria. En ese sentido, las entidades descentralizadas indirectas en las que el Estado tenga una participación minoritaria no se encuadran en la definición de Entidades Estatales sometidas al EGCAP, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, por lo que su contratación no está regida por dicho cuerpo normativo y se someterá al derecho privado, a sus normas de creación y manuales de contratación.

[…] En ese sentido, para esta Agencia, las asociaciones de carácter mixto con participación mayoritaria del Estado que se constituyan en virtud del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 se consideran como Entidades Estatales sometidas al EGCAP cuando los aportes realizados al momento de su constitución son superiores al 50%. Lo anterior, sin perjuicio de cualquier modificación posterior que se realice de dichos aportes y que impliquen un cambio en la participación de los socios, fundadores o constituyentes. De esta manera, una corporación o fundación mixta con participación minoritaria del Estado adquiere la calidad de entidad pública sujeta al EGCAP cuando la participación del Estado cambie y se torne mayoritaria, siendo igual o superior al 50%. Esto se fundamenta en el alcance explicado del literal a) numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, al establecer que lo que interesa es determinar la participación mayoritaria del Estado, independiente si fue en su constitución o en un momento posterior. Esto significa que, estas entidades podrán estar sujetas a cambios en su régimen de contratación cuando se produzcan variaciones del aporte estatal, sin importar el tiempo en que se presenten.

De esta manera, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 no puede interpretarse aisladamente con respecto a lo prescrito en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, la cual no hace una distinción de los momentos de los aportes, sino que lo que importa es la participación mayoritaria del Estado, para efectos de determinar la aplicación del EGCAP. Así pues, las personas jurídicas creadas de conformidad con el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, al constituir entidades descentralizadas indirectas, son susceptibles de ser consideradas Entidades Estatales en los términos del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, y en consecuencia, estar sometidas al EGCAP. No obstante, ello solo aplica respecto de aquellas que cuenten con una participación mayoritaria en cabeza de otras entidades públicas, Por lo que las entidades descentralizadas indirectas en los que la participación del Estado es minoritaria, no se encontrarían sujetas al régimen de contratación de la Ley 80 de 1993. Tampoco se encontrarán sujetas al EGCAP cuando exista una disposición legal que las exceptúe de la aplicación de este régimen.

FONDOS MIXTOS – Participación estatal – Determinación

Ahora bien, para efectos de determinar la participación de las entidades del Estado en estas asociaciones mixtas, se hace necesario remitir a lo expresamente dispuesto en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, el cual señala que las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley. Adicionalmente, este artículo señala que en el acto constitutivo que dé origen a una persona jurídica se dispondrá, entre otros aspectos, los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas, así como la participación de las entidades asociadas en el sostenimiento y funcionamiento de la entidad. Bajo esa perspectiva, el legislador diferenció dos (2) elementos importantes para el funcionamiento de estas asociaciones mixtas. Por un lado, los aportes realizados al momento de su constitución, los cuales determinan la participación de los asociados en la creación de la persona jurídica, y con ello la naturaleza y el régimen jurídico de la entidad. Por otro lado, las contribuciones que se realizan para el sostenimiento y funcionamiento de la entidad sin ánimo de lucro.

CONTRATACIÓN DIRECTA – Convenios y contratos interadministrativos con fondos mixtos – Alcance

En suma, aunque las Entidades Estatales pueden celebrar contratos y convenios interadministrativos con entidades como los fondos mixtos en virtud de la causal de contratación directa del literal c) del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007, esto no implica una discrecionalidad absoluta en su gestión contractual, pues la elección de la modalidad de selección debe justificarse en una adecuada planeación y ser acorde con los principios que rigen la contratación estatal, como el de responsabilidad, economía, transparencia, libre concurrencia y el deber de selección objetiva. En virtud de lo anterior, la contratación interadministrativa no puede ser utilizada como un mecanismo para eludir las modalidades de competitivas previstas en el EGCAP. En consecuencia, cuando las entidades opten por celebrar convenios o contratos interadministrativos con fondos mixtos deben: A) asegurarse que el objeto de estas entidades les permita ejecutar las actividades pactadas; B) adelantar el proceso en cumplimiento estricto de los principios que rigen la función administrativa, la gestión fiscal y la contratación estatal; y C) acudir a este mecanismo de manera excepcional, pues la normativa resalta que la regla general en materia de contratación estatal es la licitación pública.

SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS – Proyectos de inversión – Ciclo de ejecución

Frente a la ejecución de proyectos financiados con recursos provenientes del Sistema General de Regalías, es importante mencionar que los artículos 31 de la Ley 2056 de 2020 y 1.2.1.2.22 del Decreto 1821 de 2020 –Decreto Único Reglamentario del Sistema General de Regalías– indican que, como síntesis del ciclo de los proyectos de inversión, será designada una entidad ejecutora, la cual estará encargada de su materialización. Al efecto, la entidad ejecutora deberá cumplir con los requisitos establecidos en las normas del sector al que pertenezca el proyecto.

De conformidad con el literal b) del artículo 1.2.10.1.2 del Decreto 1821 de 2020, son entidades ejecutoras las: “entidades de naturaleza pública, esquemas asociativos territoriales, las señaladas en el parágrafo primero del artículo 84 y el parágrafo primero del artículo 98 de la Ley 2056 de 2020 designadas para la ejecución de proyectos de inversión financiados con recursos del SGR por las instancias competentes para su aprobación, así como los ejecutores de que trata el artículo 54 de la Ley 2056 de 2020”.

Sobre el particular, el Departamento Nacional de Planeación ha señalado que, teniendo en cuenta la normativa del Sistema General de Regalías, es posible concluir que, las instancias encargadas de designar al ejecutor de los proyectos de inversión financiados con recursos de Asignaciones Directas, la Asignación para la Inversión Local y de la Asignación para la Inversión Regional en cabeza de los departamentos podrán designar como tal a aquellas asociaciones o personas jurídicas creadas en virtud del artículo 96 de la Ley 489 de 1998. Por consiguiente, es posible afirmar que los fondos mixtos pueden ejecutar proyectos de recursos provenientes del Sistema General de Regalías, siempre que estén relacionadas con su objeto. Adicionalmente, deben cumplirse las normas del sector al cual pertenezca el proyecto.

SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS – Régimen contractual – Fondos mixtos ejecutores

En esta línea, el parágrafo primero del artículo 37 dispone: “La ejecución de proyectos de qué trata este artículo, se adelantará, con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta ley, al de contratación pública y las demás normas legales vigentes. El ejecutor garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información requerida por el sistema de seguimiento, evaluación y control” [énfasis propio]. A partir de esta norma, quien desarrolle proyectos en el marco del Sistema General de Regalías debe sujetarse a las reglas de contratación pública, es decir, a las prescripciones establecidas en el EGCAP, así como las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten.

Por tanto, en caso de que se realicen proyectos de inversión en el marco del Sistema General de Regalías, los ejecutores designados para desarrollarlos deben sujetarse al EGCAP, aunque se trate de fondos mixtos. En el evento en que determinados asuntos estén sometidos por norma especial al EGCAP, la ejecución de los contratos deberá realizarse conforme a este régimen. Lo anterior significa que, incluso si un fondo mixto se encuentra sometidos a un régimen de contratación de derecho privado, exceptuado del régimen general de contratación pública, cuando funja como entidad ejecutora de proyectos de inversión financiados con recursos del Sistema General de Regalías, tiene la obligación de aplicar las normas del EGCAP.

[…] Con todo, lo anterior no implica que la designación para la ejecución de proyectos financiados con recursos del Sistema General de Regalías mute a perpetuidad o de manera general el régimen contractual de las entidades estatales ejecutoras sometidas a regímenes especiales de contratación, en la medida en que, mientras sigan vigentes las disposiciones legales que contemplan tales regímenes exceptuados, dichas entidades podrán seguir aplicándolos para la contratación no relacionada con la ejecución de los proyectos a los que se refieren los artículos 35 y 36 de la Ley 2056 de 2020.

Bogotá D.C., 27 Agosto 2025

[image]Señor

José Luís Pérez Gelvez

pachopege@hotmail.com

Aguachica, Cesar

Bogotá D.C., 27 Agosto 2025

[image]Señor

José Luís Pérez Gelvez

pachopege@hotmail.com

Aguachica, Cesar

| | | | --- | --- | | | Concepto C-958 de 2025 | | Temas: | FONDOS MIXTOS – Creación / FONDOS MIXTOS – Régimen de contratación / FONDOS MIXTOS – Participación estatal – Determinación /CONTRATACIÓN DIRECTA – Convenios y contratos interadministrativos con fondos mixtos – Alcance / SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS – Proyectos de inversión – Ciclo de ejecución / SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS – Régimen contractual – Fondos mixtos ejecutores | | Radicación: | Respuesta a las consultas con radicados No. 1\_2025\_07\_16\_007270, 1\_2025\_07\_17\_007310, 1\_2025\_07\_17\_007318 y 1\_2025\_07\_21\_007462 (acumuladas) |

Estimado Señor Pérez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta remitida a esta entidad el 17 de julio de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“[…] En consideración a anterior, solicito lo siguiente:

1.- ¿Se puede contratar de forma directa con un fondo mixto obras de construcción de redes eléctricas sin la publicación de la convocatoria en la plataforma Secop?

“[…] En consideración a anterior, solicito lo siguiente:

1.- ¿Se puede contratar de forma directa con un fondo mixto obras de construcción de redes eléctricas sin la publicación de la convocatoria en la plataforma Secop?

2.- ¿Qué recursos públicos, puede una entidad estatal, entregárselos a un fondo mixto, para que realice una contratación de obra electrica?

3.- ¿Qué entidad estatal regula a los fondos mixtos?

4.- ¿Por qué un contrato de obra, celebrado con un fondo mixto, se le entrega un anticipo directamente al contratista y una entidad pública no lo hace?

5.- ¿Quién ejerce la supervisión de la ejecución de un contrato de obra, celebrado con un fondo mixto?

6.- ¿En un municipio o departamento, quien escoge el fondo mixto, para que realice la ejecución de recursos públicos, para evadir el principio de publicidad, trasparencia y pluralidad?

7.- ¿Deben los fondos mixtos en el momento que vayan a contratar para la adquisición de algún bien o servicio, adelantar un proceso de selección, tal como lo estipula el estatuto de contratación estatal?

8.- ¿Qué recursos públicos una entidad estatal, puede entregar a un fondo mixto, para que adelante un proceso de selección?

9.- ¿Qué normatividad ampara que una entidad estatal, entregue sus recursos públicos, para que lo maneje un privado, es decir, perdiendo también la posibilidad de recaudar los impuestos que se derivan de dicho contrato?

OBJETO: La utilización de la licitación pública como regla general de la contratación pública, no es un simple tecnicismo; es un mecanismo diseñado para proteger el patrimonio público, por lo cual, justificar la contratación directa con fondos mixtos de obras que podrían haberse contratado en procesos competitivos, socavan la confianza ciudadana en las instituciones públicas y disminuyen la posibilidad de participación del tejido empresarial en el mercado de las compras públicas.

[…]”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos:

1. ¿Cuál es el marco jurídico para la celebración de convenios y contratos interadministrativos entre las Entidades Estatales y fondos mixtos? 2. ¿Cuál es el régimen de contratación de los fondos mixtos para la ejecución de recursos del Sistema General de Regalías? 3. ¿Los procesos de contratación que adelanten los fondos mixtos en la ejecución de recursos públicos deben ser publicados en el SECOP? 4. ¿ Cuál es la regulación aplicable para entrega de anticipos en los contratos de obra pública que celebren los fondos mixtos? 5. ¿Quién ejerce la supervisión de la ejecución de un contrato de obra celebrado con un fondo mixto? 6. ¿Deben los fondos mixtos adelantar procesos de selección en los términos señalados en el estatuto de contratación estatal?

7. Respuesta:

| Las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP) tienen la facultad de celebrar convenios o contratos interadministrativos con Fondos Mixtos para la ejecución de diversos objetos contractuales en virtud de la causal de contratación directa establecida en el literal c) del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007. A pesar de que las entidades cuentan con autonomía para lo anterior, esto no implica una discrecionalidad absoluta en su gestión contractual, pues la elección de la modalidad de selección debe justificarse en una adecuada planeación y ser acorde con los principios que rigen la contratación estatal, como el de responsabilidad, economía, transparencia, libre concurrencia y el deber de selección objetiva. En virtud de lo anterior, la contratación interadministrativa no puede ser utilizada como un mecanismo para eludir las modalidades de competitivas previstas en el EGCAP. En consecuencia, cuando las entidades opten por celebrar convenios o contratos interadministrativos con fondos mixtos deben: A) asegurarse que el objeto de estas entidades ejecutoras les permita ejecutar las actividades pactadas; B) adelantar el proceso en cumplimiento estricto de los principios que rigen la función administrativa, la gestión fiscal y la contratación estatal; y C) acudir a este mecanismo de manera excepcional, pues la normativa resalta que la regla general en materia de contratación estatal es la licitación pública. Por su parte, la contratación que adelanten los fondos mixtos en el marco de dichos convenios o contratos interadministrativos deberá aplicar el EGCAP cuando cuenten con participación mayoritaria del estado, o se regirá

por el derecho privado cuando cuenten con participación minoritaria estatal o exista expresa disposición legal que les atribuya un régimen especial de contratación. Cuando se encuentren sometidos al EGCAP, los fondos deberán adelantar sus contrataciones mediante las modalidades de selección allí establecidas. Por otra parte, incluso cuando los fondos mixtos se encuentren sometidos a un régimen especial de contratación, deberán respetar los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal en los contratos que suscriban. Adicionalmente, se someterán al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, y están obligados a cumplir con el deber de publicidad en el SECOP. Por otra parte, cuando los fondos mixtos sean designados como ejecutores de los proyectos financiados con recursos del Sistema General de Regalías a los que se refieren los artículos 35 y 36 de la Ley 2056 de 2020, la contratación que adelanten para su ejecución se regirá por el EGCAP, incluso si el fondo mixto se encuentra sometido a un régimen especial de contratación. Lo anterior, por expresa disposición del artículo 37 de dicha ley. Al margen de lo anterior, esta Agencia advierte que el análisis sobre la aplicación de la normativa expuesta en este concepto a un contrato específico celebrado por un fondo mixto debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en el presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados en adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. De esta manera, al tratarse de un análisis de un caso concreto, la Agencia, por vía consultiva, no puede definir un criterio universal y absoluto, sino que brinda elementos hermenéuticos de

y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. De esta manera, al tratarse de un análisis de un caso concreto, la Agencia, por vía consultiva, no puede definir un criterio universal y absoluto, sino que brinda elementos hermenéuticos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad y al ámbito de su competencia. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la solución de casos particulares corresponde a la entidad que debe adoptar la decisión correspondiente para atender sus necesidades. |

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

1. Como estructuradores de sus procesos, las Entidades estatales sometidas al estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP– tienen el deber de planear adecuadamente sus procesos de contratación con el fin de identificar sus necesidades y la mejor forma para satisfacerlas. Si bien el Estatuto prevé distintas modalidades de selección, competitivas y no competitivas, sujetas a procedimientos distintos, todas deben agotar una etapa precontractual en la que se realiza la planeación del contrato, lo cual se refleja en el análisis del sector económico y en los estudios previos. Durante la etapa de planeación, las entidades deben, entre otras cosas, determinar la modalidad de selección para adelantar el proceso de contratación.

La planeación contractual es una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar los estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la Entidad Estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, etc. Lo anterior, con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales.

En consecuencia, el EGCAP impone a las Entidades Estatales el deber de realizar una planeación adecuada en la etapa precontractual, para que los procesos de contratación satisfagan las necesidades de la Administración, cumplan sus fines, logren la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y permitan la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. En concordancia, el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015 señala el contenido mínimo de los estudios y documentos previos, entre el cual se incluye necesariamente la identificación de la modalidad de selección del contratista y su justificación, incluyendo los fundamentos jurídicos de esta decisión.

Al respecto, el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 establece las modalidades de selección aplicables a las entidades sometidas al EGCAP, indicando que la escogencia del contratista se efectuará por regla general bajo la modalidad de licitación pública, con las excepciones que señalan los numerales 2, 3 y 4 de dicho artículo. En efecto, las Entidades Estatales deben adelantar su procesos de contratación, por regla general, mediante la modalidad de licitación pública. De esta forma, salvo que se configure alguno de los supuestos que la norma establece para que sea procedente un procedimiento distinto, la entidad deberá adelantar su contratación mediante licitación pública. En línea con lo anterior, la contratación directa constituye una excepción al principio de libre concurrencia y competencia por lo que es de aplicación restrictiva, es decir, solo procede por las causales señaladas expresamente en la ley.

A pesar de lo expuesto, este marco jurídico puede ser objeto de abuso por parte de las entidades estatales cuando optan por adelantar procesos de contratación directa con el fin de evadir las modalidades competitivas y abiertas establecidas en el EGCAP. En particular, algunas entidades, en la estructuración de sus procesos priorizan la celebración de contratos y convenios interadministrativos para la ejecución de todo tipo de objetos contractuales en ejercicio de la causal de contratación directa establecida en el literal c) del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007. El uso inadecuado de esta causal ha llevado a que algunas Entidades Estatales sometidas al EGCAP celebren convenios o contratos interadministrativos con entidades de régimen especial para la ejecución de diversos proyectos. Con lo anterior, las actividades que adelante el ejecutor en desarrollo del convenio o contrato quedan sometidas a su régimen exceptuado, de modo que pueden llegar a convertirse en una herramienta para eludir los procesos competitivos establecidos en el EGCAP.

Al respecto, la Procuraduría General de la Nación identificó en el 2023 19 entidades, conocidas popularmente como “contrataderos”, que ejecutaron 3,3 billones de pesos provenientes de 918 convenios interadministrativos. Las entidades identificadas incluyen alcaldías y gobernaciones de distintas regiones del país que suscribieron convenios interadministrativos con asociaciones de municipios, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Empresas de Economía Mixta y fundaciones, entre otras, presuntamente para evadir la contratación mediante modalidades competitivas. En el marco de la actuación preventiva, el ente de control busca determinar si los ejecutores contaban con la experiencia e idoneidad para ejecutar los proyectos y si “adelantaron procesos de contratación con normas de derecho privado, seleccionando proveedores por medio procedimientos de competencia restringida e incluso contrataciones directas, excluyendo a posibles competidores o presuntamente incumpliendo los principios de la función administrativa”. Adicionalmente, el ente de control resaltó la indebida utilización de estas figuras para que las entidades potencialmente eludieran la aplicación de los documentos tipo emitidos por esta Agencia.[[1]](#footnote-2)

En línea con lo anterior, una investigación reciente adelantada en el Congreso de la República evidencia que el fenómeno de los “contrataderos” persiste en la contratación pública. En estos esquemas, los ejecutores adoptan la forma de entidades de régimen especial y concentran la ejecución simultánea de proyectos de toda naturaleza, sin que exista un control claro sobre su idoneidad o el cumplimiento de las actividades pactadas. Los sectores más afectados son el de infraestructura, el de educación y el de energía[[2]](#footnote-3).

1. En este contexto, unos de entes utilizados como “contrataderos” son las entidades descentralizadas indirectas, como es el caso de los fondos mixtos. Con el fin de analizar este fenómeno, a continuación nos referimos a la naturaleza jurídica y el régimen contractual aplicable estos sujetos.

El ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública se encuentra en gran medida determinado por lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993; dicha norma, consta de tres numerales a través de los cuales identifica las Entidades Estatales, servidores públicos y servicios que se encuentran sometidas a este régimen. Al respecto, resulta relevante lo dispuesto en el literal a) del numeral 1, el cual señala lo siguiente:

“[…] Artículo 2o. De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley:

1o. Se denominan entidades estatales:

a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles[…]” [Énfasis fuera de texto]

De acuerdo con lo anterior, entidades como la Nación, los departamentos, municipios, establecimientos públicos y asociaciones de municipios, obedecen a la noción de entidades estatales establecida por el literal a) del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, por lo que se encuentran sujetas a este régimen de contratación pública. En principio, lo mismo puede decirse de las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una participación superior al cincuenta por ciento (50%), las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista una participación pública mayoritaria.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 80 de 1993, la aplicabilidad del EGCAP a las empresas industriales comerciales del Estado, sociedades de e