CCE-Plan estrategico 2013-2016

ESTRATEGIA DE GESTIÓN DE COLOMBIA COMPRA EFICIENTE

I. INTRODUCCIÓN

1. El presupuesto de Colombia para 2013 es de $185.5 billones de los cuales: (a) $42.9 billones está destinado a inversión; (b) $0.5 billones a gastos personales indirectos; y (c) $1.5 billones a operación comercial1. Por lo anterior es válido afirmar que el 27.7% del Presupuesto General de la Nación es ejecutado a través de compras y contratos de bienes, obras y servicios. Este valor no incluye los gastos ejecutados por las entidades territoriales, financiados con recursos del sistema general de participaciones y con sus recursos propios y tampoco incluye el presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. La OCDE estima que la compra y contratación pública representa en Colombia el 15.8% del Producto Interno Bruto.

También es sabido que el sistema de compras públicas no opera con la mayor eficiencia y economía posible lo cual ha sido una preocupación de varios gobiernos.

2. La compra y contratación pública es un asunto estratégico pues la política pública se materializa a través de compras y contratos. El sistema de compra y contratación pública permitir cumplir oportunamente las metas y objetivos de las entidades públicas y garantizar resultados óptimos en términos de valor por dinero, eficacia, eficiencia, promoción de la competencia, manejo del riesgo, rendición de cuentas, publicidad y transparencia. Un sistema adecuado de compra y contratación pública permite al Estado ofrecer oportunamente los bienes, obras y servicios que debe proveer, lo cual genera mayor equidad, prosperidad y

calidad de vida. El sistema de compras y contratación pública debe ser un motor de la industria de los países si opera teniendo en cuenta a los oferentes de bienes y servicios.

3. El sistema de contratación pública de Colombia (SCPC) ha sido objeto de varios estudios y diagnósticos desde el año 2000. Todos estos ejercicios han tenido origen principalmente en la insatisfacción producida por: (a) el desempeño del sistema en términos de su agilidad y eficiencia; (b) la falta de capacidad para apoyar oportunamente la ejecución de los planes de inversión y de funcionamiento del gobierno; (c) los escándalos frecuentes y quejas sobre posible corrupción; y (d) la cuestionable calidad y sostenibilidad de algunos proyectos de inversión. A pesar de las buenas intenciones para modernizar y adaptar integralmente el SCPC a las nuevas y cambiantes necesidades del gobierno, a la evolución de los mercados, a las modalidades modernas de compras y contratación utilizadas internacionalmente y al comercio internacional, la inhabilidad de los sucesivos gobiernos para lograrlo ha generado frustración, lo cual ha marcado el SCPC.

4. Las reformas de los últimos años emprendidas en repuesta a los diagnósticos mencionados han sido parciales, modestas en sus objetivos y casi siempre centradas en reformas de tipo legal y procedimental. Después de gestionados los procesos de formulación y aprobación de las reformas legales, no existía un organismo idóneo para velar por su correcta implementación y para: (a) mantener el SCPC; (b) promover el desarrollo de capacidad humana e institucional; (c) formular las políticas para lograr los objetivos del SCPC; (d)

proveer las herramientas para su correcta operación; y (e) coordinar las políticas del sector con otras políticas y funciones del Estado que tienen interrelación con el SCPC. Entretanto los 1 Presupuesto General de la Nación 2013. 1 Página 1 de 36 partícipes de la compra pública y la sociedad en general continúan insatisfechos con el desempeño y los resultados de la contratación pública. Para llenar este vacío, en noviembre de 2011 el gobierno creó la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente - que empezó a funcionar en el segundo semestre de 2012. Este documento presenta la estrategia de gestión de Colombia Compra Eficiente para el corto y el mediano plazo. Bogotá, enero de 2013

II. EL CONCEPTO MODERNO DE UN SISTEMA DE COMPRAS NACIONALES

5. La contratación pública es la disciplina de la administración pública que se ocupa de la adquisición, por parte de las entidades estatales, de bienes y servicios para: (a) su operación y funcionamiento del gobierno, como combustible, equipos de oficina, pasajes o vehículos; y

(b) la ejecución de los planes de desarrollo del gobierno, reflejado en proyectos de inversión para construir escuelas, carreteras, puertos, entre otros o para adquirir o instalar tecnología. En la década de los 90 la contratación pública pasó de ser una tarea simplemente administrativa de las entidades públicas, enfocada en los procesos y el control para limitar abusos, a ser un poderoso instrumento para: (a) apoyar las metas estratégicas de los gobiernos para entregar a la comunidad oportunamente bienes, obras y servicios; (b) generar

de empleo; (c) manejar eficiente del gasto público; (d) la protección ambiental; (e) desarrollar la capacidad industrial; y (f) la integración comercialmente entre otros. En la década de los 90, con la necesidad de armonizar las prácticas de contratación pública entre los países miembros de la Unión Europea, y de atender los compromisos adquiridos en el marco del Acuerdo Plurilateral Sobre Contratación Pública – ACP)2 de la Organización Mundial de Comercio, los países miembros de la Unión Europea desarrollaron métodos de compras electrónicas, se generó un creciente interés público por los temas de transparencia y gobernabilidad y empezaron a establecer estándares internacionales bajo la coordinación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) conducentes a operar eficiente y transparente los sistemas de adquisiciones nacionales. A raíz de estos eventos muchos gobiernos emprendieron reformas para adecuar sus sistemas de compras a la nueva concepción de dicha función de gobierno. Los párrafos siguientes describen las características más importantes del concepto moderno del sistema de compras que proporciona un marco para formular de la estrategia de acción para Colombia Compra Eficiente.

6. En los últimos 30 años, las adquisiciones de los gobiernos se diversificaron en su naturaleza, tamaño y complejidad. Anteriormente los gobiernos adquirían principalmente los elementos 2 El Acuerdo sobre Contratación Pública es un acuerdo jurídicamente vinculante de la OMC sobre contratación pública.

Es un tratado plurilateral administrado por un Comité de Contratación Pública compuesto por los Miembros de la OMC que son Partes en el ACP y, por consiguiente, tienen derechos y obligaciones en virtud del Acuerdo. Colombia es

gobierno "observador" del ACP y como tal tiene obligaciones establecidas en el artículo XVII del mismo que establece los requisitos básicos de transparencia necesarios para adquirir la condición de observador en el marco del Acuerdo. El ACP se basa en los principios de apertura, transparencia y no discriminación, aplicables a las actividades de contratación de las Partes que lo han suscrito para beneficio de esas Partes y de sus proveedores, mercancías y servicios. El texto del Acuerdo comprende las normas específicas que ponen en aplicación esos principios. El texto del acuerdo puede verse en http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/gpr-94_01_s.htm 2 Página 2 de 36 necesarios para su funcionamiento (papelería, útiles de oficina, elementos para atención de salud, utilería escolar, materiales de construcción, etc.) y adelantaban directamente los proyectos de infraestructura, utilizando sus propios recursos de mano de obra, equipo y materiales, y solamente ocasionalmente contrataban con terceros la ejecución de obras relativamente pequeñas (carreteras puentes, acueductos, etc.). La función de compras consistía esencialmente en administrar las reglas de compras y manejar los inventarios. La complejidad y el tamaño de los proyectos han crecido con los años hasta rebasar la capacidad de ejecución directa por parte del Estado. Lo anterior, junto con consideraciones de eficiencia, hace que hoy en día los gobiernos contraten con el sector privado la mayoría de los bienes, obras y servicios que deben entregar a los ciudadanos, desde la provisión de bienes y servicios comunes, hasta sistemas complejos como soluciones integradas de tecnología de

naturaleza industrial o militar, grandes sistemas eléctricos, concesiones de infraestructura y otros similares. Las entidades del Estado deben hoy diseñar, administrar y ejecutar procesos complejos que requieren sofisticación para determinar con claridad las necesidades y cubrir el proceso desde su planeación hasta la disposición de los activos o la decisión de que las garantías han sido cumplidas, pasando por la redacción y la negociación de los contratos y documentos adicionales del proceso en un ambiente de negocios complejo. Mientras más compleja es la compra se requiere más sofisticación en la gerencia, más capacitación en el recurso humano y más altos los estándares éticos y de desempeño para permitir más discreción por parte de los compradores para el manejo eficiente de los procesos. El gerente de compras públicas debe ser formado profesionalmente, pues más que cumplir estrictamente con procedimientos debe tomar decisiones gerenciales que conduzcan a maximizar el valor del dinero público3 para la sociedad. La figura 1 muestra esta evolución. Fig. 1 - Evolución de las Compras Públicas Leyesy Estándares Reglamentos Gerenciales Compras Estratégicas Soluciones Integrales, Concesiones, grandes sistemas Gerencia de la gestión d a d ica p a C n ó ice rcsiD grIn aC f nro dam ee ssp ,t r sr ua ecs rv tC u ico r iam o, s p e tql ée u cja i n Pps i lo c aos n s eamiento Apoyo a la Misión d a d ije lp m o Compras Simples Administración de procesos C Consumos Obras Menores

Suministros Manejo Inventarios Cumplimiento Resultados de Normas Desempeño 3 Value for Money o valor por dinero o valoración del dinero público en este documento se define como la combinación óptima del costo total del ciclo de vida del proyecto (es decir costos de inversión, propiedad, operación, mantenimiento y retiro) y la calidad (ajuste a los requerimientos) del bien o servicio para satisfacer las necesidades del usuario. 3 Página 3 de 36

7. El marco regulatorio del sistema de compra y contratación ha evolucionado para acompañar estos cambios. Las leyes, instrumentos de mayor jerarquía, tienden a ser más simples, limitándose a establecer los principios y las políticas, dejando los detalles de aplicación e implementación para los reglamentos, los manuales operativos y la documentación de los procesos de contratación y los contratos. Estos instrumentos de menor jerarquía pueden ser modificados más fácilmente por la vía administrativa, dando así la flexibilidad necesaria al sistema para adaptarse a los cambios veloces de oferta de los mercados, a las técnicas modernas de compra y a las necesidades cambiantes del Estado. Por otra parte, hay métodos de adquisiciones y contratación que incluyen negociaciones y discusiones con los proveedores antes o durante los procesos de selección, tema antes vedado en la contratación pública.

Los sistemas de compras electrónicas con capacidad transaccional se han perfeccionado, y se usan como herramientas para promover la buena planeación y la transparencia de la gestión del sistema de compra y contratación pública. El enfoque actual del sistema está en los resultados, lo cual da más discreción a los gerentes de compras para tomar decisiones dentro de un marco definido de ética, transparencia, y rendición de cuentas en términos de

resultados, equidad y valoración del dinero. La figura 2 (basada en la pirámide invertida de Kelsen)4 ilustra la estructura y jerarquía de los elementos de un sistema regulatorio moderno basado en resultados, estándares de desempeño y éticos y no solo en procedimientos. Fig. 2 – Jerarquía Regulatoria de un Sistema Basado en Desempeño Principios Básicos Estándares de Desempeño y Auditoría, Códigos de Práctica y Estándares Éticos Gerencia de las Compras Procedimientos y Delegación Mejores Prácticas y Estudio de Casos

8. Los controles en los países más avanzados han evolucionado enfatizando la identificación y mitigación de riesgos en la contratación, la prevalencia de buenas prácticas de compras y la auditoría de los resultados y de valor por dinero. La auditoría de procesos y el estricto 4 Tomado y adaptado de "Public Procurement Reform in Latin America and the Caribbean"- Dr. Paul Shapper, Joao N.

Veiga Malta – The World Bank – December 2010 4 Página 4 de 36 cumplimento de formalidades han pasado a un segundo plano y se han hecho más selectivas, siendo aplicadas sólo cuando se detecta negligencia administrativa o corrupción. Las veedurías o auditorias sociales han sido promovidas, organizadas e incentivadas mediante el apoyo oficial y de la legislación que garantiza el acceso a la información.

9. Los estados han creado entidades responsables de la orientación y control general del sistema las cuales deben fortalecer la capacidad del mismo y establecer mecanismos especializados independientes (distintos de la justicia ordinaria) para resolver ágil y oportunamente las disputas licitatorias y contractuales. El sector de las adquisiciones ha

dejado de trabajar aisladamente y hoy se integra y coordina activamente con otras funciones del Estado y con sus planes estratégicos de desarrollo. Es así como por ejemplo haciendo usos de las herramientas tecnológicas modernas se han integrado ya en muchos países los sistemas de compras públicas con los de administración financiera y presupuestal promoviendo así una planeación y ejecución ordenadas del gasto público y un adecuado flujo de caja para los proyectos y las compras. La figura 3 muestra esquemáticamente la integración de las compras públicas con el sistema de administración financiera y con el plan de gobierno. Fig. 3 – Integración de las compras Públicas y el Sistema de Administración Financiera. Plan de Gobierno Entidades Ejecutoras Control Interno Plan Corporativo Multianual Administrativo Social Plan Operativo Anual Plan de Adquisiciones Presupuesto Contratación Reserva Pres. Ejecución Pagos Auditoría Ex-post Contraloría -Congreso

10. Lo anterior se apoya en un cuerpo de gerentes y administradores profesionales de compras, quienes son formados y calificados adecuadamente y a quienes el Estado ofrece incentivos profesionales, empleo de calidad bien remunerado y con posibilidades de crecimiento profesional. Hace mucho tiempo en muchos países existen cursos de grado y post grado de carácter permanente en administración de compras públicas en centros educativos públicos y

privados. El sistema de servicio civil reconoce la carrera de compradores del Estado con el correspondiente escalafón que atrae personal competente a los concursos para tales posiciones. 5 Página 5 de 36

11. La consecuencia de la existencia de sistemas con estas características, además de la eficiencia y economía, son los menores costos administrativos, y de transacción para el

gobierno y los particulares, menores oportunidades de soborno y pagos ilegales por agilización de trámites y una mayor posibilidad de detectar y sancionar abusos. La modernización del sistema también aumenta la confianza de los proveedores en el mismo y estimula su participación y la competencia amplia, evitando así la captura por unos pocos de los negocios del Estado, lo que es tierra fértil para el abuso y la corrupción.

III. DESARROLLO RECIENTE DEL SISTEMA DE COMPRAS PÚBLICAS EN COLOMBIA

12. Entre los años 2000 y 2010 se adelantaron varios estudios sobre el SCPC. El Anexo 1 presenta una descripción detallada de los análisis efectuados y de distintas intervenciones del gobierno para mejorar el SCPC. Un primer grupo de estudios contó con el apoyo del Banco Mundial (BM) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y consistió en diagnósticos sobre el estado del SCPC acompañados de recomendaciones para su mejora. Principalmente dos instrumentos internacionales de análisis y diagnóstico fueron utilizados para estos trabajos: (a) el Informe de Evaluación del Sistema de Compras Públicas del País (Country Procurement Assessment Report – CPAR)5; y (b) la Metodología para la Evaluación de los Sistemas de Compras Nacionales desarrollado por la OCDE6. El primer diagnóstico del SPSC es del año 2000, fue actualizado en el 20057 y el análisis con la metodología de la OCDE se realizó en 20088.

13. Los diagnósticos adelantados con la ayuda de la banca multilateral sirvieron de base para un segundo grupo de análisis más detallados y para las decisiones tomadas por el para

implementar cambios en el SCPC. Entre estos diagnóstico son destacables: (a) la inclusión de un componente para modernizar el SCPC en el Proyecto de Modernización de la Administración Financiera del Sector Público MAFP II en 2001 financiado por el BM; y (b) la creación el mismo año del Programa de Contratación Pública DNP-BIRF en el Departamento Nacional de Planeación - DNP - para implementar ese componente. El Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES - adoptó las recomendaciones del DNP9 que incluían 5 La Evaluación del Sistema de Compras Públicas del País (CPAR por sus siglas en inglés) tiene como objetivos principales: a) proporcionar un análisis general del sistema de adquisiciones públicas, que incluye el marco legal, la arquitectura institucional, la capacidad de control y vigilancia, los procedimientos y prácticas y la calidad de desempeño del sistema en la práctica. funcionan éstas en la práctica; b) adelantar una evaluación general de los riesgos institucionales, organizacionales y de otro tipo asociados con el proceso de adquisiciones; desarrollar un plan de acciones y sus prioridades para efectuar reformas que se requieran y c) evaluar la capacidad y desempeño del sector privado en su participación en las adquisiciones públicas y la calidad de las prácticas comerciales que se relacionan con las adquisiciones del Estado. 6 La metodología Evaluación de los Sistemas de Compras Nacionales de la OCDE compara el sistema bajo análisis con una serie de indicadores o estándares acordados internacionalmente como buenas prácticas para la estructuración y desempeño de dichos sistemas e identifica las desviaciones y posibles soluciones para acercar el sistema a dichos

estándares. Examina los aspectos legales, los arreglos institucionales, la eficiencia de las operaciones y su interacción con el mercado, la integridad del sistema y la calidad de los controles.Ver OECD - Methodology for Assessing Procurement Systems (MAPS) – December 2009 http://www.oecd.org/development/aideffectiveness/45454394.pdf. 7 Colombia – Informe de Evaluación de Adquisiciones de País (CPAR) – 18 de septiembre de 2000 – Banco Mundial Colombia - Informe de Evaluación de Adquisiciones de País – CPAR Update Report – 28 de julio del 2005 – Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo. 8 Evaluación del Sistema de Adquisiciones Públicas de Colombia – Metodología OECD – Comisión Intersectorial de Contratación Pública, Secretaría TécnicaCINCO – Noviembre 4 de 2008 9 Documento CONPES 3186 de 31 de julio de 2002. 6 Página 6 de 36 la modificación de la Ley 80 de 1993 (que ha sido el estatuto rector de la contratación en Colombia desde su promulgación), la creación de un Consejo Nacional de Contratación (CNC) y la creación del Sistema Electrónico Integral de Contratación Pública. Este fue el inicio de una cadena de decisiones tomadas por el CONPES en los años subsiguientes a medida que se actualizaban los informes y diagnósticos sobre la evolución del SPSC. En el año 2003 el CONPES consideró de nuevo el tema de las compras públicas10 con un mayor énfasis en temas de control de corrupción, en la necesidad de mejorar la calidad de las políticas y la legislación, una mejor coordinación de las organismos involucrados y sus políticas y en la

necesidad de modernizar la legislación y los sistemas de información y compras electrónicas (e-GP).

14. En 2004 el gobierno nacional creó la Comisión Intersectorial de Contratación Pública

(CINCO)11, nueva versión del CNC al que se refirió el CONPES 3186, comisión integrada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el director del DNP y un representante del Presidente de la República con las responsabilidades de: (i) asegurar la coherencia y la coordinación de las actividades de las entidades públicas en materia de contratación pública; (ii) proponer la adopción de políticas públicas para orientar la gestión contractual orientadas a disminuir los costos de operación y transacción; (iii) proponer medidas para fortalecer la visibilidad de la gestión contractual; (iv) formular parámetros para una gestión precontractual y contractual adecuada y para evaluar y monitorear la gestión contractual por indicadores; y (v) definir los parámetros para la implementación del sistema integral de contratación electrónica. Muchos de los temas identificados en el año 2000 seguían vigentes en el año 2004, lo cual fue confirmado por los diagnósticos de 2005 y 2008 mencionados en el numeral 12 anterior. Entre los años 2005 y 2007 y a raíz de la actualización del CPAR del 2000, el gobierno colombiano emitió varios decretos reglamentarios para promover la publicidad de la contratación y el uso de tecnología electrónica en el manejo de las compras y en 2007 sancionó la ley 1150 que reformó parcialmente la Ley 80 de 1993. Los avances fueron importantes en ese periodo pero,

como se verá, insuficientes para llevar el sistema a los estándares requeridos hoy.

IV. CREACIÓN Y PAPEL DE COLOMBIA COMPRA EFICIENTE

15. El gobierno de Colombia creó la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente mediante el Decreto 4170 de noviembre 3 de 2011 contenido en el Anexo 2, consciente de que una de las mayores insuficiencias para modernizar el SCPC era la falta de una agencia rectora encargada de orientar y dirigir los cambios que este necesita. El Decreto 4170 reconoce la necesidad de: (a) crear políticas unificadas que sirvan de guía a los administradores de compras y que permitan monitorear y evaluar el desempeño del sistema y generar mayor trasparencia en las compras; y (b) tener una entidad rectora que provea un soporte adecuado para ejecutar el Plan de Desarrollo. El Decreto 4170 establece que el CINCO, en la forma y estructura que tenía, carecía de la capacidad institucional para asegurar la coherencia, la coordinación y la ejecución de las políticas de contratación, orientar la gestión contractual, formular parámetros para la gerencia contractual, fortalecer la planeación contractual y definir los parámetros de implementación del Sistema Integral de Contratación Electrónica. Colombia Compra Eficiente debe entonces asumir estas responsabilidades. 10 Documentos CONPES 3248 y 3249 ambos de octubre de 2003. 11 Decreto 3620 de 2004.

7 Página 7 de 36

16. El Decreto 4170 otorga las siguientes funciones a Colombia Compra Eficiente, sin perjuicio de otras que correspondan a la naturaleza de la entidad:

a. La formulación de políticas planes y programas buscando optimizar la oferta y demanda en el mercado. b. La racionalización normativa para una mayor eficiencia de las operaciones. c. El desarrollo y difusión de las políticas, normas e instrumentos para facilitar las compras y promover la eficiencia. d. La coordinación con otras entidades públicas para el cumplimiento de sus objetivos. e. La elaboración de estudios, diagnósticos y estadísticas para mejorar la efectividad del sistema. f. La absolución de consultas sobre la aplicación de las normas y expedir circulares sobre la materia. g. El apoyo al Gobierno en las negociaciones internacionales sobre el tema. h. El diseño, la organización y la celebración de acuerdos marco de precios12.

1. El desarrollo del sistema de compras electrónicas.

j. El apoyo a los oferentes para facilitar y mejorar su participación. k. La difusión de mejores prácticas y coordinar con otras entidades los programas de capacitación. l. El apoyo a las entidades territoriales en la gestión de compras. 17 Colombia Compra Eficiente es una unidad administrativa orientada por un consejo directivo de alto nivel presidido por el Director del DNP y en el que tienen asiento el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, el Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o su delegado, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado, el Ministro de Transporte o su delegado, el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública o su delegado y un representante del Presidente de la República. Esta composición viabiliza una coordinación directa de políticas con los sectores clave de las

adquisiciones públicas. El Director de Colombia Compra Eficiente es nombrado por el Presidente de la República y la financiación de Colombia Compra Eficiente proviene del presupuesto nacional.

V. LOS DESAFÍOS QUE ENFRENTA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE

18. A pesar de los avances logrados en los últimos años, el SCPC tiene problemas persistentes

que Colombia Compra Eficiente debe enfrentar: (a) La gestión de las compras públicas es abordada bajo un enfoque operativo y legalista. (b) Visión incompleta del ciclo de compras en el cual no se da la suficiente importancia a: (i) la planeación; (ii) el análisis del riesgo; (iii) el seguimiento de la ejecución de las compras y contratos; (iv) la comunicación y conexión entre quien tiene la necesidad y quien establece los instrumentos para satisfacerla. 12 Un Acuerdo Marco entre uno o varios compradores y uno o varios proveedores establece los términos y condiciones de los contratos a ser adjudicados en un período de tiempo que pueden incluir precios y cantidades a suministrar en el período. 8 Página 8 de 36 (c) Ausencia de capacidades en, y de comunicación entre, los partícipes de la compra pública. (d) Marco regulatorio complejo, extenso y confuso. (e) Ausencia de mecanismos para la agregación de demanda del Estado. (f) Gran desconfianza entre los partícipes de la compra pública. (g) Modelo organizacional actual de la función de compra pública no posibilita la transición a una visión estratégica. (h) El soporte tecnológico al ciclo es limitado, no ofrece información adecuada y suficiente, y no permite su manejo.

19. Los retos de Colombia Compra Eficiente descritos en la presente sección son unos de carácter técnico y otros que requieren decisiones de política pública. Algunos de estos retos están bajo el resorte de Colombia Compra Eficiente pero otros requieren un tratamiento interinstitucional, consenso e intervenciones desde los más altos niveles de gobierno.

20. Transformación de la cultura de la contratación. En Colombia las compras públicas son vistas como un proceso legal y no de negocio. Esto se refleja en: (a) la composición de los equipos de compras13; (b) la cultura de los funcionarios y de los proveedores 14; (c) la visión incompleta del ciclo de compra pública15; y (d) la naturaleza contenciosa de los procesos de selección de contratistas y de la ejecución de contratos16. Adicionalmente, en la administración de las compras prevalece la cultura del trámite y del minucioso cumplimento de formalidades que frecuentemente tiene un impacto negativo en el costo, la oportunidad o la calidad de los resultados. La misma mentalidad de proceso prevalece en los organismos de control, por lo cual el enfoque es exigir el cumplimiento estricto de formalidades, lo cual muchas veces no añade valor, sin considerar ni los costos ni los tiempos involucrados. Lo anterior se combina con la asimetría entre la severidad del castigo al funcionario por omisiones o errores y el poco reconocimiento explícito por la buena gestión. El incentivo para el funcionario es entonces cumplir celosamente con cada detalle del proceso, generando una absoluta aversión al riesgo que lleva a la parálisis de decisiones o a una delegación hacia arriba, lo cual congestiona el

proceso de adquisiciones con demoras y costos financieros y económicos asociados a tales retrasos. En ocasiones la administración rechaza buenas ofertas por el incumplimiento de formalidades que podrían subsanarse fácilmente. Además cada vez que se presenta un escándalo por corrupción o por falta de eficiencia se trata de resolver la situación añadiendo nuevas reglas y controles pero no se deroga lo que ya es obsoleto o redundante o que no añade valor y se crean contradicciones y complejidades en la legislación. Es por lo tanto necesario elaborar un plan para transformar la cultura de las compras y el comportamiento de los actores con base en incentivos adecuados.

21. La mentalidad de proceso y control es parte de la tradición administrativa del país y por lo tanto cualquier reforma que se emprenda debe centrarse en una transformación de la cultura para enfocarse en los resultados y en el comportamiento basado no en reglas sino en principios éticos. Es fácil para un funcionario deshonesto esconder comportamientos corruptos 13 Los grupos de compras en las entidades estatales están en un cuarto o quinto nivel en la jerarquía, el perfil del recurso humano de tales grupos está orientado a temas legales y no hay en los grupos conocimiento de logística, estrategias de abastecimiento, compras y contratación, análisis financiero 14 El enfoque del funcionario es el cumplimiento de procedimientos y no el logro de las metas y hay una gran desconfianza entre el funcionario y el sector privado que impide una comunicación adecuada. 15 Ver el literal (b) del numeral 18 del presente documento. 16 La contratación pública en Colombia tiene una alta litigiosidad y existe una aversión del funcionario público por la

conciliación y los mecanismos alternativos de solución de conflictos, aversión que no es injustificada. 9 Página 9 de 36 tras el cumplimiento de todas las reglas y minucias del proceso pues esto se ha convertido en lo esencial y no el resultado en términos de valor por dinero que debe obtener el Estado. Además el cambio